Rapport fra tilsyn med barneverntjenester, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester i NAV ved Levanger kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte, i perioden 10.06. – 12.06.14, tilsyn med kommunale barneverntjenester, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester i den kommunale delen av NAV, til barn og familier.

Tilsynet omfattet tjenester til utsatte barn og familier, hvor barna er i skolepliktig alder 6-16 år. Temaet for tilsynet var om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn og familier rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er egeninitiert av Fylkesmannen i 2014.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen fanger opp og bidrar til at barna og familien får dekket behov for samordnede tjenester.
• Undersøkelses/utredning
• Gjennomføring av tjenestene
• Evaluering av tjenestene til det enkelte barnet/familien

Fylkesmannen fant ingen avvik.

Det ble gitt en merknad:

Levanger kommune har et forbedringspotensial i å samordne sektorene når det gjelder koordinering av tjenester til utsatte barn og deres familie

Dato: 18.06.14

Bente Kne Haugdahl
Revisjonsleder

Kirsti Myrvang
Revisor

Unni Røstad Pedersen
Revisor

Marita Heimstad
Revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Levanger kommune i perioden 10.06. – 12.06.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale barneverntjenester, helse- og omsorgstjenester og kommunale tjenester i NAV, etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2 (helse- og omsorgstjenester), lov om sosiale tjenester i NAV § 9 (sosiale tjenester i NAV), og lov om barneverntjenester § 2-3b og § 2-3 syvende ledd andre punktum (barneverntjenestene).

Bakgrunnen for tilsynet:

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barn og familier som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosiale tjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte. Tilsynet har derfor oppmerksomhet mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Levanger kommune er en av de største kommunene i Nord-Trøndelag, med et innbyggertall på 19 256 (pr. 01.04.14.).

Kommunens administrasjon er ledet av Rådmann som øverste leder, under Rådmannen er kommunen delt i sektor oppvekst, helse og samfunnsutvikling, samt stab. Hver av sektorene ledes av en kommunalsjef.

Sektor oppvekst består av resultatenhetene Barn/Familie (BaFa) og ni ulike skoler/oppvekstsentre. Resultatenheten BaFa er organisert i fire og består av: PPT, Barnevern, Helsestasjon- og skolehelsetjenesten og spes.ped. førskoleteam. Hver av disse enhetene har en fagleder.

Sektor Helse er delt inn i enhetene «Institusjonstjenester», «Hjemmetjenester», «Habilitering» og NAV.

Enheten «Hjemmetjenester» omfatter tjenestene Eplehagen, Psykisk helse- og oppfølgingstjeneste, hjemmetjenester sentrum, nord og sør, samt Fysio- og ergoterapi tjenesten.

Enheten «Habilitering» omfatter Helse- og omsorgstorget som blant annet har som oppgave å motta og behandle søknader om helse- og omsorgstjenester fra Levanger kommunes innbyggere. I følge organisasjonskartet ligger også koordinerende enhet til helse- og omsorgstorget, imidlertid ble det opplyst at denne ikke var opprettet/i funksjon når tilsynet ble gjennomført. I følge kommunen vil koordinerende enhet bli opprettet fra 01.09.14.

Enheten «Institusjonstjenester» består av Legevakt, Breidablikktunet - omsorg, Breidablikktunet -institusjon, Skogn helsetun, Ytterøy Helsetun og Åsen Helsetun.

De kommunale oppgavene tillagt NAV, er en egen resultatenhet under Helse, og har vært organisert på NAV-kontoret i kommunen siden 15.05.18.

Levanger kommune bruker KvalitetsLosen som kvalitetssystem.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt den 08.04.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt den 10.06.14 kl. 08.30. 14 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt den 12.06.14 kl.1400.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- og omsorgstjeneste, barneverntjeneste og sosiale tjenester i NAV, som har kontakt med utsatte familier med barn i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte.

Tilsynet undersøkte om kommunen sikret at tjenesten og utøverne av tjenesten hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte familiene.

Videre undersøkte tilsynet om tjenesten i tilstrekkelig grad informerer og samarbeider med hverandre når det er behov for det, og om etterspurte utredninger fra hverandre og bistår hverandre når det er behov.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

5. Funn

Fylkesmannen fant ingen avvik.

Det ble gitt en merknad:

Levanger kommune har et forbedringspotensial i å samordne sektorene når det gjelder koordinering av tjenester til utsatte barn og deres familie

Merknadene bygger på følgende funn:

• Felles koordinerende enhet er under etablering. Det er uklart hvordan overordnet ansvar for individuell plan ivaretas i dag.
• Ansvaret for utarbeidelse av individuell plan er uklart som medfører en risiko for at planarbeid ikke blir tilstrekkelig koordinert.
• Koordineringsansvaret for familien blir opp til den enkeltes faglige skjønn
• Det er uklart hvordan vedtak, individuelle planer og tiltaksplaner i de ulike enheter blir evaluert i samarbeid.
• Avvikssystemet er i liten grad brukt til å se tjenester i sammenheng.
• Det gjennomføres ikke risiko og sårbarhetsanalyser på tvers av enheter og sektorer.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det stilles grunnleggende krav til styring av de kommunale tjenester det her er ført tilsyn med, og samtlige tjenester er pålagt å ha et internkontrollsystem.

Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av lov.

Tilsynet merket seg at rapporterte avvik ikke systematisk blir vurdert mellom kommunalsjefene/sektorer i kommunen. Av hensyn til at risikoen for svikt er større der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver, mener Fylkesmannen at Levanger kommune bør vurdere sin praksis for samhandling om avviksrapportering på kommunalsjefnivå, i mellom kommunalsjefene og opp til Rådmannen.

Tilsynet har også merket seg at det ikke er gjennomført overordnet risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er et krav at internkontrollen omfatter at virksomheten skal skaffe seg oversikt over hvor i virksomheten det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Av hensyn til at det er personer som mottar tjenester fra flere resultatenheter og på tvers av sektorene, bør Levanger kommune vurdere om et er behov for å se risiko- og sårbarhetsanalyser av de enkelte enhetene i sammenheng med hverandre.

Tilsynet har dessuten merket seg at ansvaret for hvem som skal utarbeide og koordinere individuell plan er uklart. Det blir opp til den enkeltes faglige skjønn om individuell plan skal utarbeides og hvem som skal koordinere individuell plan.

Fylkesmannen mener det er viktig at dette klargjøres overfor enhetene og tjenesteutøverne, slik at det ikke er risiko for at det er tilfeldig om bruker blir tilbudt og får individuell plan og får koordinator.

7. Regelverk

Lover:

• L24.06.2011 nr. 30 Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• L17.07.1992 nr. 100 Lov om barneverntjenester (barnevernloven).
• L18.12.2009 nr. 131 Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• L02.07.1999 nr. 64 Lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven).
• L02.07.1999 nr. 63 Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven)
• L10.02.1967 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
• L30.03.1984 nr. 15 Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven).
• L25.09.1992 nr. 107 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).

Forskrifter:

• F20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
• F16. 12.2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator.
• F19.11.2010 nr. 1463 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• F14. 12. 2005 nr. 1584 forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester.
• F21.12.2000 nr. 1385 Forskrift om pasientjournal
• F29.08.2012 nr. 842 Forskrift om fastlegeordning i kommunene
• F03.04.2003 nr. 450 Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Barne- og familietjenesten i Levanger kommune (BaFa)
• Delegasjoner i BaFA, enhetsleder, fagledere og alle ansatte
• Kommunedelplaner, oppvekst og samfunnsdel
• Samtykkeskjema
• Samarbeidsavtale mellom NAV, barneverntjenesten og psykisk helse- og oppfølgingstjenesten (PHOT)
• Samarbeidsavtale mellom psykisk helse- og oppfølgingstjenesten og NAV.
• Styrke og sikre oppfølgingen av barn
• Prioriteringsnøkkel
• Førstegangssamtalen/vurderingssamtalen
• NAVs beskrivelse av de fire fasene
• Organisasjonskart NAV Levanger, Mai 2014
• Meldeskjema til barneverntjenesten for offentlig melder
• Henvisning
• Orientering om pleie- og omsorgstjenester i Levanger kommune
• Søknad om pleie- og omsorgstjenester
• Tverretatlig samarbeid, samtykkeerklæring
• Informert samtykke, individuell plan
• Erklæring
• Oversikt over arbeidsplassen, barneverntjenesten
• Oversikt over kompetanse i barneverntjenesten
• Barnevernadministrasjonens leder – delegering av myndighet
• Rutine 7, hjelpetiltak
• Observasjon ved undersøkelse
• Undersøkelse i barnevernssaker
• Evaluering av hjelpetiltak og tiltaksplan
• Tiltaksplan
• Arbeidsplan
• Satsningsområder 2014
• Brukermanual, Kvalitetslosen
• «De utrolige årene»
• Helsestasjon for ungdom
• Ikke møtt til avtalt undersøkelse ved helsestasjons- og skolehelsetjenesten.
• Konsultasjoner i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Overgang barnehage - skole
• Oversikt over ansvarlige helsesøstre på skolene i Levanger skoleåret 2013/- 2014
• Skolehelsetjenesten
• Prosedyre for avviksmelding og avvikshåndtering
• Rutiner for barn med funksjonshemming
• «Ser du meg»
• Tverrfaglig samarbeid mellom helsestasjons- og skolehelsetjenesten, og fastlegene i Levanger kommune.
• Tverrfaglig samarbeid i svangerskapsomsorgen.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 enkeltsaker fra skolehelsetjenesten hvor det er samarbeid med barnvernet
• 10 enkeltsaker fra NAV-kontoret hvor det enten er klienter med rusproblematikk eller kjent psykisk lidelse som har daglig omsorg med egne barn i skolepliktig alder eller saker der det er etablert samarbeid med barnevernet om familien
• 10 saker fra tjenester til barn/unge eller til foreldre med daglig omsorg fra enhet psykisk helsevern
• 10 saker fra barnevernet hvor det er etablert samarbeid med en av de øvrige tjenestene inkludert 10 saker med tiltaksplan

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Fylkesmannens brev om varsel om tilsyn utsendt 08.04.14.
• Levanger kommunes brev om bekreftelse på mottatt varsel mottatt 28.04.14.
• Levanger kommunes brev med oversendelse av dokumentasjon mottatt 21.05.14.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Bente Kne Haugdahl, Unni Røstad Pedersen, Marita Heimstad og Kirsti Myrvang