Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med sosiale tenester - tema økonomisk stønad- i NAV Fræna – Eide 2017

Fylkesmannen i Møre og Romsdal 11.05.2017

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med økonomisk stønad ved tilsynsbesøk i Fræna kommune/NAV Fræna-Eide 01.03 – 02.03.17. Førebels rapport ble sendt kommunen for uttale 15.03.17 og kommunen kom med tilsvar innan fristen den 05.04.17. Kommunen sine endringar er no arbeidd inn i denne rapporten. I tillegg har vi laga eit nytt lite kapitel 6 som handlar om korleis kommunen vil arbeide med å rette opp dei lovbrota som er gjort synleg i dette tilsynet.

Vi ber om at ei plan for dette blir sendt Fylkesmannen innan 27.05.17

Tilsynet blei varsla 23.11.16 og vi starta undersøkinga etter kvart som vi fekk tilsendt den dokumentasjonen vi bad om, dette i tillegg til det vi hadde frå før. Vi har undersøkt om NAV Fræna-Eide sørger for at tenesta økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukarane med rett til økonomisk stønad får dette.

Økonomisk stønad er omtalt som «samfunnet sitt siste sikkerheitsnett». For at det skal ligge føre rett til økonomisk stønad må den enkelte fullt ut ha utnytta alle reelle mogelegheiter til å forsørge seg sjølv ved arbeid, eigne midlar eller ved å gjere gjeldande trygderettar eller andre økonomiske rettar. Kvar og ein har ansvar for å ta nødvendige skritt for å forsørge seg sjølv, gjennom arbeid eller på annan måte. Ein persons hjelpebehov skal likevel vurderast ut i frå noverande situasjon, og vedkommande kan ha krav på stønad til andre økonomiske mogelegheiter kan gjerast gjeldande.

Resultatet av tilsynet har ført til at Fylkesmannen konkluderer med følgande:

Leiinga har ikkje, gjennom tilstrekkeleg styring og leiing, sørga for at «henvendelsar» som gjeld økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 er handtert i tråd med lovverket

Dette er brot på sotjl. §§ 4, 5, 6, 17 jf. 41 jf. fvl. § 11. Vidare sotjl. § 41 jf. fvl. § 17 og sotjl. §§ 44 jf. fvl. §13-13e
Leiinga har ikkje, gjennom tilstrekkeleg styring og leiing, sørga for at tenesta økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 blir opplyst og kartlagt i tråd med lovverket

Dette er brot på sotjl. §§ 4, 5, 6, 41, 43 jf. fvl. § 17. Vidare sotjl. § 41 jf. fvl. § 11.d samt rundskrivet til sotjl. § 41 og § 43.
Leiinga har ikkje, gjennom tilstrekkeleg styring og leiing, sørga for at det i saker som gjeld økonomisk stønad etter § 18 og 19 blir gjort individuelle vurderingar og avgjerder som er i tråd med lovverket

Dette er brot på Sotjl. §§ 4, 5, 6, 20, 21, 22, 41, 44 jf. fvl. §13-13e. Vidare sotjl §§ 41 og 43 jf fvl § 25.

Fylkesmannen ser at Fræna kommune i sine styringsdokument og sitt system har eit godt grunnlag til å handtere tenesta økonomisk stønad til sine innbyggjarar. Det er i tilsynet ikkje gjort synleg at styringsdokumenta og styringssystemet, i stor nok grad har blitt følgt opp og sikra i heile søknadsprosessen for handtering av tenesta økonomisk stønad.

Rapporten gjere greie for korleis vi har kome fram til denne konklusjonen gjennom følgande kapitel:

1. Tilsynets tema og omfang

I tilsynet blei det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at brukar sin rett til økonomisk stønad etter sosialtenestelova §§ 18 og 19 blir ivaretatt. Vidare om saksbehandlingskrav i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll, i handteringa av økonomisk stønad, blir følgt.

Fylkesmannen undersøkte om kommunen sikrar at søknader om økonomisk stønad til livsopphald, blir behandla etter lov og forskriftskrav. Vi la særleg vekt på å undersøke om kommunen sikrar at det blir gjort konkrete og individuelle vurderingar.

Fordi vi tidlegare har hatt tilsyn med same tema i kommunen (avslutta i januar 2016) undersøkte vi også korleis ny organisering og nye rutinar tek i vare tema for dette tilsynet.

Det var tre hovudområde som blei undersøkt, som til saman er det vi kan kalle søknadsprosessen:

a. Handtering av "henvendelser"; Korleis NAV gir veiledning slik at behov for og mogeleg rett til økonomisk stønad blir identifisert. Vidare om krava til forsvarleg saksbehandling blir overhaldt når søknadane skal handterast av NAV

b. Kartlegge og innhente relevante opplysningar; Om NAV sikrar at saka er godt nok opplyst før vurdering og avgjersle. Dette i samarbeid med brukar.

c. Gjennomføre individuelle vurderingar og avgjerder; Om NAV sikrar at søknad om økonomisk stønad blir avgjort etter ei konkret og individuell vurdering, der brukar er kjelda. I dette ligg og at lova blir anvendt rett; at brukar har fått det han eller ho har krav på.

2. Beskriving av faktagrunnlaget

I dette kapitelet vil vi gjere greie for korleis Fylkesmannen har forstått at tenesta er organisert, vidare kommunen sine tiltak for å sørge for at lova blir følgt og til slutt kommunen sin praksis i arbeidet med økonomisk stønad. Utgreiing av praksis mot slutten av kapitelet er inndelt i dei tre områda i tilsynet og kjem i form av det vi kallar observasjonar/fakta.

NAV leiar er organisert under rådmann, der dialogen i det «daglege» er mellom kommunalsjef for og NAV leiar. Rådmannen blir «kopla» på ved behov. NAV leiar er ein av fleire einingsleiarar i kommunen og er medlem av «einingsleiargruppa» som har møte med rådmannen ein gong i månaden. NAV leiar er også medlem av «Helseforum» som er leia av kommunalsjefen og som i dei månadlege møta har som mål å diskutere saker på tvers av einingane.

Fræna er vertskommune for NAV Eide jf. Kommunelova § 28-1 a-k. Dette er regulert i ein

«Vertskommuneavtale for felles NAV kontor» (datert 01.01.16). Det felles NAV kontoret heiter NAV Fræna- Eide med 12,6 statlege og 6,2 kommunale årsverk. Fræna kommune har ein samarbeidsavtale med NAV Møre og Romsdal (datert 01.01.16) som blant anna regulerer styring og leiing. Dei kommunale oppgåvene som er lagt til NAV Fræna-Eide er tilsvarande den såkalla «minimumsløysinga i NAV», som er alle oppgåver og individuelle tenester etter sosialtenestelova. Partane har felles administrativ leiing av kontoret, og er einig om at statelege tilsette kan utføre oppgåver på kommunalt område og motsett.

Samarbeidsavtalen og driftsavtalen seier at aktuelle oppgåver/avgjerder i einskildsaker skal gå fram av eige delegeringsvedtak. Dette går også fram av NAV kontoret si organisasjonsplan (versjon 1.4 av 26.04.16)

I følgje samarbeidsavtalen mellom kommunen og NAV Møre og Romsdal, har NAV leiar ansvar for å lage årsplan og rapportere både på kommunalt og statleg område. Mål og resultat skal i tillegg følgjast opp gjennom informasjonsutveksling av statleg og kommunal styringsinformasjon. Det vert gjennomført 2 – 3 partnarskapsmøter i året der NAV leiar deltek saman med øvste administrative kommuneleiing og NAV direktør.

NAV kontoret er organisert i Mottak og Oppfølging med kvar sin teamkoordinator. Kontoret har utarbeidd ei organisasjonsplan som omhandlar kompetanse, roller, oppfølging av brukarar, organisering, samhandling/deling av kompetanse og evaluering. I organisasjonsplana står det, at det skal utarbeidast ein kompetanseplan som skal gjelde for alle tilsette, for å gi brukarane eit godt tilbod. Denne skal være aktiv og rullerast kvart år.

Plana beskriv rolla til veileder, også spesifisert på mottak og oppfølging. Handtering av søknader om økonomisk stønad er ikkje spesielt nemnt i rollebeskrivinga.

I organisasjonsplana står det at brukarane skal ha ein fast kontaktperson og at desse fordelast i Mottaksteam etter behov for «standard- og situasjonsbestemt» innsats (jf NAV lova) og etter brukars fødselsdato. Vidare at brukarar med behov for «spesielt tilpassa» og

«varig» innsats, skal fordelast i Oppfølgingsteam også etter brukars fødselsdato. Organisasjonsplana tek høgde for at enkelte oppgåver kan spesialiserast/avgrensast til enkelte veiledarar.

NAV leiar har i samband med tilsynet opplyst at teama seinare har bestemt at søknader om økonomisk stønad ikkje skal fordelast på alle veiledarane, men på 7 av desse. Desse er ikkje faste kontaktpersonar for den som søkjer økonomisk stønad, med unntak av to veiledarar som er ein del av Mottaket sitt ungdomsteam. Det blir opplyst at alle veiledarar i NAV kontoret skal kunne gje grunnleggjande veiledning om rettar og plikter i høve kommunale og statlege tenester. Brukars behov skal avklarast og tenestene tilpassast dette.

Det er lagt opp til «Kontormøte» kvar veke med alle tilsette (1 time). «Driftsmøte» kvar veke mellom leiar og teamkoordinator (30 min). «Teammøte Mottak» to per veke (15 og 30 min) og «Teammøte for Oppfølging» kvar veke (2,5 t). I tillegg går det fram av organisasjonsplana at det skal gjennomførast møter omtala som; Medbestemmelses- apparat», «Markedsmøte» og «Ukeslutt». Vi har fått opplyst at økonomisk stønad er ikkje tema på desse møta.

Økonomisk stønad er tema på «Drøftingsmøte» kvar veke (75 min). Her deltek dei 7 veiledarane (på tvers av teama) som har økonomisk stønad som oppgåver saman med NAV leiar. Teamkoordinatorane er ikkje med fordi dei ikkje har funksjonar i løysing av økonomisk stønad. Målet er at desse møta skal være ei felles plattform for skjønnsutøving, likebehandling av brukarar og trygge den enkelte veiledar ved å få/gi innspel på vurderingar i saker. Vidare skal det være forum for deling av erfaringar, metodar og teknikkar innan viktige tema som brukarmedverknad, involvering, eigarskap, engasjement, relasjonar og korleis få til god veiledning.

Det er utarbeidd «Rutine for økonomisk stønad» (versjon 1.2 av 14.01.16) og den seier at kontoret skal følgje den statlege «standard for arbeidsretta brukaroppfølging» som viser dei lovbestemt stega i oppfølging av brukar som har arbeid som mål. «Standarden» har link til aktuelt lovverk, også sosialtenestelova. Rutina er på 19 sider og inneheld lovgrunnlaget, sentrale føringar og litt om handtering av avvik. Vidare søknad om økonomisk stønad, vurdering og saksbehandling av den, og litt om klage på avslag.

Observasjonar – Handtering av søknader om økonomisk stønad til livsopphald i høve lov og forskriftskrav

I det følgande gjer vi greie for våre observasjonar som lenger ned i denne rapporten skal vurderast opp mot krava i lovverket. Kjeldene her er klagesaker behandla av Fylkesmannen, tilsendt dokumentasjon, intervju av tilsette og leiinga og gjennomgang av saksmapper på brukarar som har søkt om økonomisk stønad etter sosialtenestelova.

Observasjonar som gjeld alle tre hovudområda:

Fræna kommune har delegeringsreglement (av dato 17.11.14). Sosialtenestelova er ikkje innlemma i dette (truleg utegløymt). I dokumentet «vidaredelegasjon frå rådmannen til einingsleiar» av 14.06.13 har rådmannen delegert mynde til NAV leiar. NAV leiar kan delegere dette mynde eit ledd fordi kommunen har bestemt at dei som utfører oppgåver etter sosialtenestelova skal ha delegert mynde. Slik delegasjon er ikkje gitt til dei 7 veiledarane som tek avgjerder i søknader om økonomisk stønad. Under første dag i tilsynsbesøket fekk Fylkesmannen framlagt eit utkast til delegasjon til veiledarar, dette arbeidet har med dette så vidt starta men er ikkje ferdig.
Kontoret har som nemnt utarbeidd «Rutine for økonomisk stønad». Praksis er på nokre punkt endra etter at den vart laga. I intervju kjem det fram at rutina i utgangspunktet er kjent og i bruk av veiledarane i løysing av oppgåver. Den er også tema på
«Drøftingsmøte». Leiinga minner jamleg på at rutina må nyttas, men er ikkje inne i saksbehandlinga og sjekkar at så faktisk skjer, heller ikkje gjennom stikkprøver.
I intervju kjem det fram at fleire saknar klargjering av kven som gjer kva i handsaming av økonomisk stønad. For eksempel et klart system som er kjent eller oppdatert rutine på registrering og fordeling av søknader, handtering av nødhjelp og klagesaker.

Om kompetanse

Kommunen er i gang med å lage ei felles kompetanseplan for heile kommunen. Det er i budsjettarbeidet kvart år lagt opp til at einingsleiarane synleggjer behov for midlar til kompetansetiltak når ramma til eininga skal lagast. Kommunen har i samarbeidsavtalen om NAV kontoret bestemt at det er NAV leiar som skal utarbeide både felles- og individuelle kompetanseplanar kvart år og at desse skal rullere og oppdaterast. Slike planar er ikkje laga.
Før tilsynsdagane vart det oppgitt at behov for kompetansetiltak skal vurderast etter kvart, opp mot behov som oppstår under løysing av oppgåver i kontoret. Vidare at tilsette sine ønskjer og behov for kompetansetiltak skal takast opp i teama av den enkelte og dette skal så vurderast av leiar og teamkoordinatorene. I intervju blir dette stadfesta av tilsette. Det vart sagt at av og til blir dei møtt på sitt behov, men ikkje alltid og av til får dei ikkje svar frå leiinga før fristen for påmelding er ute. Fleire oppgjer at dei har kompetansebehov dei ikkje er møtt på og som kunne ha gjort oppgåveløysinga lettare og/eller rettare. Tilbakemelding frå kommunen på førebels rapport «Generelt vil en si at av de sju veilederne har alle deltatt på fylkesmannen grunnkurs i sosialtjenesteloven. Noen har også flere andre relevante kurs på fagområdet. De som har hatt ønske om det har i tillegg deltatt på årlige sentrale samlinger innen sine fagfelt.»
I intervju kjem det fram at fleire ønskjer at ein tilsett får eit særskilt overordna ansvar for handtering av økonomisk stønad. Dette slik at avgjerder om forbetringstiltak kan bli satt i verk av denne tilsette. Vidare at vedkommande kan ha som oppgåve å gå gjennom saker som dei andre veiledarane har gjort, slik at desse vert rett etter krava i lovverket. Tilbakemelding frå kommunen på førebels rapport; Vi kan opplyse at en slik rolle ble foreslått av en arbeidsgruppe i forbindelse med utarbeidelsen av organisasjonsplanen. Forslaget fikk imidlertid ikke støtte av resten av de ansatte og ble derfor ikke tatt inn i den endelige planen. Det kan her sies at vi heller ikke har en slik rolle på andre fagområder i kontoret».
Kontoret har ikkje system for saman å gå igjennom klagesaker frå Fylkesmannen, for læring. Praksis er å legge svaret frå Fylkesmannen i posthylla til aktuell veiledar. Det er nyleg bestemt at klagesaker skal samlast i ein perm, i denne permen låg det under tilsynsbesøket 1 klagesak. Ikkje alle veit kor denne permen står og det er enno ikkje bestemt korleis denne læringa skal skje.

Om avviksystem og sikring

Kommunen har utarbeidd målekort for sine einingar og for NAV kontoret mellom anna på tid for sakshandsaming av økonomisk stønad. Kommunen har tatt i bruk elektronisk kvalitetssystem frå Kommuneforlaget, og har som mål at alle einingane tek dette i bruk i løpet av året. NAV Fræna-Eide har ikkje tatt systemet i bruk enno og i intervju kjem det fram at det er usikkert om alle tilsette vil få tilgang til kvalitetssystemet (det siste blei ikkje undersøkt nærare fordi systemet per i dag ikkje er i bruk av NAV kontoret). Tilbakemelding frå kommunen på førebels rapport: kommunen har ennå ikke lagt til rette for at enhetenes interne rutiner kan kobles opp mot dette systemet.
Rutina for økonomisk stønad seier at alle saksbehandlarar har eit sjølvstendig ansvar for å følgje gjeldande lov og interne rutinar. Vidare at dersom det oppstår avvik frå desse skal dette avviket registrerast på eige skjema. Ved avvik skal teamkoordinator ha samtale med den det gjeld. Fylkesmannen har fått tilsendt skjema for avvik. I intervju kjem det fram at avviksskjema er kjent, men at ikkje alle melder avvik. Av dei som har meldt avvik oppgjer fleire at dei ikkje får tilbakemelding på det som det har blitt meldt avvik på.
Rådmannen har ikkje mottatt slike avvik frå NAV kontoret.

Om Drøftingsmøtet

I intervju blir det bekrefta at økonomisk stønad vert diskutert i «Drøftingsmøte». Det blir sagt at dette møtet i praksis blir kortare enn det som er bestemt og det er behov for fordi møtet forut tek lenger tid enn fastsett.
I intervju kjem det fram at det er bestemt, at saker som skal drøftast skal være godt forberedt før dei vert lagt fram i drøftingsmøte, men at veiledarane sjeldan finn tid til dette. Det blir av fleire sagt at saker som blir lagt fram der, ber preg av «brannslokking» fordi dei er på etterskot mellom anna i saksbehandling av økonomisk stønad.
Fleire seier at drøftingsmøta ikkje har god nok struktur og at diskusjonar på til dømes forbetringsarbeid ikkje alltid blir tatt eit steg vidare til konkretisering og handling.

Om kapasitet og tid og tidstjuvar

I intervju kjem det fram at dei fleste opplever å ha for stor saksmengd. For dei fleste er handtering av økonomisk stønad berre ein del av det dei har som oppgåve i kontoret. Det blir vist til at handtering av økonomisk stønad krev langt meir enn å foreta ei økonomisk berekning. Målet er å handtere dette slik at brukar blir sjølvhjelpt og helst i form av inntekt frå arbeid. Dette inneber dialog med brukar og samarbeid med andre både internt på kontoret og med andre utanfor NAV. Veiledarane opplever å være på etterskot og kan derfor ikkje bruke nok tid i saksbehandlinga. Det blir uttrykt frustrasjon over at vakansar og planlagde permisjonar ikkje blir lyst ut eller lyst ut i tide slik at dei kan utnytte den kapasiteten det er lagt opp til i budsjettramma.
I intervju blir det også vist til mangel på gode og oppdaterte malar i det kommunale systemet for saksbehandling «Socio». På tidspunkt for tilsynsdagane låg det inne malar frå både Eide og Fræna og det vart sagt at desse er forskjellige og må harmoniserast og forbetrast. I tillegg «flettar» programmet i feil rekkjefølge, slik at vedtaket ikkje blir oversiktleg nok og dette tar det tid å rette opp i kvart vedtak.

Om klagesaker som er sendt Fylkesmannen

Før tilsynsdagane gjekk Fylkesmannen gjennom 21 klagesaker på økonomisk stønad mottatt i perioden 01.01.16 – 23.02.17. Per 28.02.17 var 16 ferdig behandla av Fylkesmannen, 9 var stadfesta (NAV har fått medhald i sitt avslag). 4 var oppheva og sendt i retur for ny behandling. 3 var endra av Fylkesmannen til gunst for klagar. 1 sak var delvis endra og oppheva. Observasjonar/funn i desse sakene er sortert inn dei tre hovudområda i under.

Gjennomgang av 19 saker/søknader under tilsynsbesøket

Før tilsynsbesøket ba Fylkesmannen om å få lagt fram 30 mapper på økonomisk stønad i perioden 01.01.16 og framover. Fylkesmannen rakk å gå gjennom 19 av dei siste sakene, og sikra at alle 7 veiledarane som handterer økonomisk stønad var blant desse. Observasjonar/funn i desse er også sortert inn i dei tre hovudområda i under.

a) Handtering av «henvendelsar» - observasjonar

Om informasjon om NAV kontoret sine heimesider. Under fana / Alle tenester/ Omsorg, trygd og sosiale tenester finns ein artikkel om økonomisk sosialhjelp, den har lovheimlar frå den gamle sosialtenestelova som blei oppheva 31.12.09. Linken nedst til høgre til NAV sine heimesider fører fram, medan linken til Lov om sosialtenester fører til den gamle lova. Linken til søknad om økonomisk stønad fører ikkje fram. Informasjon om NAV kontoret si adresse, opningstider og NAV kontaktsenter sitt telefonnummer kjem fram berre dersom ein forstår at ein skal klikk på den røde NAV logoen nedst på sida. Fylkesmannen klikka heilt tilfeldig på logoen då heimesida blei undersøkt.
I intervju kjem det fram at publikumslokala i Mottak er utforma på ein slik måte at dei er lite egna til effektivt å ta i mot/gje teiepliktig informasjon frå/til brukar.Hovudregelen er at desse får tilbod om samtale med veiledar, men av og til er det vanskeleg å få dette til raskt nok. Det er tilgjengelege samtalerom i Mottak, romma som har rømmingsveg har ikkje pc og omvendt. «Verten» i Mottak har med sin personlege «ident» logga seg på pc’en på «peanøttbordet» der verten skal stå. Dersom verten skal gå inn i eit samtalerom med ein brukar må verten logge seg av pc’en inne i Mottak fordi andre då må ta den rolla. Dersom det er behov for pc under samtalen må den tilsette logge seg på, på nytt inne i eit samtalerom som ikkje har rømmingsveg. Grunnen til at «verten» må logge seg av, er fordi veiledarane har ulik tilgang til sensitive data i det statlege systemet. Det opplevast som tungvint og tidkrevjande å logge seg av og på. I tillegg kan det av den grunn, hope seg opp med brukarar i Mottak. Verten forsøker i slike tilfelle å avklare brukars behov så diskré som mogeleg i Mottakslokalet, men kan ikkje alltid hindre at teieplikta blir brote.
I oppsummeringsmøtet under tilsynsbesøket blei det opplyst at også dei som ikkje har økonomisk stønad som arbeidsoppgåve har fått grunnleggande opplæring i sosialtenestelova, slik at dei kan identifisere eit hjelpebehov hos brukaren dei er kontaktperson for. I intervju kom det fram ei oppfatning om at ikkje alle desse andre har nok kunnskap til å identifisere hjelpebehov og gje rettleiing slik at behov for økonomisk stønad blir kartlagt. 4 av dei som ikkje har økonomisk stønad som arbeidsoppgåve er av leiar påmeldt, til Fylkesmannen si grunnleggande opplæring i sosialtenestelova i slutten av mars.
I klagesak mottatt i februar 2017 blei det opplyst at «saken var forlagt på NAV kontoret. Dette har ført til svært lang saksbehandlingstid». Søknaden blei mottatt av NAV i slutten av august -16 og oppdaga og handsama av NAV i slutten av desember.
Søknader om sosialhjelp har mange veier inn i NAV kontoret. Vi har fått opplyst at av og til blir den tatt direkte imot under ein samtale eller den blir levert til kommunens servicekontor. Når søknaden kjem inn som post eller leverast i mottak blir det i intervju sagt at den som hovudregel skal stemplast med dato og blir så lagt i «felles posthylle Mottak» eller «felles posthylle Oppfølging» eller «felles posthylle for nødhjelp» (om søknaden hastar). Dei 7 veiledarane som behandlar økonomisk stønad går jamleg i hyllene og sjekkar/hentar nye søknader. I intervju fekk vi litt ulike oppfatningar om korleis handtering/registrering av nye søknader er i praksis og alle påpeike denne usikkerheita som ei utfordring.
I intervju kjem det fram at nokre veiledarar på eige initiativ (dei siste to veker) forsøker ei ordning med at ein namngitt veiledar frå Mottak og ein veileder frå Oppfølging kvar dag skal fange opp søknadane og registrere desse inn og skrive «forvaltningsbrev» til brukar. Deretter er det opp til den enkelte veiledar å hente desse registrerte søknadane i ei av hyllene. Denne nye ordninga var det ikkje alle som visste om. Veiledarane sjekkar hyllene og hentar seg søknader etter beste evne. Det kjem ikkje fram at leiinga har oversikt eller systematisk sikrar at alle søknader blir handtert i tide.

Særskilt om nødhjelp - økonomisk stønad som hastar

I intervju og på oppsummerande møte kom det fram at kontoret kan nytte rekvisisjon eller kontantkort når det hastar med økonomisk stønad. Det kom også fram at det også kan være slik at den som fangar opp ein søknad om nødhjelp og som ikkje behandlar slike søknader sjølv prøver å finne nokon som kan gjere dette. Om ingen av desse er på jobb kan det skje at brukar må vente til neste dag.
I rutina og i intervju kjem det fram at krav til handtering av nødhjelp skal skje innan 48 timar
I intervju kjem det fram at ordninga med «nødhjelpstelefon» i mottak er avvikla. Når kontoret er stengt på tirsdagar må brukar med behov for nødhjelp ringe til det statlege NAV kontaktsenter. Kontaktsenteret har på grunn av teieplikta ikkje lov til å skrive kommunale opplysning i det statlege systemet Gosys. Dei skriv i staden at brukar har ringt Kontaktsenteret og at nokon på NAV kontoret må ringe brukar. Denne beskjeden blir elektronisk levert til NAV kontoret på «fellesbenken» i Gosys. Kravet er at slike beskjedar skal svarast på innan 48 timar. Det er opp til den enkelte veiledarar sjølv å sjekke «fellesbenken» for deretter å ringe brukar og først då fange opp at brukar har behov for nødhjelp. NAV leiar opplyste på oppsummerande møt at han har gitt sitt mobilnummer til Kontaktsenteret. Han seier han sjeldan får slike telefonar. I intervju blir det blir sagt at i enkelte tilfelle kan det ta dagar før nødhjelp blir fanga opp og gitt.

b) Kartlegge og innhente relevante opplysningar – observasjonar

7 av 21 klagesaker sendt til Fylkesmannen er mangelfullt utgreidd av NAV kontoret
I dei 19 sakene som Fylkesmannen gjekk igjennom under tilsynsbesøket fans det ikkje utskrift av journalnotat (vi ba om at journalnotat som hadde betydning for søknad/vedtak skulle skrivast ut og leggast i saka) Vi fann utskrift av e-post i to saker, i 3 saker låg det handskrevne lappar og ark
I intervju blir det sagt at det ikkje er tid til at all munnleg informasjon blir journalført elektronisk. Vidare at denne eventuelt blei skreve ned for hand og deretter ført inn i vedtak når søknaden vert behandla
Rutine for økonomisk stønad inneheld ikkje informasjon om kvar munnleg informasjon skal skrivast ned
I intervju kjem det fram at brukar blir oppfordra til sjølv å innhente og levere nødvendig dokumentasjon, slik lova legg opp til. Mange søknader blir opplyst gjennom at veileder ringer brukar. På spørsmål om det blir gitt tilbod om samtale på kontoret, er svaret både og ja og nei. Ofte er det på grunn av saksmengda ikkje tid til dette og løysinga er ofte telefon

c) Foreta individuelle vurderingar og avgjersler – observasjonar

i 8 av 21 klagesaker som er sendt FM er lova anvendt feil. I ei sak er ikkje alt det er søkt om handsama og 1 vedtak (avslag) manglar opplysning om retten til å klage.
I saker som Fylkesmannen gikk gjennom under tilsynsbesøket:
- er sosialtenestelova i 5 av 19 saker brukt feil. Vilkår etter § 20 ser ut til å ha blitt forveksla med inngangsvilkåra om økonomisk stønad etter § 18. Vidare er det i 4 saker forveksling mellom §§ 18 og 19
- er stønaden i 3 av 19 saker utbetalt direkte til kreditor. Dette utan at det er vist til heimel for dette eller grunngitt i vedtaket
- er 4 av 19 søknader avgjort utan at alle relevante utgifter er vurdert eller gjort synleg i vedtaka. F eks at gjeld eller andre «ikkje godkjente» ikkje er synleggjort eller vurdert
- den økonomiske berekninga kjem ikkje fram i vedtaket på ein slik måte at brukar heilt klart kan sjå korleis NAV har kome fram til beløpet som er tildelt eller klart kan sjå reknestykket som har ført til avslag.
- i vedtak der rettleiande sats for livsopphold brukt, er det ikkje synleggjort at satsen blir vurdert som tilstrekkeleg for den enkelte brukar.
- hovudinntrykket av strukturen på innhaldet i vedtaka er ikkje heilt i tråd med juridisk metode med klare inndelingar av faktum, rettsleg grunnlag, vurdering av faktum og rettsleg grunnlag og til slutt konklusjon basert på dette. Fleire vedtaka har overflødig tekst. Dette kan gjere vedtaka vanskeleg å forstå for brukar (kvifor dei har fått innvilga eller avslått det dei har søkt om slik lova krev)
I intervju kjem det fram at enkelte saker, på veiledars initiativ blir diskutert i Drøftingsmøte og med kollega. Saker blir avgjort på veiledarnivå (som ikkje har delegert mynde). Leiinga oppgjer at saker ikkje blir gjennomgått av andre enn «veiledarnivået», med unntak av heilt spesielle høve der veiledar sjølv, tek initiativet til dette.
I intervju kjem det fram at fleire veiledarar ønskjer at kollega «godkjenner» saker og av eige initiativ har sørga for at dette skjer. Etter at Socio sist blei oppdatert (for nokre månader sidan) har 5 av 7 veiledarane heller ikkje fått noko val, fordi det har oppstått ei elektronisk sperre for å godkjenne eiga sak. Vedtaket må for desse 5 etter dette godkjennast av annan person enn den som har skrevet vedtaket. Leiar er ukjent med dette og det er derfor heller ikkje drøfta/bestemt korleis denne godkjenninga skal gjennomførast.
I intervju kjem det fram at leiinga ikkje har ei rolle i klagesaker, heller ikkje før dei blir sendt til Fylkesmannen for endelig vurdering og avgjerd. Rutina for handtering av økonomisk stønad manglar korleis klagesaker skal handterast «før, under og etter». I intervju kjem det fram at det er usikkerheit og ulik praksis på korleis handtere desse.

3. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med sosiale tenester i Nav, etter sosialtenestelova § 9. Eit tilsyn er ein kontroll av om verksemda er i samsvar med lov- og forskrift. Vi gir derfor her ein oversikt over krava som blei lagt til grunn i tilsynet.

Lover (korttitlar i parentes)

Lov av 18. desember 2009 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven - sotjl)
https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-12-18-131

Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven - fvl)
https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1967-02-10/

Forskrift

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (forskrift om internkontroll i kommunalt NAV)

Rundskriv

Hovednr. 35. 22.06.12 – Lov om sosiale tenester i NAV
https://lovdata.no/nav/rundskriv/r35-00

Vi har særleg konsentrert oss om :

Sotjl. § 4. Krav til forsvarlighet

Tjenester som ytes etter denne loven skal være forsvarlige.

Rundskrivet til sosialtenestelova utdjupar at kommunen er ansvarleg for at alle tenester som utformast og ytast etter lova er forsvarlege og det gjeld uavhengig av om tenesta saksbehandlast av kommunalt eller statleg tilsett. Forsvarlege tenester føreset at tenestene er tilgjengelege for alle som har eit hjelpebehov, at tenesta blir gitt i tide og følger saksbehandlingsreglane. Vidare føreset det at tenesta sitt innhald og omfang held eit kvalitativt nivå som samsvarer med samfunnsutviklinga og gjeldande normer for godt sosialfagleg arbeid.

Kommunen må gjennom sin internkontroll sikre at NAV-kontoret er organisert på ein måte som sikrar forsvarlege tenester. Uforsvarlege tenester er alltid ulovlege, uavhengig av ytre faktorar som stor arbeidsmengde, manglande kompetanse og tidspress.

Sotjl § 5. Internkontroll

Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten.

Rundskrivet utdjupar at internkontroll skal bidra til fagleg forsvarlege tenester og kvalitetsutvikling, og være eit dynamisk verktøy som sikrar at daglege arbeidsoppgåver blir utført, styrt og forbetra etter krav i lova.

Plikta til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative leiinga. Den praktiske gjennomføringa av internkontrollen ligg i NAV-kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knytt til ordinær drift, og være ein integrert og tilpassa del av dei daglege oppgåvene. God internkontroll føreset medverknad frå dei tilsette.

Sotjl. § 6. Opplæring av kommunens personell

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av kommunens personell i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Rundskrivet utdjupar at kommunen har ansvaret for å gje nødvendig opplæring til alle tilsette ved NAV-kontoret som yter tenester og utfører oppgåver etter lova. Dette kan være både kommunalt og statleg personell. Lova stiller ikkje krav om ei spesiell utdanning men seier at den som utøver dei sosiale tenestene skal ha kunnskap og kompetanse om:

regelverket; herunder lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen med tilhørende forskrifter og andre bestemmelser som gjelder for tjenester etter denne loven, som i forvaltningsloven, NAV-loven og kommuneloven.
rettsanvendelse; herunder lovtolking og -forståelse i samsvar med lovens formål.
utøvelse av forvaltningsskjønn som fremmer lovens formål på en god og hensiktsmessig måte.
den øvrige helse-, omsorgs- og velferdsforvaltningen; herunder statlige og kommunale velferdsordninger, de ulike forvaltningsnivåene og relevant lovverk.
relasjons- og endringsarbeid; herunder kommunikasjons- og arbeidsmetoder som bidrar til forebygging, problemløsing og hjelp til selvhjelp.
forskningog utviklet praksis i sosialfaglig arbeid.
temaområder som er aktuelle for tjenestemottakere i kommunen, som rus, psykisk helse, etnisitet og ungdomsarbeid.

Vidare at opplæring og kompetanseheving skal bli gitt ut frå den tilsette sitt individuelle og aktuelle behov.

Sotjl. § 17. Opplysning, råd og veiledning

Kommunen skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan kommunen ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det.

Rundskrivet seier mellom anna at dette inneber også å identifisere eit mogeleg behov for, og rett til økonomisk stønad

Fvl. § 11 1.ledd

Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.

Rundskrivet til sosialtenestelova i sin tolking av § sotjl. § 17 viser til fvl. § 11 og at av dette følger at blant anna kommunen si veiledningsplikt ved behandling av søknad om økonomisk stønad består i å aktivt tilby veiledning ved «henvendelser» som inneheld uklar eller vag søknad om økonomisk stønad.

Fvl § 11-d Muntlige konferanser og nedtegning av opplysninger.

Sotjl § 18. Stønad til livsopphold

De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomisk rettigheter, har krav på økonomisk stønad.

Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen.

Ved vurdering av søknad om stønad til familier skal det ikke tas hensyn til barns inntekt av arbeid i fritid og skoleferier.

Departementet kan gi veiledende retningslinjer om stønadsnivået.

Arbeids- og sosialdepartementet gjev kvart år ut rundskrivet «Statlege veiledende retningslinjer for økonomisk stønad» Vidare har rundskrivet til sosialtenestelova utdjupa § 18 med fleire sider og seier mellom anna at økonomisk stønad skal ytast og utmålas på bakgrunn av ei konkret vurdering av den enkelte sin heilskaplege situasjon og faktiske behov. Som ledd i vurderinga av hjelpebehovet, skal NAV-kontoret foreta ei konkret vurdering av kva utgifter som er nødvendige for å sikre brukar eit forsvarleg livsopphald. Då stønaden er subsidiær, skal det også gjennomførast ei konkret vurdering av brukars inntekter og inntektsmogelegheiter. Det ligg i dette at brukar har ansvar for å forsøke å auke sine inntekter og redusere sine utgifter. Stønadsbehovet vil være bestemt av brukars personlege forhold og nødvendige utgifter sett i samanheng med brukar sine inntekter.

Saksbehandlingstida og vurderinga av kva opplysningar som er nødvendige for saken, må tilpassast den enkelte sin situasjon og kva det søkast om stønad til. For eksempel må søknaden vurderast raskt i ein nødssituasjon, ofte same dag som den er mottatt. Kva opplysningar som er nødvendige må avgrensast til den konkrete situasjonen.

Sotjl § 19. Stønad i særlege tilfeller

Kommunen kan i særlige tilfeller, selv om vilkårene i § 18 ikke er tilstede, yte økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Rundskrivet utdjupar at rettsregelen skal fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikkje dekkast gjennom stønad til livsopphold. Stønad i særlege tilfelle skal bidra til å auke mogelegheita for å realisere lova sitt formål for den enkelte. Dette etter ei konkret og individuell vurdering. Sjølv om stønad etter rettsregelen ikkje er ein pliktig stønad, kan det i konkrete tilfelle være openbart urimeleg å ikkje yte hjelp. Eit vedtak om avslag kan i slike

tilfelle gjerast om som følge av klage til fylkesmannen. Stønad i særlege tilfelle kan gis der føresetnad for stønad til livsopphold ikkje er oppfylt.

Sotjl § 20. Bruk av vilkår

[tredje ledd blei endra 2/17, før låg dette i rundskrivet]

Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad, herunder at mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen, se også § 21 tredje ledd og § 25.

Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket. De må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i loven her eller andre lover.

Ved brudd på >vilkår kan det fattes vedtak om at stønaden reduseres, forutsatt at det i vedtaket om stønad er informert om muligheten for slik reduksjon. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om reduksjon av stønaden.

Rundskrivet har ei lang utdjuping av denne rettsregelen, som regulerer adgangen til å sette vilkår for tildeling av økonomisk stønad under i visse omstende. Ved brot på vilkår, er det i rettsregelen gitt høve til å redusere stønaden. Konsekvensen skal være varsla og det skal gjerast ei ny vurdering av om den skal settast i verk. Dette etter at brukar har fått høve til å uttale seg. I slike tilfelle skal nytt vedtak fattast.

Sotjl § 21. Stønadsformer

Økonomisk stønad gis som bidrag, lån, garanti for lån, eller varer og tjenester.

Økonomisk stønad i form av lån bør vurderes i forhold til om stønadsmottakeren vil bli i stand til å tilbakebetale lånet.

Er stønaden gitt som lån eller garanti for lån, skal vedtaket inneholde bestemmelser om lånevilkårene.

Hvis det på grunn av særlige forhold må antas at stønadsmottakeren ikke vil bruke stønaden i samsvar med vilkår som er fastsatt etter § 20, kan det vedtas at stønaden helt eller delvis skal gis i form av varer og tjenester.

Rundskrivet utdjupar at avgjersle om stønadsform og eventuell endring av stønadsform, skal fattast og grunngjevast i enkeltvedtak. Kva for opplysningar som må gå fram av vedtaket og saksbehandling ved endring av stønadsform, er nærare omtalt under dei enkelte stønadsformene. NAV-kontoret må følge dei krav til saksbehandling som følger av denne lova, forvaltningslova og uskrevne normar om god forvaltningsskikk.

Sotjlov § 22. Utbetaling av stønad

Når det ikke er truffet vedtak som nevnt i § 21 fjerde ledd, skal stønaden utbetales til den som har søkt om stønad. Dersom stønaden skal komme flere til gode, kan det bestemmes at den skal deles mellom dem.

I følge rundskrivet er hovudregelen at økonomisk stønad skal utbetalast til den som har søkt om stønaden (eit av unntaka er om stønaden skal gis i form av varer eller tenester jf § 21). Økonomisk stønad kan i visse tilfelle utbetalast til andre enn den som har søkt. Økonomisk stønad kan utbetalast til andre dersom brukar har samtykka i dette, som for eksempel til utleier eller straumleverandør.

Sotjl. § 41. Anvendelse av forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven her. Avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak.

Rundskrivet utdjupar at NAV-kontoret skal sørge for at alle som «henvender» seg får sine interesser ivaretatt. Det skal sikrast at saka er så godt opplyst som mogeleg, før avgjersle og så langt det er råd, hentast inn i samarbeid med brukar. Det må vurderast korleis opplysningane skal dokumenterast. Opplysningar i saka skal alltid være skriftleg, enten dette er i form av innhenta dokument eller skriftleg i søknad eller andre saksdokument. Alle søknader om tenester, også økonomisk stønad skal vurderast individuelt. Både tildeling og avslag skal grunngjevast på ein slik måte at det blir tatt ei rett avgjersle, som brukar kan forstå.

Kommunen har ansvaret for at saksbehandlinga er forsvarleg, og at dei tilsette har tilstrekkeleg kunnskap om saksbehandlingsreglane.

I sosialtenestelova sin §§ 17, 43, 44 og 48 står dei særlege saksbehandlingsreglane som går føre dei generelle i forvaltningslova. Rundskrivet utdjupar også desse.

Fvl. § 17 1.ledd Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt.

Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes

Rettsregelen skal bidra til at søkjar får dei tenestene han/ho har krav på, og den understrekjer NAV si plikt til aktivt å sørge for at saka er så godt opplyst som mogeleg før vurdering og avgjerd fattast.

Fvl. § 25 Begrunnelsens innhold.

I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen.

De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.

Sotjl. § 42. Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker

Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker. Det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener.

Rundskrivet utdjupar at det er eit sentralt prinsipp i sosialt arbeid at tenestetilbodet så langt det er mogeleg, skal utformast med utgangspunkt i brukars behov og ønsker. Dette har ein klar samanheng med lova sitt formål om hjelp til sjølvhjelp. Den enkelte er nærast til å kjenne eigne behov og kva som kan bidra til å hjelpe brukar ut av en vanskeleg livssituasjon.

Sotjl § 43. 1 ledd. Innhenting av opplysninger

Opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med tjenestemottaker eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen.

Rundskrivet utdjupar korleis NAV-kontoret skal sikre, at saka er så godt opplyst som mogeleg før det treffast ei avgjersle om tenester etter lova. Det må finnast opplysningar i saka som dokumenterer om brukar har eit hjelpebehov eller ikkje. NAV-kontoret har etter denne rettsregelen ei skjerpa plikt til å hjelpe brukar, og ein innskrenka rett til å innhente opplysningar på eiga hand, i forhold til det som gjeld for resten av forvaltninga. Dette er grunngitt med at lova gjeld for dei vanskelegast stilte, og at det ovanfor denne gruppa gjeld ei utvida plikt til å hjelpe og den har strengare teieplikt.

Sotjl § 44. Taushetsplikt

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommunen etter denne loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Overtredelse straffes etter straffeloven § 121.

Taushetsplikten gjelder også fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Opplysning om en tjenestemottakers oppholdssted kan likevel gis når det er klart at det ikke vil skade tilliten til kommunen.

Opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, kan bare gis når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.

Dersom et barns interesser tilsier det, kan fylkesmannen eller departementet bestemme at opplysninger skal være undergitt taushetsplikt, selv om foreldrene har samtykket i at de gjøres kjent.

Rundskrivet utdjuper teieplikta over fleire sider, kort sagt er teieplikta ei plikt til å teie om bestemte forhold og ei plikt til å hindre at uvedkommande får innsyn i slike forhold. Dette med visse unntak som det er gjort greie for.

Fvl § 13-13 e Taushetsplikt

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet skal vi vurdere fakta/observasjonar i kapittel 2 opp mot rettsreglane i kapittel 3. Vi brukar same rekkjefølge som i førre kapitel, med unntak av at fakta/observasjonar som gjeld alle tre hovudområda i søknadsprosessen blir vurdert til slutt. Vi viser til kapitel 2 for meir detaljert informasjon i dei enkelte observasjonane og til kapitel 3 der vi har gjort greie for kva loververk vi har lagt til grunn og kva for heimlar i desse vi særleg har lagt vekt på i dette tilsynet. Sotjl. 41 viser til at forvaltningslova gjeld der ikkje særlege rettsreglar i kjem fram i lov om sosiale tenester. Saksbehandlingskapitelet i sosialtenestelova har strengare krav enn forvaltningslova. Dette har samanheng med at hovudmålgruppa for sosialtenestelova er for dei mest vanskelegstilte.

a )Handtering av «henvendelsar» - vurdering av fakta opp lovgrunnlaget

Kommunen skal gjennom si styring og leiing gjere dei sosial tenestene tilgjengelege for den som kan ha behov for økonomisk stønad jf. sotjl §§ 4 (krav til forsvarlege tenester), 5 (internkontroll).

Fylkesmannen har merka seg at «heimesida» til kommunen ikkje har lett tilgjengeleg kontaktinformasjon. Den viser til gamle rettsreglar og link til skjema for søknad om økonomisk stønad er tom. Lova stiller ikkje krav til at kommunane skal ha oppdaterte og fullstendige heimesider. Når vi likevel vurderer dette her, har det samanheng til at kommunen skal gjere sin tenester tilgjengelege slik at innbyggarane veit kvar, når og på kva måte dei kan rette ein «henvendelse» i dette tilfellet om økonomisk stønad.

Kommunen skal sikre at «henvendelsar" skjer etter krav i lov og forskrift og har ein plikt til å identifisere eit behov for, eller søknad, om økonomisk stønad jf. sotjl § 17 (opplysning råd og veiledning) jf. 41 (bruk av forvaltningslova) jf. fvl § 11 (veiledningsplikta). Fylkesmannen har gjort observasjonar som reiser tvil om at veiledarar som ikkje har behandling av økonomisk stønad som arbeidsoppgåver per i dag, har nok kunnskap om sosialtenestelova til i å identifisere og gje råd og rettleiing slik at søknad om økonomisk stønad frå brukarar dei er kontaktperson for, kjem fram til veiledarar som handsamar slike. NAV leiar har før tilsynsbesøket meldt på 4 veiledarar (som ikkje har behandling av økonomisk stønad som arbeidsoppgåve) på Fylkesmannen sitt kurs i sosialtenestelov og er såleis i gang med å auke kompetansen for 4 av desse.

Kommunen skal sikre at søknader om økonomisk stønad skal handterast i tråd med kravet til forsvarlege tenester og internkontroll jf. Sotjl. §§ 4 og 5 og i tråd med saksbehandlingsreglane i forvaltningslova og saksbehandlingskapitelet i sosialtenestelova. Det er i rundskrivet til sotjl § 41 gjort greie for krava til å sikre ein god søknadsprosess.

Det vart i intervju utrykt usikkerheit om kvar søknader om økonomisk stønad skulle leggast, når og kven som skal registrere dei og leiinga har ikkje eit system sjekkar og sikrar dette.

Søknadar kan av den grunn bli forlagt og/eller bli liggande for lenge ubehandla slik. Vi har i klagesak fått opplyst av NAV Fræna Eide sjølv, at ei sak var forlagt i fleire månader. Dette er særleg alvorleg når søknadar hastar.

I rutine for handtering av økonomisk stønad står det at kontoret skal handtere nødhjelp innan 48 timar og dette blir oppgitt i intervju, sjølv om rundskrivet til § 18 seier at nødhjelp skal handterast «raskt og ofte same dag som den er mottatt». Brukar som sjølv ikkje kan oppsøke NAV kontoret eller når kontoret er stengt på tysdag skal bruke det statlege NAV kontaktsenter (telefon) som einaste veg inn. Om kontaktsenteret ikkje får kontakt med tilsette i NAV blir det sendt ei melding i Gosys «om å kontakte brukar». Fristen for svar er 48 timar, altså lengre enn fristen kan være for nødhjelp. Fylkesmannen har fått opplyst at nødhjelpssøknader kan bli liggande for lenge og leiinga har ikkje sett i verk eit system som sikrar dette.

Vi har fått opplyst at utforming av lokala i NAV kontoret sitt Mottak og problematikk rundt av- og pålogging av PC av «verten» fører til at det innimellom blir utveksla teiepliktig informasjon. Dette er brot på sotj. § 44 jf. fvl. § 13-13e, teieplikta i sosialtenestelova er strengare enn reglane i forvaltningslova.

b) Kartlegge og innhente relevante opplysningar – vurdering av fakta opp mot lovgrunnlaget

Kommunen skal sikre at søknader skal kartleggast og relevante opplysningar skal hentast inn i tråd med saksbehandlings-reglane jf. sotjl §§ 4 (krav til forsvarlege tenester) og 5 (internkontroll). Kva som trengs av opplysningar i samband med økonomisk stønad, vert styrt av føresetnadene for å få økonomisk stønad etter sotjl. §§ 18 og 19, slik at NAV etter kvart, ute i søknadsprosessen blir i stand til å gjere ei individuell vurdering. Kor omfattande denne kartlegginga skal være har samanheng med kva det blir søkt om og kva situasjon søkjar er i. Sotjl § 41 viser til saksbehandlingsreglane i forvaltningslova med tillegg til dei særlege krava i sosialtenestelova. Det går indirekte fram i sotjl. § 43 og i rundskrivet til rettsregelen at NAV skal innhente opplysningar når søknad om økonomisk stønad skal handsamast. Utgangspunktet og sjølve rettsregelen er å finne i fvl § 17 som krev at kommunen skal opplyse saka. Altså sikre at det blir innhenta nok opplysningar slik at ein får kartlagt tilstrekkeleg. Brukar skal så langt det er råd, medverke til dette jf. sotjl § 42. Etter sosialtenestelova er det ei skjerpa plikt til å hjelpe brukar til å opplyse saka før vedtak skal fattast, her vises det til rundskrivet til denne paragrafen.

Fylkesmannen har i klagesaker frå 01.01.16 og fram til februar i år, sett at 1/3 av klagesakene frå NAV Fræna-Eide ikkje er godt nok opplyst til å kunne ta ei avgjerd.

Kravet i sotjl. § 41 jf. fvl. § 11d, samt rundskrivet til § 41 og § 43 er at dokumentasjonen skal være skriftleg og at munnleg informasjon skal skriftleggjerast. NAV kontoret si rutine for økonomisk stønad viser også til dette, men har ikkje konkretisert kvar dette skal skrivast slik at den som treng det finn det.

I dei 19 sakene Fylkesmannen rakk å gå gjennom under tilsynsbesøket, fann vi ikkje utskrift frå journalnotat. Vi fann handskrevne lappar og utskrift av e-post i 3 saker. Vi har fått oppgitt at skriftleggjering ikkje blir gjort, fordi det ikkje er tid og at informasjonen heller blir skreve rett inn i vedtaket. Denne praksisen vurderast som mangelfull og sårbar fordi det ikkje er system på at munnleg informasjon alltid blir nedteikna på ein slik måte at den er tilgjengeleg for den som vurderer søknaden og fattar avgjerd og vedtak. Veiledar kan ha fråvær frå jobb og kan slutte. Vidare er den som tek i mot munnleg informasjon ikkje alltid den same som handsamar søknaden. Munnleg informasjon kan ha relevans for neste søknad og i oppfølging av brukar på vegen mot å bli mest mogeleg sjølvhjelpt jf. sotjl § 1 (formålet med sosialtenestelova).

c) Foreta individuelle vurderingar og avgjersler – vurderingar av fakta opp mot lovgrunnlaget

Kommunen skal sikre at søknad om økonomisk stønad skal handterast i tråd med saksbehandlingsreglane og at søkar får tildelt det han eller ho har krav på etter ei konkret og individuell vurdering jf. Sotjl §§ 4 (krav til forsvarlege tenester) og 5 (internkontroll).

Denne delen av søknadsprosessen har nær samanheng med den førre fasen b) kartlegging og innhenting opplysningar.

For at ikkje denne vurderinga skal bli for lang blir denne av oppsummerande karakter, vi minner om at eksakte observasjonar er å finne i kapitel 2. I fleire saker (klagesaker og saker gjennomgått under tilsynsbesøket) er § 18 sine inngangsvilkår om rett til økonomisk stønad brukt feil/samanblanda med sotjl. § 20 bruk av vilkår. Bruk av vilkår etter § 20 har eigne og strenge krav til saksbehandling og som det er gjort greie for i rundskrivet. Desse er ikkje følgt i dei sakene vi her siktar til. Vidare er § 19 brukt i staden for § 18 i fleire saker.

Forveksling av desse paragrafane kan ha ein negativ og ulovleg konsekvens for brukar.

I 3 saker er stønaden utbetalt direkte til kreditor utan at dette er vurdert/synleggjort etter § 21 (stønadsformer) og § 22 som regulerer kven stønaden skal utbetalast til. Hovudregelen er at den som har søkt om stønad, sjølv skal få denne utbetalt til seg. NAV kan ha gode grunnar til at stønaden, f eks betaling av ei straumrekning, skal utbetalast direkte til kreditor. I slike tilfelle må reglane for dette følgjast og synleggjerast. Brukar kan også gje sitt samtykke til dette, men då må også dette synleggjerast. Å utbetale direkte til kreditor utan at det er gjort ei vurdering etter §§ 21 og 22 er brot på teieplikta etter sotjl. § 44 jf. fvl 13- 13e.

Fleire søknader er avgjort utan at alle utgifter er synleggjort eller vurdert i vedtaka jf. sotjl §§ 41 og 43 jf. fvl. § 25 som stiller krav til grunngjevinga sitt innhald. Reglane skal sikre at brukar setjast i stand til å forstå vedtaket; kva rettsreglar og faktiske opplysningar det byggjer på og kva vurderingar som er gjort. I dei sakene vi gjekk gjennom under tilsynsdagane og der statens rettleiande sats til livsopphald er brukt, er det ikkje gjort synleg i vedtaket at det er gjort ei konkret og individuell vurdering av om stønadsnivået er tilstrekkeleg for brukar.

Vedtak om økonomisk stønad (både avslag og tildeling) skal etter reglane over, utformast på ein slik måte at det blir heilt tydeleg for brukar kva faktiske opplysningar som ligg til grunn for avgjerda. Vidare kva rettsreglar dei blir vurdert opp mot og eventuelt korleis dette skal utbetalast og til kven. I det ligg også at overflødig tekst frå malar, som ikkje angår eit konkret vedtak, ryddast vekk og at framstillinga er sortert slik at vedtaket er tydeleg.

Fylkesmannen vurderer at dette ikkje er tilstrekkeleg sikra i dei vedtaka vi har gått igjennom, dette svekkjer rettstryggleiken og klageretten til brukar.

Vi har fått opplyst at den enkelte veileder på eige initiativ drøftar saker og helst i Drøftingsmøte på tysdagar. Dette møtet har leiinga lagt til rette for. Vi har vidare fått opplyst at Drøftingsmøtet blir kortare enn bestemt fordi møtet før går ut over tidsramma. Det er behov for lengre tid for drøfting. Det blir forventa at saker skal være forberedt, noko veiledarane opplyser at dei ikkje har tid til, mellom anna fordi dei har fleire oppgåver enn økonomisk stønad, eller for mange søknader om økonomisk stønad.

Veiledarane kan ta avgjerd i eigne saker også klagesaker og saker som sendes til Fylkesmannen, sjølv om dei ikkje har slik delegasjon etter det kommunen har bestemt. Dei har i intervju uttrykt eit ønske om at ein tilsett skal ha eit overordna ansvar for tenester etter sosialtenestelova, i dette tilfelle økonomisk stønad, slik at handtering av slike søknader vært rett. Tilbakemelding frå kommunen på førebels rapport på denne problemstillinga er innarbeida på side 6, femte kulepunkt.

Utover skriftlege rutine på økonomisk stønad (som har avvikande praksis) og Drøftingsmøtet (som ikkje i stor nok grad dekkjer veiledarane sitt behov) har ikkje leiinga eit system som sikrar at søknader om økonomisk stønad blir handtert rett etter lova eller blir individuelt vurdert og avgjort.

a, b og c) Handtering av søknader om økonomisk stønad til livsopphald (som gjeld alle tre hovudområda i søknadsprosessen) – vurdering av fakta opp mot lovgrunnlaget

Her har vi som mål å vurdere observasjonar vi har gjort, som har innverknad på heile søknadsprosessen og med utgangspunkt i kravet om forsvarlege tenester etter sotjl. § 4, plikta til at kommunen skal ha intern kontroll etter § 5 og ansvaret dei har etter § 6 for at dei som utfører tenester etter sosialtenestelova skal ha nødvendig kompetanse.

Kommunen har i sin vertskommuneavtale med Eide kommune, og i sin samarbeidsavtale med NAV Møre og Romsdal, lagt til grunn at den som tek avgjerder i tenester etter sosialtenestelova sitt kapitel 4, skal ha delegasjon/mynde til å gjere dette jf §§ 4 og 5.

Fylkesmannen legg då til grunn at for å få slik delegasjon krevst den kompetanse som det er gjort greie for i sotjl. § 6. Kommunen har ikkje sikra at så er tilfelle.

Rutine for økonomisk stønad gir eit godt grunnlag i handtering av økonomisk stønad, den har likevel manglar eller avvikande praksis som vi har gjort greie for over og i kapittel 2 og vurdert i dette kapitelet.

Kommunen har i sin samarbeidsavtale med NAV, bestemt at NAV kontoret skal ha oversikt over kompetansebehov hos tilsette (som blant anna gjeld tema for tilsyn) jf. sotjl. §§ 4, 5 og 6. Det blir i avtalen forventa at det kvart år i NAV kontoret, blir laga både felles- og individuelle kompetanseplanar. Slike planar er ikkje laga og det er i tilsynet avdekt kompetansebehov som gjeld tema for tilsyn; økonomisk stønad. Sjølv om det no er laga ein perm for klagesaker handsama av Fylkesmannen er det ikkje lagt til rette for læring av desse, vi ser at dei same feila skjer igjen. Det er av kommunen si øvste leiing lagt eit godt grunnlag for kompetanseheving men fordi dette ikkje vert sett ut i praksis i stor nok grad blir dette ikkje tilstrekkeleg etter krava i lova.

Kommunen har utarbeidd målekort for sine einingar og har starta å ta i bruk elektronisk kvalitetssystem, men NAV kontoret har av ukjent årsak, ikkje tatt dette i bruk. Dei bruker eit skjema for avvik som er kjent for dei tilsette. Avvikskjemaet blir brukt av få og sjeldan. Dei som brukar dette saknar tilbakemelding på avvik. Slike avvik har ikkje nådd kommunen si øvste leiing. Fylkesmannen vurderer derfor kommunen si handtering av avvik som for svak.

Kommunen har etter §§ 4 og 5 eit ansvar for at det er god nok kapasitet til å løyse saker etter sosialtenestelova på forsvarleg vis. Fylkesmannen har ikkje nok oversikt til å slå fast om kapasiteten til å handtering av økonomisk stønad er stor nok. Vi vil under dele observasjonar som kan være til hjelp når kommunen sjølv, som ein del av dette tilsynet, må vurdere dette.

Vi har i intervju merka oss at veiledarane oppgjer at dei har det travelt i handtering av økonomisk stønad. Vidare har vi gjennom sentral statistikk, merka oss at NAV Fræna – Eide i 2016 berre hadde 2 deltakarar på den arbeidsretta tenesta Kvalifiseringsprogram.

Kvalifiseringsprogram er ein rett, for dei som fyller vilkåra etter sotjl. § 29. Staten har stipulert at det samla for Fræna og Eide kan være 15 personar med rett til dette. Vi kan derfor slå fast at kommunen i svært liten grad brukar sin kapasitet til handtering av kvalifiseringsprogram, i staden for handtering av økonomisk stønad.

Vi har merka oss at kommunen gjekk inn med 8 kommunale stillingsheimlar i sitt samarbeid med Eide kommune og NAV stat. Vi har kjennskap til at 7 av veiledarane som har økonomisk stønad som arbeidsoppgåve også har andre oppgåver (også statlege).

Sosialtenestelova inneheld til saman 5 tenester, som tar tid om dei blir gitt, til dei som har slike rettar. Fylkesmannen har elles merka seg i intervju, at det tek tid å få dekt opp vakansar samt at saksbehandlingssystemet Socio har manglar som tek unødvendig tid i kvar einaste sak.

5. Tilsynsmyndigheita sin konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøking, dette på grunnlag av dei vurderingane vi har gjort i kapittel 4

Fylkesmannen har kome fram til følgande:

Leiinga har ikkje, gjennom tilstrekkeleg styring og leiing, sørga for at «henvendelsar» som gjeld økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 er handtert i tråd med lovverket
Dette er brot på sotjl. §§ 4, 5, 6, 17 jf. 41 jf. fvl. § 11. Vidare sotjl. § 41 jf. fvl. § 17 og sotjl. §§ 44 jf. fvl. §13-13e

Leiinga har ikkje, gjennom tilstrekkeleg styring og leiing, sørga for at tenesta økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 blir opplyst og kartlagt i tråd med lovverket
Dette er brot på sotjl. §§ 4, 5, 6, 41, 43 jf. fvl. § 17. Vidare sotjl. § 41 jf. fvl. § 11.d samt rundskrivet til sotjl. § 41 og § 43.

Leiinga har ikkje, gjennom tilstrekkeleg styring og leiing, sørga for at det i saker som gjeld økonomisk stønad etter § 18 og 19 blir gjort individuelle vurderingar og avgjerder som er i tråd med lovverket
Dette er brot på Sotjl. §§ 4, 5, 6, 20, 21, 22, 41, 44 jf. fvl. §13-13e. Vidare sotjl §§ 41 og 43 jf fvl § 25.

6. Oppfølging av påpeikte lovbrot

På bakgrunn av det som kjem fram i rapporten ber Fylkesmannen om at Fræna kommune utarbeider og legg fram ei plan for retting av lovbrota. Vi ber om at det i plana blir gjort greie for følgjande:

Konkrete tiltak som skal settast i verk for å rette lovbrota (av kven, korleis og når)

Korleis leiinga vil følgje med på og kontrollera at tiltaka er sett i verk

Korleis leiinga vil sikre at tiltaka har verka som planlagt, etter at dei har fått verke ei stund

Kommunen sine eigne fristar for å sikre framdrift i dette arbeidet

Helsetilsynet utarbeida ein rettleiar for landsomfattande tilsyn med dette tema i 2010. Sjølv om dette tilsynet ikkje er heilt likt det førre kan den være til hjelp i arbeidet som Fræna kommune no skal i gang med og følger derfor som vedlegg til denne rapporten. Vi legg i tillegg ved ein mal/skjema som kanskje kan være til hjelp i arbeidet de skal i gang med.

Denne kan vi også sende elektronisk dersom ønskeleg, gje oss i så fall beskjed.

Vi ber om at plana vert sendt Fylkesmannen innan 27.05.17

Vi minner også om at Fylkesmannen vil gje råd og rettleiing i dette arbeidet dersom kommunen ønskjer dette.

Med helsing

Grete Teigland (e.f.)
Direktør

Oddhild Johnsen
Revisjonsleiar

Kari Røkkum Winje
revisor

Tore Oshaug Tokle
revisor

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ingen signatur.

3 vedlegg

Kopi med vedlegg: NAV Fræna-Eide Tingplassen 2 6440 ELNESVÅGEN

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Her gjer vi greie for korleis tilsynet blei gjennomført og kven som deltok

Varsel om tilsynet blei sendt 23.11.16
Førebuande samtale pr. telefon med rådmann Anders Skipenes 17.02.17
Tilsynet ble gjennomført ved NAV Fræna Eide 01.03.17 – 02.03.17 og vart innleia med kort informasjonsmøte første dag. Oppsummerande møte med gjennomgang av observasjonar blei halde andre dag.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket.

Følgende dokument blei gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Fræna kommune – organisasjonskart 20.09.16
Vertskommuneavtale Fræna og Eide
Samarbeidsavtale Fræna kommune og NAV Møre og Romsdal
Rutine for økonomisk stønad
Økonomisk stønad – sjekkliste
Økonomisk stønad – forvaltningsmelding
Remitteringsrutine
Skjema for avvik
Nav Fræna-Eide – organisasjonsplan versjon 1.4
Oversikt over personell som har relevante oppgåver i høve tilsynet
Delegeringsreglement – Fræna kommune
Delegasjon – NAV leiar
Virksomhetsplan NAV Fræna – Eide 2016
NAV Fræna Årsrapport 2015
Tilsendt link til NAV på kommunens heimeside: om åpningstider og telefon
Enkel oversikt over alle tilsette/arbeidsoppgåver i NAV Fræna-Eide
Utkast årsplan 2017 var per 27.02.17 - ikkje ferdig
Utkast delegasjon til veiledar - ikkje ferdig
Før tilsynsbesøket ba vi om å få framlagt 30 brukarmapper som skulle ligge klart når vi kom. Desse avgrensa til siste saker frå 2016 og framover, som handla om søknad, tildeling eller avslag på økonomisk stønad. Vi ba og om at dokument og journalnotat, frå både kommunalt og statleg system, som har hatt innverknad på identifisering, vurdering og tildeling av økonomisk stønad, blei framlagt i papirversjon i mappene.
Gjennomgang av 21 klagesaker sendt til Fylkesmannen frå 01.01.16 og fram til tilsynsbesøket

I tabellen under gir vi ein oversikt over kven som deltok på informasjonsmøtet, kven som blei intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte under tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

Disse deltok frå tilsynsmyndigheten:

Koordinator/seniorrådgivar, Oddhild Johnsen, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisjonsleiar
Sosialfagleg rådgjevar, Kari Røkkum Winje, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisor
Juridisk, Tore Oshaug Tokle, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, revisor