Rapport frå tilsyn med Aleris Møre og Romsdal – landsomfattande tilsyn 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Aleris Møre og Romsdal og besøkte i samband med dette institusjonen den 17 – 20 september 2018. Vi undersøkte om verksemda sørgjer for at barna får forsvarleg omsorg og at dei arbeider med førebygging, gjennomføring og oppfølging av tvang i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tenester. Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Konklusjon 

Tilsynet avdekte brot på barnevernlova § 1-4 og på forskrift om kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 1 fordi institusjonsplanen på fleire område ikkje framstiller den faktiske driftssituasjonen i institusjonen.

Det vart vidare avdekt manglar i institusjonen sin praksis med å dokumentere både sitt eige arbeid med barna og med korleis dei evaluerer og korrigerer eigen praksis. Dette er i strid både med barnevernlova § 1-4 og med forskrift om kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 12.

Tilbakemelding 

Institusjonen har fått høve til å korrigere faktiske og dette er innarbeidd i rapporten. Vi ber om tilbakemelding på korleis institusjonen vil rette dei avdekte lovbrota innan den 1. februar 2019. 

1. Tema for tilsynet 

Fylkesmannen skal sjå til at barn får forsvarleg omsorg og behandling i barnevernsinstitusjon, jf. forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjonar. I dette tilsynet har vi særleg sett på om institusjonen gjev forsvarlege tenester ved

• at den har tydelege rammer som sikrar at det er trygt for barna
• at barna får stabil og god kontakt med vaksne
• at institusjonen arbeider for å forebygge all bruk av tvang og innskrenking av barna sine rettar
• at tvang  i akutte faresituasjonar blir gjennomføre i samsvar med regelverket
• at bruk av tvang og avgrensingar blir følgt opp i samsvar med regelverket

Fylkesmannen har også undersøkt om barna får medverke i alle situasjonar der dei har rett til det. I dette ligg både at barna får god informasjon, at dei får gje utrykk for synspunkta sine og får være med å bestemme så langt det let seg gjera.

2. Lovgrunnlag

Fylkesmannen skal etter § 2-3 b i barnevernlova føre tilsyn med barneverninstitusjonar. Eit tilsyn er kontroll med at verksmeda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov og forskrift og vi gjev difor ei oversikt over lovkrava som ligg til grunn for dette tilsynet.

Institusjonane sitt ansvar for å gje barna forsvarleg omsorg er slått fast i § 1 i rettigheitsforskrifta: «Institusjonens ansvar for å gi forsvarlig omsorg innebærer blant annet å gi beboerne vern og beskyttelse, tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling, oppfølging av skole- og opplæringstilbud og fritidsaktiviteter, stabil og god voksenkontakt, opplevelse av mestring og å bli sett og hørt, samt å lære beboerne respekt og toleranse. Hva som er å anse som forsvarlig omsorg vil blant annet avhenge av beboerens alder og modenhet og formålet med plasseringen.»

Barn som bur på barneverninstitusjon har rett til å få omsorga dei treng frå institusjonen i foreldra sin stad. Dette inneber mellom anna at institusjonen må beskytte barna så dei ikkje blir utsett for fare. Institusjonen må og sikre at barna ikkje skadar kvarandre eller utset andre for fare. Institusjonen kan innskrenke barna sin sjølvråderett og personlege fridom om det er naudsynt mellom anna for å sikre dette.

Tenester og tiltak etter barnevernlova skal vera forsvarlege, jf. barnevernloven § 1-4. Det må fastsetjast konkret i kvar sak kva dette inneber ut i frå ei vurdering av anerkjent fagkunnskap, faglege retningsliner og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Det går fram av barnevernlova § 4-1 at det skal leggast avgjerande vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Kravet til forsvarlege tenester må difor også sjåast i samanheng med dette prinsippet.

Barnet sin rett til å medverke er fastsett i barnevernlova § 4-1 andre ledd og forskrift om medverknad og tillitsperson. Dette er og presisert nærare i rettigheitsforskrifta § 7 og i forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjonar § 9. Medverknad inneber både at barnet må få tilstrekkeleg informasjon, få høve til å kome med sine synspunkt og at barnet sitt syn må bli vurdert og tillagt vekt i samsvar med barnet sin alder og mogning.

Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjonar § 10 fastset at institusjonane skal styre slik at oppgåver blir utført i samsvar med lovkrava. Det er god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkeleg dokumentasjon slik at ein til ei kvar tid kan gjera greie for kva som er gjort og kva som er grunnen til dette. Dokumentasjonsplikta er også ein naturleg følgje av kravet om forsvarleg praksis og plikta til internkontroll. Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjonar § 1 stiller krav om at institusjonane skal ha ein institusjonsplan. Institusjonen skal her både gjera greie for korleis dei fyller krava i regelverket og kva som er institusjonen sine mål, målgruppe og metodikk. I § 5 første ledd er det sett krav til bemanninga og til kva slags kompetanse institusjonen må ha. Stillingsplanen må altså til ei kvar tid sikre forsvarleg bemanning vurdert opp i mot institusjonen si målgruppe, målsetting og metodikk.

Det er gitt reglar om barn sine rettar under institusjonsopphaldet og om kva institusjonen kan setja i verk av tvang og avgrensingar både i barnevernlova § 5-9 og i rettigheitsforskrifta § 14. Rettigheitsforskrifta § 14 handlar om tvang i akutte faresituasjonar og reglane her bygger i hovudsak på dei alminnelege reglane om nødrett og nødverge i straffelova. Dette inneber mellom anna at det i enkelte akutte situasjonar er lovleg å utføre handlingar som elles ville ha vare ulovlege når det er klart at det ikkje er andre handlingsalternativ.

Rettigheitsforskrifta § 12 stiller krav om at institusjonane må arbeide systematisk for å førebygge at barn blir utsett for unødvendige tvang - både generelt og i konkrete situasjonar. Når det har vare brukt tvang, har institusjonen plikt til å gå gjennom episoden for å ivareta barnet. Leiar for institusjonen skal i tillegg gå gjennom situasjonen for å vurdere om det må gjerast endringar for å unngå tilsvarande bruk av tvang i tida framover. Bruk av tvang skal dokumenterast i samsvar med reglane i rettigheitsforskrifta § 26.

3. Faktagrunnlag

Aleris Møre og Romsdal (Aleris) er ein privat barneverninstitusjon. Målgruppe for institusjonen er i 2018 både barn som er under omsorg og barn med alvorlege åtferdsvanskar. Institusjonen har 7 avdelingar.  Del av setning fjernet  Avdelingane er plasserte i eit spreitt geografisk området i del av setning fjernet. Administrasjonen er plassert i Molde.

Da tilsynet vart gjennomført var det plassert 7 barn i institusjonen. Del av avsnitt fjernet

Rammer for drifta av institusjonen

Institusjonen har følgjande fast tilsette:

• 16 miljøterapeutar
• 11 miljøarbeidarar
• 6 nattevakter

3 av miljøterapeutane er avdelingsleiarar. Institusjonen har også 9 miljøarbeidarar som er midlertidig tilsette og 25 tilkallingsvikarar. Aleris sin leiar har vare tilsett i institusjonen sidan 2005. Institusjonen er organisert i Aleris Midt-Norge og regiondirektøren i Trondheim er øvste leiar. Psykologen, som tidlegare var knytt til leiinga i Møre og Romsdal, er nå organisert i stab under regiondirektøren i Regin Midt. Han er framleis knytt til leiinga i Møre og Romsdal og personalet hadde også ei klar oppfatning av det. Han deltek både på leiarmøta og på gruppeveiledning i avdelingane.

Ca. halvparten av dei fast tilsette i Aleris Møre og Romsdal har sosialfagleg/barnevernfagleg kompetanse. Om lag ¾ av dei fast tilsette medarbeidarane er tilsett i 2014 eller tidlegare.

Institusjonen har i brev datert den 24.08.18 gjort greie for korleis dei arbeider med dei tema som dette tilsynet omfattar. Institusjonen si institusjonsplan datert den 01.07.18 gjer m.a. greie for institusjonen sitt teoretiske grunnlag og arbeidsmetodar. Det går fram her at institusjonen først og fremst legg vekt på å arbeide individuelt i 1:1 situasjonar med ungdommane både for å unngå uheldige smitteeffektar og for å bygge relasjonar med personalet. Det heiter m.a. at: «Vi må være bevisst på at ungdommer er modeller for hverandre. I institusjonssammenheng er det sjelden at de representerer positive rollemodeller» .....   «Det er forankret i vår miljøterapeutiske praksis å ikke legge til rette for gruppedannelser ungdommene i mellom. Vi arrangerer i liten grad fellesaktiviteter for alle ungdommene ved en avdeling». … «vi arbeider for å unngå at ungdommer skal ha kontakt på tvers av avdelingen våre. Unntaket er dersom vi vurderer kontakten som uttalt positiv for begge parter». Det heiter vidare at … «Vi ønsker selvsagt at ungdommer skal ha et sosialt liv saman med andre ungdommer, derfor vektlegges det at ungdommene får knytte seg til sosiale nettverk utenfor institusjonen». 

Institusjonen har opplæringsplan. Dei tilsette ga utrykk for at dei får god opplæring som alle får ta del i. Dei nemner særleg fagdagar med opplæring m.a. i traumebasert omsorg, alle får delta i programmet «Trygg i Aleris» og ein del har deltatt i «Handlekraft». Avdelingane har gruppeveiledning kvar 6. veke.

Alle som vart intervjua formidla forståing for begrepa i traumebasert omsorg og at denne forståinga blir brukt i det daglege arbeidet med barna. Dei ga uttrykk for at dei andre metodane i institusjonsplanen ikkje var innarbeidd på same måte. Det kom også fram at den faste gruppeveiledninga ikkje alltid blir gjennomført som planlagt i alle avdelingane.

Barna vi snakka med, ga i hovudsak uttrykk for å kjenne seg trygge i institusjonen, at dei som arbeider her er snille og at dei kunne gje uttrykk for sitt eige syn. Dei ga likevel uttrykk for at dei var usikre på om det vart teke omsyn til kva dei meinte.

Institusjonen dokumenterer arbeidet med ungdommane i eit IT basert journalsystem. Vi har hatt tilgang til utskrifter herifrå og har gått gjennom plasseringsvedtak, tiltaksplanar, institusjonen sine handlingsplanar, døgnrapportar og overlappingsnotat for eit visst tidsrom. Personale og leiing opplyser at både barnet si utvikling og institusjonen sitt arbeid blir vurdert fortløpande og dokumentert i døgnrapportane og i overlappingsnotata.

I institusjonsplanen er det opplyst at barna skal medverke i arbeidet og det kom fram i intervjua at det blir lagt vekt på dette. Institusjonen har ei rutine for «Beboermedvirkning». Her går det fram at bebuaren skal medverke både i arbeidet med eigen handlingsplan og ved å delta på husmøte i avdelinga.

Alle barna har handlingsplanar. Det går ikkje fram i alle handlingsplanane at ungdomane har vore involverte i prosessen med å lage dei og om dei er kjent med måla som er fastsett her. Enkelte medarbeidarar meinte at den skal vera barnet sin plan og at barna er med når den blir laga. Andre ga uttrykk for at det var særkontakt og avdelingsleiar som gjorde dette.

Det er for tida ikkje husmøte avdelingane. Det er ikkje husreglar i alle avdelingane, men dei har reglar for stenging av internett, innetid o.l. Personalet opplyste at det i enkelte avdelingar blir laga vekeplan kvar søndag i lag med ungdommane. I ei avdeling vart det opplyst at det blir laga plan for dagen i lag med ungdommane ved frukosten kvar dag.

Det er overlappingsmøte i alle avdelingane ved kvart vaktskifte. Avdelingsleiar er til stades her og det blir alltid skreve eit «overlappingsnotat» etter desse møta. Det kom også fram at det ikkje blir gjennomført overlapping med avdelingsleiar ved alle vaktskifte. Overlappinga er eit viktig møte for drifta av institusjonen. Det vart opplyst at eit barn har fått høve til å vera med på desse møta i si avdeling.

Det er leiarmøte for leiinga og avdelingsleiarane ein gong kvar veke. «Status i avdelingane» er eit fast punkt i møteplanen og situasjonen til alle barna blir gjennomgått da. Det blir skreve referat frå desse møta. Både namn og opplysningar om kvart enkelt barn blir skreve ned i møtereferata.

Det var eit gjennomgåande inntrykk i intervjua med personalet at både avdelingsleiarane, psykolog og institusjonsleiar alltid er lett tilgjengelege for medarbeidarane dersom det oppstår vanskelege situasjonar i avdelingane og at dei hadde stor tillit til at dei ville få slik hjelp og støtte som dei hadde behov for.

I Aleris si kvalitetshandbok går det fram at verksemda er organisert slik at feil skal bli avdekt og retta fortløpande. Ein medarbeidar ved Regionkontoret i Trondheim har særleg ansvar for å arbeidet med internkontroll i Region Midt-Norge. Det skal meldast avvik elektronisk. Det var ikkje klart for dei tilsette kva slags tilhøve som skal meldast her. I institusjonsplanen er det i kap. 10 gjort greie for institusjonen sin internkontroll og det er ei rutine for dette.

Stabil og god kontakt
Alle barna får oppnemnt ein særkontakt av avdelingsleiar når dei flytter inn. Oppgåvene er framstilt i institusjonsplanen og det går fram her at den m.a. skal sjå til at «beboers behov for praktisk og emosjonell omsorg ivaretas». Det er utarbeidd ein instruks for særkontakt som skisserer at det ligg eit omfattande ansvar til denne rolla. I intervju ga både barna og personalet uttrykk for at særkontakten si rolle primært er knytt til praktiske spørsmål som pengar, innkjøp av klær o.l. Dette vart også stadfesta av institusjonsleiaren. Enkelte av personalet meinte at særkontaktene kan bytast dersom barnet ønskjer det.

Forebygging av tvang
Institusjonen har ei relativt stabil personalgruppe og leiar opplyste om nedgang i sjukefråværet. Alle som vart intervjua ga uttrykk for at den traumebevisste kunnskapen er viktig for å forebygge tvangssituasjonar. Det gjeld å «sjå teikna» tidleg slik at det er mogleg å roe ned situasjonen før noko skjer. Det er også viktig å kunne snakke med barna på førehand og planlegge saman med barnet korleis situasjonar som kan oppstå skal taklast. Mange av dei som vart intervjua hadde ikkje direkte erfaring frå situasjonar der det er brukt tvang. Fylkesmannen har tidlegare peikt på manglar i institusjonen si føring av tvangsprotokollar. I samtale med leiar følgde vi opp dette. Eit viktig tema i denne dialogen er korleis institusjonen evaluerer kvar tvangssituasjon etter hendinga og dokumenter dette i protokollane.

4. Vurdering 

Tydelege rammer
Kravet om institusjonsplan i kvalitetsforskriften er grunngjeve med at institusjonane skal ha ei«skriftlig plan for sin virksomhet». Planen skal altså gje grunnlag for styringa av institusjonen. Institusjonsplanen for Aleris er utforma med tanke på drift av 7 avdelingar med opp til 19 barn. I kap. 2.3.4 er det gjeve ei framstilling av metodane som blir nytta i det faglege arbeidet.

Institusjonen er nå organisert slik at dei fleste barna bur åleine i si avdeling og at det maksimalt er ein fagutdanna medarbeidar på jobb til ei kvar tid. Fylkesmannen vurderer difor at gapet mellom framstillinga i institusjonsplanen og den faktiske verksemda i institusjonen i dag er så stor at det er grunn til å stille spørsmål ved om planen kan fungere som eit reelt styringsverktøy. Dette kan medføre risiko for praksis som ikkje er planlagt og som dermed kan bli tilfeldig. Dette kan gje uheldige verknader for tilbodet til kvart enkelt barn. Institusjonsleiar var merksam på dette og ga uttrykk for at dei hadde vurdert å lage eit betre system for dette.

Institusjonsplanen legg vekt på personalet sitt arbeid med barnet i 1:1 relasjonar. Det går ikkje fram korleis institusjonen skal arbeide miljøterapeutisk med grupper av barn eller korleis dei brukar institusjonsmiljøet systematisk i arbeid med barna si utvikling.

Rettigheitsforskrifta slår fast at «… hva som er å anse som forsvarlig omsorg vil blant annet avhenge av beboerens alder og modenhet og formålet med plasseringen». Det er eit viktig formål i mange av plasseringsvedtaka at barna skal utvikle sine sosiale ferdigheiter mens dei bur i institusjonen. Det er berre unntaksvis slått fast i vedtaka at barna skal bu åleine. Etter Fylkesmannen si vurdering kan det stillast spørsmål ved om eit tilbod som inneber samhandling berre med personalet, gjev tilstrekkelege rammer for å nå måla i handlingsplanane for alle barna som bur i institusjonen.

Alle tenester i barnevernet er omfatta av krava i forvaltningslova om å dokumentere arbeidet sitt. Internkontrollforskrifta § 12 slår fast at dokumentasjon av arbeidet i barneverninstitusjonar er naudsynt også for å forebygge, avdekke og rette svikt i arbeidet. I dokumentasjonen vi har gått gjennom er det ofte store avvik mellom måla i tiltaksplanar og handlingsplanar og den faktiske situasjonen som er framstilt i ulike rapportar. Dette kan t.d. vera område som døgnrytme, aktivitet og skolegang. Det blir rapportert om kva som faktisk har skjedd, men det går ikkje fram kva personalet har gjort for å nå måla, korleis ein vurderer årsakene til avviket og kva slags tiltak som ein vurderer som naudsynte for å korrigere arbeidet. Denne mangelen i dokumentasjonen gjer det ikkje mogleg for Fylkesmannen korkje å vurdere kvaliteten på omsorgsarbeidet eller om institusjonen sin internkontroll fangar opp svikt og fører til at praksis blir endra. Dette er ikkje i samsvar med krava i internkontrollforskrifta.

Medverknad
Institusjonen legg vekt på at barna skal medverke i det daglege livet. Hovudinntrykket etter intervju med barn og tilsette er at barna blir spurt om kva dei ønskjer. Vi fekk opplyst at det for tida ikkje er husmøte og i liten grad husreglar i avdelingane. Vi fekk sprikande tilbakemeldingar både frå barn og tilsette om korvidt barna blir involverte i arbeidet med handlingsplanane. I fleire av planane går det ikkje fram at barna har vore involvert eller om måla der er uttrykk for deira eigne ønske. Vi fekk informasjon om at enkelte barn kan vera med på overlappingsmøta sjølv om hovudregelen var at dei ikkje skal vera med her. Det kom også fram at reglane i avdelingane t.d. om tilgang til internett varierer.

Det kom altså fram store variasjonar i korleis barna får medverke. Det kan vera gode grunnar til dette. Når arbeidet med medverknad ikkje er dokumentert systematisk, er det ikkje mogleg å kontrollere i ettertid om det er gjort eit fagleg forsvarleg arbeid med dette. Dette er i strid med dokumentasjonskrava i forvaltningslova og i internkontrollforskrifta.

Stabil og god kontakt
Det var ei felles oppfatning av at særkontaktane ikkje har ansvar for å følgje opp den personlege kontakten med barnet på andre måtar enn alle som arbeider i avdelinga. Barna ga ikkje eintydige svar på om dei har slik kontakt med nokon av dei vaksne at dei kan søketrøyst, gje fortruleg informasjon og liknande. Fylkesmannen vurderer at særkontaktane si rolle i institusjonen i praksis er meir avgrensa enn det som er skissert i instruksen. Sidan dei fleste barna i dag bur åleine, legg vi til grunn at det er sjølvsagt at dei som er på jobb har fullt fokus på kontakten med det enkelte barnet. Dersom institusjonen får fullt belegg, er det etter Fylkesmannen si vurdering ein risiko for at praksisen som er etablert ikkje vil sikre alle barna så tett og god kontakt med ein eller to i personalgruppa som dei har behov for.

Forebygging og gjennomføring av tvang
Det var få av dei medarbeidarane som vart intervjua som hadde erfaring frå tvangssituasjonar. Dei formidla at kunnskapen om traumebasert omsorg er nyttig for å forebygge tvang. Vi har fått opplyst at institusjonen nyttar dette både til å kartlegge kva som kan «trigge» ungdommane og til å skape ro rundt situasjonar som kan oppstå.

De fleste barna vi intervjua hadde ikkje vore utsett for tvang. Del av setning fjernet. Det kom fram informasjon om at det er ulike reglar for kva som er lov i avdelingane og at dette kan vera kjelde til konfliktsituasjonar.

Det kom det fram at det blir brukt ulike malar for å protokollføre tvangsbruk. Institusjonen var merksame på dette og vil berre bruke den nyaste malen i tida framover. Her er det obligatorisk å registrere refleksjonar om hendinga i etterkant. Dette er eit viktig tiltak for å forebygge bruk av tvang.

Forebygging av tvang og føring av tvangsprotokollar har vore eit viktig tema i det løpande tilsynet med institusjonen det siste året. Fylkesmannen vurderer at institusjonen har stort fokus på dette i arbeidet sitt.

5. Konklusjon 

Tilsynet med Aleris Møre og Romsdal har avdekt følgjande brot på kravet om forsvarlege tenester barnevernlova§ 1-4 og på forskrift om kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner §§ 1 og 12:

Aleris Møre og Romsdal sin institusjonsplan framstiller på fleire område ikkje den faktiske driftssituasjonen. Institusjonen manglar difor langt på veg ei skriftleg plan for verksemda. Dette utgjer ein risiko for praksis som ikkje er planlagt og som dermed kan bli tilfeldig. Det er fare for at dette også kan gje barna andre rammer for plasseringa enn det som var føresetnaden i vedtaket. Dette er i strid med barnevernlova § 1-4 og med forskrift om kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 1.

Aleris Møre og Romsdal dokumenterer ikkje fortløpande korleis dei arbeider med kvart enkelt barn for å nå måla i plasseringsvedtak, tiltaksplanar og handlingsplanar. Det er heller ikkje dokumentert systematisk korleis barna er involverte i dette arbeidet eller korleis institusjonen evaluerer og korrigerer eigen praksis. Dette er i strid med barnevernlova § 1-4 og i forskrift om kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner § 12.

Med helsing

Alv Walgermo (e.f.)
utdanningsdirektør

Heidrunn Avdem

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet