Rapport frå tilsyn med tenester til personar med samtidig rusmiddelproblem og psykisk liding i Herøy kommune 2017

Samandrag

Denne rapporten omtalar dei avvik og merknadar som blei påpeika innan dei reviderte områda.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legg til rette for og følger opp at personar over 18 år med samtidig rusmiddelproblem og psykisk liding mottek individuelt tilpassa, samordna og forsvarlege helse- og omsorgstenester og sosiale tenester.

I tilsynet sto kravet om forsvarleg verksemd inkludert plikt til systematisk styring sentralt. Det same gjaldt kravet om samarbeid og brukarmedverknad.

Fylkesmannen har avdekt eit avvik og konkluderer med følgjande:

Herøy kommune har ikkje eit system som legg til rette for og følgjer opp at helse- og omsorgstenesta og sosiale tenester i NAV yter heilskaplege, koordinerte og forsvarlege tenester til vaksne personar med ROP- liding. Manglande system og styring gjer at risikoen for svikt i tenestene er stor.

Dato: 6.10.2017

Åse E. Hansen
revisjonsleiar

Thomas Sørflaten
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Herøy kommune i perioden 28.03.2017 –6.10.2017. Tilsynet blei gjennomført på bakgrunn av at Statens helsetilsyn har bestemt at det skal gjennomførast landsomfattande tilsyn på dette området. Tilsynet går soleis  inn i Fylkesmannen i Møre og Romsdal sin plan for tilsynsaktivitet i 2017 og 2018.

Ved dette tilsynet undersøkte Fylkesmannen om Herøy kommunen sørga for at vaksne personar med samstundes rusmiddelproblem og psykisk liding (ROP) fekk individuelt tilpassa, samordna og forsvarlege helse- og omsorgstenester og sosiale tenester i tråd med lov og forskrift.

I forkant av tilsynsdagane reiste to representantar frå tilsynsteamet ut til kommunen og  intervjua eit utval brukarar. Brukarane sine meiningar om og erfaringar med tenestetilbodet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheita, både når det gjeld kvaliteten på tenestene og kommunen sin praksis når det gjeld brukarinvolvering.

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med korleis kommunen oppfylle si plikt etter lov om kommunale helse- og omsorgstenester og lov om sosiale tenester i arbeid- og velferdsforvaltninga. Dette følgjer av lov om kommunale helse- og omsorgsteneste § 12-3 og lov om sosiale tenester i arbeid- og velferdsforvaltninga § 9.

Målet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen gjennom sin internkontroll sikrar at ulike krav i lovgivinga blir følgd. Fylkesmannen undersøkte:

• kva tiltak verksemda har for å oppdage, rette opp og førebyggje  lovbrot innan dei tema tilsynet omfattar
• om tiltaka blir følgd i praksis og om naudsynt korrigert
• om tiltaka er tilstrekkelege for å sikre at lovgivinga blir overhalden

Ein systemrevisjon blir gjennomført  ved gransking av dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknadar som er avdekt under revisjonen og gir derfor ikkje ein fullstendig tilstandsvurdering av verksemda sitt arbeid på område for tilsynet.

• Avvik er lovbrot
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, men der Fylkesmannen finn grunn til å peike på mogleg forbetring

2. Struktur og organisering- spesielle forhold

På tilsynstidspunktet var Herøy kommune, også helse- og omsorgstenestene under omorganisering. Nytt organisasjonskart skulle være på plass 1.7.2017.

I brev av 27.4.17(*). vedr. oversending av dokument i forbindelse med tilsynet er dette forklart ved at;

Herøy kommune har ny organisering frå og med 1.1.2017. Rådmannen si leiargruppe består nå av rådmannen og fire kommunalsjefer, hvorav kommunalsjefen for helse og omsorg er leiar for områda for dette tilsynet. Kommunalsjef for helse og omsorg har som sitt ansvarsområde dei tre tidlegare avdelingane; Pleie og omsorg, Bu og habilitering samt Barn-, familie- og helse (BFH).

Det er og laga konkrete delegasjonsvedtak frå rådmann til kommunalsjef innan dei aktuelle områda.

Avdeling BFH (Barn-, familie- og helse) hadde i organiseringa fram til 01.01.17 ein avdelingsleiar og omfatta sju seksjonar. Det var tre seksjonar i denne avdelinga som ytte teneste til dei brukarane Fylkesmannen hadde tilsyn med; Seksjon NAV minimum, seksjon Psykisk helsevern og Seksjon Flyktning, bustadsosialt og rus (TBR). Kvar seksjon hadde sin seksjonsleiar.  NAV vart samordna med avdelinga 1.1.2016. Etter at tidlegare NAV, som omfatta NAV, flyktning, bustadsosialt og rus,  vart ein del av Barn- familie og helse og tidlegare leiar slutta såg ein at det kunne vere tenleg å dele slik det vart gjort i løpet av våren 2016.

Rusfeltet blei flytta frå NAV og inn i seksjonen for TBR (Flyktning, bustadsosial og rus) i januar 2016.

Kommunalsjefen har inntil ny organisasjonsmodell for sektoren er vedtatt, delegert oppgåvene som tidlegere låg til avdelinga Barn- familie og helse (BFH) til tidlegare leiar av avdelinga. Avdelingsleiaren har oppretthaldt sin tidlegere delegering til seksjonsleiarane(*).

Slik Fylkesmannen oppfatta dette, var organisasjonsendringa frå 1.1.2017  i praksis ikkje sett i verk på områda som tilsynet omfatta. Dei tre seksjonane som ytte teneste til denne brukargruppa var framleis organisert i Avdeling barn- familie- og helse (BFH) som inneheld sju seksjonar med felles avdelingsleiar.

Kommunen har ikkje stillingsinstrukser/funksjonsskildringar ved alle konkrete stillingar. Det konkrete ansvaret for dei einskilde stillingane kom fram i utlysningsteksta og tilsettingsprosessane. (*)

Kommunalsjefen hadde etablert eit felles leiarforum med alle 18 seksjonsleiarane, men det kom fram ei oppfatning om at det var lenge sidan siste møte, og det var ikkje lagt fram referat eller oversikt over møteplan.

Lokal samarbeidsavtale mellom NAV Møre og Romsdal og Herøy kommune var godkjent 12.06.09, og revidert 22.04.13. Avtalen regulerte blant anna styring og leiing. I følgje avtalen skulle partane representert ved rådmann i Herøy og Fylkesdirektør i NAV Møre og Romsdal møtast ein gong i året for i fellesskap å evaluere resultat og godkjenne verksemdplan. I avtalen gjekk det fram at NAV-leiar deltok i rådmannens leiarteam, og tok imot  styringssignal og rapporterer til overordna nivå i kommunen.

I følgje avtalen var dei kommunale oppgåvene som var lagt til NAV Herøy det som var definert som minimumsinnhald i eit NAV-kontor- dvs. alle oppgåver og individuelle tenester etter sosialtenestelova. I tillegg gjekk det fram av avtalen at Herøy kommune hadde fleire oppgåver lagt til NAV-kontoret. 

Herøy  har hatt eit interkommunalt samarbeid om gjeldsrådgjeving sidan hausten 2003.(saksframlegg til kommunestyrevedtak 28.06.07).

I Seksjon psykisk helsevern var det 5 årsverk fordelt på; ambulerande teneste 2 årsverk inkl. leiar, dagsenter 2 årsverk inkl. leiar, i tillegg har kommunen psykolog plassert i denne seksjonen.( dokument; Seksjonssamlinga 2016)

Dagsenteret Solheim ga ulike typar tilbod både individuelt og i grupper, fordelt på ulike vekedagar. Eige tilbod for yngre brukarar ein dag i veka. Psykologen gav lågterskeltilbod med hovudvekt på barn og unge, og har under tilsynsførebuinga gitt melding om at han hadde få brukarar i målgruppa for tilsynet under behandling/ oppfølging.

I seksjon Flyktning, bustadsosial og rus (TBR) var det 3 årsverk knytt til kommunale tenester til brukarar med rusproblem (BSR), i tillegg til seksjonsleiar. Seksjonen har òg prosjektet KVIKK Herøy med 1,5 årsverk. Dette var eit aktivitetstilbod til denne pasientgruppa, finansiert av tilskotsmidlar frå Helsedirektoratet/ Fylkesmannen. KVIKK Herøy var lokalisert til dagsenteret Solheim, eit lågterskeltilbod der det blei lagt vekt på aktivitet, og gjerne gruppeaktivitet alt frå t.d. tur og matgruppe til avspenning og lesegruppe, men også individuelle tilbod.

NAV Herøy hadde 15 tilsette i tillegg til leiar. 10 av dei tilsette utførte oppgåver etter sosialtenestelova.  Kontoret var organisert i eit mottaksteam og eit oppfølgingsteam. Fleire av dei tilsette var nye- inkl. leiaren som starta i juni 2016. 

På kommunen si heimeside går det fram at det er interkommunal gjeldsrådgjeving for  kommunane Hareid, Herøy, Sande, Ulstein og Vanylven. Gjeldsrådgjevar har kontor på rådhuset på Hareid, og ein kan kome i kontakt med interkommunal rettleiar ved å kontakte NAV Herøy. Direktenummer til gjeldsrådgjevar er også oppgitt.

Under tilsynsdagane var kommunen i ferd med å innføre kanalstrategien i NAV og hadde redusert opningstida ved kontoret.

Herøy kommune nyttar Kvalitetssystemet Compilo.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei utsendt 28.3.2017.

Formøte blei ikkje gjennomført.

Opningsmøte blei halde 10.mai 2017.

Intervju
Under tilsynsdagane vart 10 tilsette intervjua.
I tillegg var det gjennomført samtalar/ intervju med 4 brukarar den 3. mai 2017

Sluttmøte blei gjennomført 11. mai 2017.

Oversikt over den dokumentasjon som blei tilsendt og gjennomgått i forbindelse med  revisjonen er gitt i kapittelet Dokumentunderlag.

4. Kva tilsynet omfatta

Fylkesmannen undersøkte om kommunen ved helse- og omsorgstenestene og sosiale tenester i NAV

• la til rette for og gjennomførte kontinuerleg samarbeid mellom kommunale einingar som ytte helse- og omsorgstenester og sosial tenester, og med fastlegar og med spesialisthelsetenesta
• samla informasjon om brukaren sin heilskaplege situasjon og om moglege behov for tenester
• samordna tenestene brukaren mottek frå kommunale einingar og frå fastlegar og spesialisthelsetenesta
• tilbydde og ytte individuelt tilpassa og forsvarlege helse- og omsorgsteneste retta mot brukaren sine rusmiddelproblem og psykiske liding
• kartla og følgde opp somatiske helseproblem
• tilbydde og ytte individuelt tilpassa og forsvarlege tenester slik at brukarar kunne meistre å bu i eigen bustad.

Tilsynet var retta mot kommunen sine tenester til vaksne personar med samtidig rusmiddelproblem og psykisk liding, og som kvar for seg eller samla førte til funksjonstap som gjorde at ein hadde behov for tenester frå kommunen over tid.

I tilsynet sto kravet om forsvarleg verksemd inkludert plikt til systematisk styring sentralt.

Det same gjaldt kravet om samarbeid og brukarmedverknad.

5. Funn

Det blei avdekt eit avvik under tilsynet.

Avvik:

• Herøy kommune har ikkje eit system som legg til rette for og følgjer opp at helse- og omsorgstenesta og sosiale tenester i NAV yt heilskaplege, koordinerte og forsvarlege tenester til vaksne ROP- pasientar. Manglande system og styring gjer at risikoen for svikt i tenestene er stor.

Kommentar:

Leiing og styring av tenestetilboda er lite synleg i organisasjonen. Den pågåande omorganiseringa var uoversiktleg og skapte usikkerheit i organisasjonen. Det er avdekt svikt i styringssystemet som kan ha konsekvensar for oppfølging og behandling av pasientar med psykisk liding og mogleg samtidig rusmiddelmisbruk. Risikoen for svikt i tenestene er stor.

Under tilsynet kom det fram opplysningar som viser at ansvarsforhold mellom einingar som behandlar pasientar/ brukarar med psykiske lidingar og rusmiddelproblem i Herøy kommune er uklare. Kommunen har ikkje rutinar for heilskapleg kartlegging, oppfølging og samarbeid omkring denne målgruppa. Fokus på ruskartlegging og tverrfagleg samarbeid er lågt prioritert og kan ha konsekvensar for om brukaren får naudsynte og forsvarlege tenester.

Det har vore store sentralt styrte endringar i NAV si organisering dei siste åra, og NAV kontora blir styrt og leia frå fleire hald, noko som kan gjere lokal leiing utfordrande. Ei forsvarleg teneste krev likevel at kommunen sørger for samarbeid mellom einingane, og at tilsette har kompetanse om samarbeidspartnarar det er relevant å hente kunnskap og opplysningar hos, eller samarbeide med.

Denne brukargruppa kan være utfordrande, og det krev at personalet både i helse og omsorg, men og i NAV, har eit minimum av fagleg kompetanse om rus og psykisk liding for å kunne møte brukaren der dei er. Forholda som er avdekt ved tilsynet, viser mangelfull tilrettelegging og oppfølging av tenestene.

Dette fordrar vurderingar frå leiinga mht. kva styringstiltak som må på plass for å følgje med på om naudsynte avklaringar mellom tenestene et tatt for å sikre heilskaplege, forsvarlege og  samanhengande tenester.

Verken i intervju med brukarar eller med tilsette fekk vi opplysningar som gir grunn til å tru at pasient/ brukar ikkje får medverke i tilboda kommunen yter. Alle brukarane hadde kontaktperson/primærkontakt.

Avvik frå:

• Helse- og omsorgstenestelova §§ 3-1, 3-4, 4-1, 4-2a, 12-1,
• Sosialtenestelova §§ 4 og 5, 42, 44
• Helsepersonellova § 21
• Lov om pasient – og brukarrettar §§ 3-1 og 3-2,
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga
• Forvaltningsloven § 13
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) § 7

Funn observasjonar avviket byggjer på:

• Kvalitetssystemet Compilo var ikkje i bruk på området for tilsynet – mangelfull internkontroll slik forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring mm. legg opp til
  - Det blir ikkje meldt avvik
   Enkelte tilsette i NAV hadde ikkje tilgang for å melde avvik i systemet
  - Det var ikkje utarbeidt skriftlege eller elektroniske fagprosedyrar
  - Det var kjent for leiinga at systemet ikkje var i bruk og antatt at grunnen er manglande opplæring/ kunnskap ( årsrapport 2016) Det var ikkje sett i verk tiltak for å betre dette.
• TSB og psykisk helse; det er lite kjennskap til søknadsbehandlingsrutinene hos tilsette. Leiar sorterer søknader om teneste til fagområda rus eller psykisk helse- det var ikkje rutinar for systematisk å innhente opplysningar om andre forhold enn det ein sjølv hadde ansvar for
• Det var ikkje rutinar for kva som skulle kartleggast ved nytilvising – dette var opp til den enkelte eining/ fagperson ut i frå kompetanse og erfaring
  - TSB og psykisk helse bruker Gerica som kartleggingsverktøy
  - NAV bruker eigenvurderingsskjema
• I intervju kom det fram at kommunen ikkje hadde etablert system/ rutinar/ prosedyrar for å kartlegge med tanke på å avdekke rusmiddelproblematikk. Journaldokumentasjonen understøtta det som kom fram i intervju
• Kommunen hadde ikkje etablert system/ rutinar/ prosedyrar for kartlegging av somatiske helseproblem – problem blei følgt opp av utøvande personell når det dukka opp.
• Kommunen hadde ikkje rutinar for å innhente opplysningar om pasienten hadde omsorg barn. Her blei det avdekt ulik terskel i forhold til å bringe andre inn ved behov.
• Individuell plan var lite i bruk for denne pasientgruppa ( få brukarar ønska slik plan) men for dei som hadde slik plan var planen oppbevart i papirarkiv i PLO ( koord. eining som fatta vedtaka), og lite i bruk av samarbeidande personell.
• Einingane hadde ikkje etablert system for bruk av andre planar og/ eller nedfelte mål for tenesteutøvinga overfor den enkelte brukar- plan, mål og struktur i liten grad dokumentert.
• NAV nytta aktivitetsplanar. Det var usikkert i kva grad dette blei samkøyrt/ harmonisert med andre kommunale tenester som brukaren fekk, under dette tenester etter sotjl.§ 17 og tenester etter helse – og omsorgstenestelova.
• Det var i liten grad brukt/ utarbeidd planar for kriser/ akutt forverring. Berre unntaksvis fann vi dokumentert tiltak og kontaktinformasjon til bruk i slike høve (eks. at kommunal legevakt skulle kontaktast)
  - Både innan TSB og psykisk helse strakk dei tilsette seg langt  for å vere tilgjengeleg for «sine brukarar» på telefon og SMS – også på fritida.
• I Intervju kom det fram at det var manglande kunnskap om kva moglegheiter og handlingsrom som ligg i § 17 (sotjl).
  - I dokumentet Internkontroll for NAV Herøy blir det vist til Standard for arbeidsretta oppfølging som rettleiing når det skal givast tenester etter sostjl.§ 17 - og viser til økonomisk gjeldsrettleiar.
  - I kommunen/ NAV si rutine Gjeldsrådgivning/økonomisk råd og rettleiing (oppdatert 01.11.16) under punktet om individuell rettleiing etter § 17 viker kommunen frå denne standarden ved å begrense tenesta til kun å gjelde dei som søkjer om økonomisk sosialhjelp.
• Gjennomgang av personmapper viste at det ikkje blei kartlagt eller vurdert behov for - eller gitt- tilbod om tenesta opplysning, råd og rettleiing.
• Vedtaka som omhandla pasienten sine behov for bistand for å meistre bu-situasjonen hadde lite fokus på opplæring og evaluering
• Det kom fram uklare roller og forventningar til kvarandre med tanke på oppfølging av brukarar i bustad.
  - Psykisk helse og TSB (rus/bustad) hadde faste møte ein gang / mnd. Der hovudansvar for oppfølging av brukarar med kombinasjonsproblematikk (ROP) blei fordelt. Det kom fram i intervju at i desse møta var det stadig diskusjon om roller og ansvarsforhold.
• NAV hadde gjort forsøk på å få til faste samarbeidsmøte mellom NAV og TBR ?– for å avklare forventningar til kvarandre – eit møte var gjennomført i 2016- avklaringa hadde stoppa opp.
• Ikkje alle brukarar hadde fastlege – fastlegane var ofte vanskeleg tilgjengeleg, men personalet ytte brukarar bistand for å kome i kontakt med lege.
  - ustabilitet i legesituasjonen over tid - vakansar/ vikarar
• Det kom fram i intervju at opplysningar blei delt mellom ulike tenester utan at samtykke alltid var innhenta - journalgjennomgangen underbygde dette.
  - i pasientjournalar var det dokumentert (2/15) at løyve til å innhente informasjon var gitt munnleg på sak i forbindelse med at fagperson skulle ringer annan etat
• Informasjon til bruker om kva det å gi samtykke betyr, og konsekvensane av ikkje å samtykke, var ikkje dokumentert
• Kommunen hadde ikkje utarbeidd prosedyrar for kva som skulle journalførast eller utarbeidd rutinar for temadiskusjon/ undervisning om dette -  opp til kvar enkelt å tolke kva som er relevante og naudsynte opplysningar. Det var inga oppfølging/ kontroll av kva som blei nedteikna i pasientjournal eller i brukarmapper.
• Kommunen hadde ikkje skriftleg nedfelt rutinar for opplæring av nye tilsette i TSB og psykisk helse – eller kva slik opplæring evt. skulle innehalde- praksis var at den nye gjekk i lag med ein annan nokre vakter- innhaldet i opplæringa blei tilfeldig etter kva den andre hadde av erfaring, kunnskap og tid.
• NAV hadde introduksjonsprogrammet for nytilsette.
• Lokal samarbeidsavtale av 11.5.09 ( sist endra 22.04.13) mellom NAV Møre og Romsdal og NAV Herøy, var ikkje oppdatert i tråd med dei organisatoriske endringane som var gjennomført i forbindelse med at NAV Herøy gjekk over til minimumsløysing.  Avtalen såg ut til å være eit uferdig dokument og var ikkje signert av rådmann og fylkesdirektør.
• Framlagt interkommunal samarbeidsavtale om økonomisk gjeldsrådgjeving var inngått før Sosialtenestelova trådde i kraft (går fram at startdato er 01.01.06). Den var ikkje oppdatert etter at NAV blei etablert i Herøy.
• Det gjekk ikkje fram av avtalen om interkommunalt samarbeid kva for teneste etter sotjl. som var overført til det interkommunale samarbeidet. 
• Avtalen regulerte ikkje om vedtaksmynde på tenesta var overført til NAV-kontoret som den interkommunale rådgjevar høyrde til (her Hareid), eller om det var NAV-kontoret i brukaren sin kommune (her Herøy) som hadde vedtakskompetansen.
• Under tilsynet kom det fram at interkommunal gjeldsrådgivar fatta § 17- vedtak, og at  gjeldsrådgivar åleine skreiv under desse vedtaka – ingen kontrollrutinar.
• Vedtaket blei oppbevart i eige «papirarkiv» hos gjeldsrådgivar, og blei ikkje vidareformidla til det enkelte lokale NAV kontor
• Vedtaka låg ikkje i brukarane sine mapper ved NAV Herøy.
• NAV Herøy har ei rutine som viser at tenesta opplysning, råd og rettleiing skal givast til dei som søker sosialhjelp.  Gjennomgang av saker viste at behov for denne tenesta ikkje alltid blei kartlagt, vurdert og tilbydt.
• Både brukarar og tenesteytarar opplevde NAV som lite tilgjengeleg.
  - I intervju kom det fram at helsepersonell ofte både avtalte og sørga for oppmøte med NAV. Det blei opplyst at fagpersonar brukte mykje tid på å hjelpe brukarar med å kome i kontakt – og til å få ordna opp i økonomiske saker gjennom NAV. Dette blei også stadfesta i samtale med brukarar.
• Herøy kommune hadde ikkje kompetanseplanar. Dette var stadfesta i dokument (*)
  - Ingen planar innan TSB - fokus på kompetansedeling i samarbeidsmøter og i møte med brukar(*)
  - NAV- kompetanseplan 2017 - NOTAT. For NAV skal det i følgje vedlagt IK-rutine utarbeidast felles kompetanseplan for kontoret kvart år, basert på individuelle kartleggingar blant anna i medarbeidarsamtalar. Denne skal i flg pkt 12 i lokal samarbeidsavtale leggast fram for samarbeidspartane til godkjenning.  Dette var ikkje gjort.
  - Psykisk helse har belyst behovet for auka kompetanse i skriv Seksjonssamling 28-29.2016
• Faglege ROP-retningsliner var lite kjent - og ikkje i bruk
• I dokumentasjon og intervju kom det fram usikkerheit og uro omkring omorganiseringsprosessen
  - « Som eit vakuum» (utsagn)
  - Redsel for at tenesteområde kunne bli øydelagt (seksjonssamlinga)
  - Usikkerheit omkring kor langt ein var komen i prosessen ( intervju)
  - Uklare mål- kva som skulle skje med avdelinga BFH ( intervju)
• Tilsendte planer / prosedyrar – ikkje oppdatert/ revidert- internkontroll har lite fokus
  - Det var utarbeidd plan for psykisk helse i kommunen (1996) denne var ikkje revidert og gir feil informasjon både om tilbodet og gjeldande regelverk.
  - Prosedyre psyk spl. ID: 1104 - ikkje revidert og stemmer ikkje med dagens drift.
  - Driftsplan for Herøy kurs- og dagsenter frå 2002. Det var fleire forhold her som ikkje stemte med dagens drift.
  - Ruspolitisk handlingsplan 2008- 2012- ikkje revidert
  - Interkommunalt samarbeid om gjeldsrådgiving-  samarbeidsavtalen frå 2006- ikkje revidert.
  - Prosedyremal for psykologiutredning rev. 17.11.2010
  - Framlagt lokal samarbeidssamarbeidsavtale var inngått før Sosialtenestelova trådde i kraft (01.01.2010), og var ikkje oppdatert etter at NAV blei etablert i Herøy (11.05.09).
  - Internkontroll for NAV Herøy, versjon 2.2. - 03.02.16, stemte ikkje med dagens drift

6. Vurdering av styringssystem

I dette tilsynet var også behovet for at overordna leiing følgjer med på om naudsynt samhandling fungerer på tvers av organisatoriske einingar eit tema.

Kommunen er gjennom kravet til internkontroll/ leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenestene pålagt systematisk styring for å sikre forsvarlege tenester. Sentrale element i dette ansvaret er at kommunen sikrar at tilsette har nok kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgåver, at ein har oversikt over område i verksemda der risikoen for svikt kan være stor. Leiinga må følgje med, og det ligg i krava til internkontroll at ein regelmessig går gjennom aktivitetane for å sikre at styringa fungerer som venta og bidreg til kontinuerleg betring av verksemda. Slike gjennomgangar kan avdekkje manglar det er naudsynt å rapportere oppover og som må følgjast opp på eit høgare nivå i kommunen.

Vi har fått tilsendt Kommunedelplan Herøy Helse og omsorg 2013-2020  der tenestene og utfordringane kring målgruppa for tilsynet er lite omtalt. Det er ikkje nedfelt heilskapleg tenking kring målgruppa for tilsynet. Kartlegging av behov og oppfølging av brukaren er mykje opp til den enkelte fagperson, som strekkjer seg langt for å være tilgjengeleg for «sine brukarar»-  også på fritida. Det gjer tenestene sårbare og uoversiktlege.

Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga og helse- og omsorgstenestene har plikt til å samarbeide med andre deltenester, tenesteytarar og sektorar, og leiinga i kommunen har det overordna ansvaret for at dette samarbeidet fungerer til beste for dei som treng ulike tenester.

Kommunenes rus - og psykiatriplaner bør omtale hvordan kartlegging og oppfølging av pasienter med ROP-lidelser skal gjennomføres, samt rutiner for samhandling (anbefaling 90). De bør for eksempel beskrive arbeidsoppgavene til ulike enheter i kommunen og hvordan man etablerer et samarbeid mellom de ulike enhetene når det gjelder både oppgavefordeling og tiltak. Hvordan slik samhandling skal skje skal framkomme i pasientens IP. (Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-lidelser, s. 90)

I følgje ROP- rettleiaren skal det finnast rutinar for å identifisere og følgje opp personar med rusmiddelproblem og psykiske problem i kommunen. ( Slike rutiner bør fremkomme i kommunen sine handlingsplaner.  (Anbefaling 65))  

Psykiske lidingar og rusmiddelbruk inngår ofte i eit komplekst samspel der symptom kan forvekslast, dekkjast til, forverrast eller utløysast gjensidig. For å kunne gi helsehjelp med god effekt er det ein føresetnad at pasientane er tilstrekkeleg utgreidd både om psykisk liding og rusmiddelproblematikk. Kommunen og NAV har i fellesskap ansvar for å sørge for at alle personar med ROP-lidingar får et samordna og integrert oppfølgingstilbod i kommunen ROP- rettleiaren- anbefaling 88).

Lite bruk av IP/ andre planar (med evaluering) og fordeling av felles ansvar for oppfølging, i tillegg til få strukturerte tverrfaglege/ tverr-etatlege samarbeidsmøter (med referat) gjer det vanskeleg å etterprøve det faktiske samarbeidet og tilbodet den enkelte brukar mottar. Det er lite synleg korleis leiinga i kommunen sørger for å planlegge, gjennomføre og følge med på at innhaldet i tilbodet til brukarane med ROP- lidingar er forsvarleg.

Rammer for samarbeid er naudsynt for å unngå ansvarsfråskriving og for å sikre gode forløp for pasientar med psykiske lidingar og samtidig rusmiddelbruk. Regelmessige møter der dei tilsette får tid til diskusjon og gjennomgang av situasjonar relatert til kvardagen og dei utfordringane ein møter vil etter ei konkret vurdering kunne erstatte behovet for skriftlege rutinar og prosedyrar. Det er ikkje synleggjort under tilsynet at ei slik vurdering var gjort.

Tilsendte planar og dokument er ikkje revidert, og dermed heller ikkje i tråd med dagens tilbod og gjeldande regelverk. Kvalitetssystemet har ifølgje det som kom fram gjennom tilsynet få fagprosedyrar/ malar/ skjema eller funksjonsbeskrivingar for tenesteområda tilsynet har omfatta. Avvik blir ikkje meldt.

Fylkesmannen har ikkje mottatt opplysningar om at leiinga har gjort vurderingar og slutningar om kva som er sårbare område i tenestene, eller at det er gjort vurderingar av kva ein som eit minimum vil trenge av skriftlege rutinar/ prosedyrar. Arbeidet med kvalitetsforbetring og internkontroll innan området for tilsynet synest lågt prioritert.

Helse- og omsorgstenestene er under omorganisering, og det var stor usikkerheit i organisasjonen om endringane ville være på plass innan 1.7.2017. Ingen visste kvar i prosessen ein var på tilsynstidspunktet, eller kva som skulle skje med avdelinga Barn, familie og helse. Utviklinga sto nærast stille, og det blei uttalt at ein opplevde situasjonen som eit vakuum.

Kommunane har stor fridom til å bestemme korleis ein skal organisere tenestene på best mogleg vis for å løyse sine oppgåver. Det er helse- og sosialfaglege vurderingar av den enkelte brukar sine behov som avgjer kva kommunen pliktar å tilby av tenester i det enkelte tilfelle. Kommunelova opnar opp for at det kan etablerast interkommunalt samarbeid om oppgåveløysing.

Personar med samstundes rusliding og psykisk liding er ei ueinsarta gruppe, både når det gjeld alder, bakgrunn, kva rusmidlar ein nyttar, kva psykisk liding ein har og funksjonsnivå på ulike område. Mange fell utanfor behandlingstiltak, og kan ha vanskar både med å klare seg sjølv ute i samfunnet og med å handtere personleg økonomi, mange har dårleg livskvalitet.

Ansvaret for økonomisk rettleiing er sentralt i NAV-kontoret si råd- og rettleiingsplikt, og

NAV-kontoret må sørgje for at alle som har behov for den tenesta får informasjon, og t.d. hjelpe dei som treng det med å søkje. Økonomiske problem har ofte stor innverknad på heile livssituasjonen, og det er viktig at tenesta blir integrert med andre oppgåver i NAV-kontoret.

Mange ROP-pasientar som treng tenester og oppfølging frå NAV er i ein vanskeleg livssituasjon.  Fleire av disse brukarane har inntekt i form av arbeidsavklaringspengar (AAP), og har ikkje behov for økonomisk sosialhjelp.

Opplysning, råd og rettleiing er ei lavterskelteneste, som ein kan ha rett på uavhengig av om ein søkjer om økonomisk stønad. NAV Herøy har ei rutine som viser at tenesta opplysning, råd og rettleiing skal givast til dei som søker sosialhjelp.  Gjennomgang av saker viste at behov for denne tenesta ikkje alltid blei kartlagt, vurdert og tilbydt. Konsekvensen kan vere at ROP - pasientar som ikkje har sosialhjelp ikkje blir identifisert og får tilbod om denne tenesta. Om dette handlar om styring/ manglande rutinar eller kompetanse blei ikkje avklart i tilsynet.

NAV kontoret må ha kontroll på og styre tenestene slik at ein sikrar forsvarleg sakshandsaming frå nokon tek kontakt til vedtak blir fatta. Tenestene som blir ytt skal vere forsvarleg. Det er NAV-kontoret som har vedtaksmynde, og den kan ikkje delegerast til andre utanfor NAV-kontoret, men unnatak av der det er inngått avtale om interkommunalt samarbeid.

Herøy kommune har inngått avtale om interkommunalt samarbeid og felles gjeldsrettleiar. Gjeldsrettleiar fattar vedtak etter sotjl § 17 for brukarar frå NAV Herøy, utan at det ligg føre avtale som regulerer at denne tenesta er overført til det interkommunale samarbeidet, og utan at det går fram av avtalen- om det er gitt mynde til å fatte slikt vedta- og til kven.

Det er ikkje rutine for at vedtak som blir fatta på gjeldsrettleiing blir sendt tilbake til NAV Herøy, og på den måten sikrar at denne tenesta går inn i ei heilskaplege oppfølginga av den enkelte. Det er ingen kontrollrutinar på om tenesta som blir gitt har rett innhald og omfang med utgangspunkt i den enkelte sitt behov.

Herøy kommunen hadde på tilsynstidspunktet tilsette med både psykisk helse- og ruskompetanse, og det var tilsette i alle stillingane innan fagfelta rus/ psykisk helse- mange med lang fartstid og erfaring frå kommunen. I tillegg hadde kommunen kommunepsykolog.

Det er bekymringsfullt at nasjonale retningsliner (IS- 1948) ikkje er kjend og i bruk.

I NAV var fleire nytilsette – inkludert leiaren. Opplysningar som kom fram ved tilsynet, jf. kapittel 3 og 6, gir grunn til å stille spørsmål om kompetansen hos tilsette i NAV når det gjeld kunnskap om kva moglegheiter og handlingsrom som ligg innanfor § 17 i sotjl. er god nok, og om leiinga har oversikt over utføringa av oppgåvene i kontoret .

Det er avdekt svikt i styringssystemet i Herøy kommune som kan ha konsekvensar for oppfølging og behandling av pasientar med psykisk liding og mogleg samtidig rusmiddelmisbruk.

7. Regelverk

Lover:

• Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 2. juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 18. desember 2009 om sosiale tjenester i arbeid- og velferdsforvaltningen
• Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
• Lov av 10. februar1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Forvaltningslova

Forskrifter:

• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester

Aktuelle rundskriv og rettleiarar

Helsedirektoratet og arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidd fleire publikasjonar som er aktuelle for dette tilsynet.

Den mest sentrale er Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse (IS-1948) og veilederer til sosialtjenestelovens § 17 - Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledningl

https://helsedirektoratet.no/metoder-og-verktøy.

https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Samarbeid/For+kommunen/Nyttig+a+vite/_attachment/374607

Sjå elles vedlegg til førebels rapport.

Basert på lovkrava over må ein kunne forvente av forsvarlege tenester til pasientar med psykisk liding og mogleg rusmiddelbruk at kommunen har lagt til rette for nødvendig samarbeid og skaffa seg oversikt over brukarar, og legg til rette slik at brukarar kjem i kontakt med den eininga som kan gi rett teneste. Leiinga må følgjer med på situasjonen og moglege behov for tenester, kompetanse og områder med risiko for svikt.

Kravet om forsvarleg verksemd og plikten til systematisk styring er sentrale ved dette tilsynet. Det same gjelder kravet om brukarmedverknad.
Dette inneber:

• å ha rutinar med klar oppgåve- og ansvarsplassering, og det er kjent for alle involverte korleis samarbeid mellom ulike einingar i kommunen skal gå føre seg
• at kontaktinformasjon om kven som er pasienten sin fastlege er tilgjengeleg for dei som treng det. Dette gjeld også for brukarar som har fastlege i en annan kommune.
• at det er utarbeidd skriftlege rutinar for innhenting av samtykke til samarbeid med andre einingar/ nivå,
• skriftlege rutinar for innhenting av informasjon og dokumentasjon om brukaren sin totale situasjon og om moglege behov for tenester
• rutinar og kultur for å melde frå når samarbeidet ikkje fungerer slik det er planlagt, og følgje med på om samarbeidet fungerer i den daglege tenesteutøvinga
•  ein har rutinar for å innhente opplysningar om andre område enn det ein sjølv har ansvar for/( NAV/ helse og omsorg) m.a.;
  o skriftlege rutinar for kartlegging av moglege ruslidingar hos brukarane
  o kartlegging og følgjer opp somatisk helsesituasjon (ernæring, tannhelse, infeksjonar, sår mm)
  o omsorg for barn
  o økonomi
  o bu-situasjon og behov for tenester i bustad
  o endringar i brukaren sin situasjon
• rutinar for journalføring
• rutinar for å medverke til at brukar kjem i kontakt med rett instans
• å ha tatt stilling til kva kompetanse som er naudsynt for å løyse oppgåvene og sørge for at naudsynt kompetanse er tilgjengeleg
• å etablere system for planlegging og gjennomføring av samordna og/ kontinuerleg samarbeid mellom einingar i kommunen, med fastlegar og med spesialisthelsetenesta
• skriftlege rutinar for IP eller tilsvarande plan for samordning og koordinering av tenester
• rutinar for dokumentasjon av mål, tiltak og ansvar for gjennomføring og evaluering av tenestene som ytes til den enkelte bruker med klar oppgåve og ansvarsfordeling
• rutinar for å involvere spesialisthelsetenesta i den grad dette er naudsynt ved utforming, gjennomføring og evaluering av IP eller anna plan for samordning av tenestene, og ved ansvarsmøter etc.
• rutinar for brukarmedverknad

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon knytt til den daglege drift og andre forhold av betydning som verksemda har  oversendt under førebuinga av  revisjonen:

• Oversending av dokumenter brev av 27.4.2017
• Skriftlig forklaring og redegjørelse over tjenestene
• Organisasjonskart BFH og PLO?
• Oversikt over ledere ansatte- navn og funksjon
• Stillingsskildring seksjonsleder BRF
• Delegasjonsfullmakt seksjonsleiar BFH
• Beskrivelse av NAV- kontorets organisering
• Eksempel på stillingsbeskrivelse NAV- veileder oppfølging
• Internkontroll NAV
• Avviksmelding- HMS
• En redegjørelse for hvordan NAV og helsetjenesten samarbeider omkring denne gruppen (ref. fra samarbeidsmøte TBR – NAV)
• Ruspolitisk handlingsplan 2008-2012
• Alkoholpolitisk handlingsplan 2016 -2020
• Kommunedelplan/ bustadpolitikk 2015-2019
• Kvalitetslosen- overordna føring- revidert 26/1-17
• Prosedyre ansvarsfordeling IP og koordinator ( udatert)
• Psykiatriplan 1996
• Driftsplan kurs og dagsenter 2002
• Søknadsskjema kurs og dagsenter
• Innhaldsoversikt rapport ; Organisering av tenesta til rusmiddelbrukarar
• Inntaksprosedyre Solheim dagsenter
• Psykiatrisk sjukepleie (sist rev. 2010)
• Prosedyremal for psykologiutredning (2010)
• Kartleggingsverktøy- Kva er viktig for deg?
• Seksjonssamling psykisk helse sept. 2016
• Årsrapport 2016

Dokumentasjon ettersendt frå NAV:

• Partnerskapsavtalen NAV MR og Herøy kommune- ikke oppdater
• Rutine: gjeldsrådgiver/ økonomisk råd og veiledning
• Vurdering av risikoforhold ved verksemda
• Risikoanalyse mottak
• Stillingsbeskrivelse mottak
• Delegasjonsfullmakt stedfortreder
• Virksomhetsplan NAV Herøy 2017
• Foreløpig mål og disposisjonsbrev 2017 fra Nav fylke
• Kommunebrev 2017
• Når har du rett til økonomisk stønad
• Kven gjer kva ved NAV Herøy
• Introduksjonsprogram for nytilsette
• Intern kompetanseplan NAV Herøy

Dokumentasjon utlevert under tilsyn

• Videredelegasjon til NAV leder datert 30.5.2016

9. Deltakarar på tilsynet

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opnings- og sluttmøte, og kven som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå fylkesmannen blei revisjonen utført av:

• Thomas Sørflaten- juridisk rådgivar
• Anne Mette Nerbøberg- sosialfagleg- og rusrådgivar
• Kari Røkkum Winje- sosialfagleg rådgivar
• Åse Hansen- psykiatri/ psykisk helserådgivar/ revisjonsleiar

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk