Rapport fra tilsyn med helse-, sosial- og barneverntjenesten i Nærøy kommune 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tilsynet omfattet tjenester til utsatte barn og familier, hvor barna er i skolepliktig alder 6-16 år. Temaet for tilsynet var om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn og familier rette tiltak og tjenester til rett tid.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen fanger opp og bidrar til at barna og familien får dekket behov for samordnede tjenester.
• Undersøkelses/utredning
• Gjennomføring av tjenestene
• Evaluering av tjenestene til det enkelte barnet/familien

Fylkesmannen fant ett avvik under tilsynet.

Dato for endelig rapport: 20.08.15.

Bente Kne Haugdahl
revisjonsleder

Erik Stene
revisor

 

Marita Heimstad
Revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved helse- sosial- og barneverntjenesten i Nærøy kommune i perioden 27.05.15 -28.05.15. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale helse- og omsorgstjenesten, sosiale tjenester i NAV og den kommunale barneverntjenesten etter kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2 (helse- og omsorgstjenester), lov om sosiale tjenester i NAV § 9 (sosiale tjenester i NAV), og lov om barneverntjenester § 2-3b og § 2-3 syvende ledd andre punktum (barneverntjenestene).

Bakgrunnen for tilsynet:

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barn og familier som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosiale tjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte. Tilsynet har derfor oppmerksomhet mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten spesielle forhold

Nærøy kommune hadde et folketall på 5082 pr. 01.10.12. Kommunesenteret er byen Kolvereid.

Kommunens administrasjon ledes av Rådmannen og består av tre fagavdelinger (helse- og sosial, skole og oppvekst og drift og utvikling) og sentraladministrasjonen med servicekontor og rådmannstab (fagsjefer økonomi, personal og IT.)

Kommunens barneverntjeneste, helsestasjonen, sosiale tjenester og rus- og psykiatritjenester ligger til fagavdeling for helse- og sosial, som ledes av helse- og sosialsjefen. Kommunen har etablert koordinerende enhet i kommunens brukerkontor.

Helsestasjonen ligger på Helsesenteret i Kolvereid, og består av jordmor/svangerskapsomsorg, helsestasjonstjeneste, skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom.

Kommunes rus- og psykiatritjeneste ligger også på Helsesenteret i Kolvereid. Rus- og psykiatritjenesten yter kommunale tjenester iform av bofellesskap, dagtilbud og oppsøkende virksomhet.

Barneverntjenesten i Nærøy kommunen er en del en felles barneverntjeneste for Ytre Namdal, og har hovedkontor på Rørvik i Vikna kommune.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 09.03.15. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt den 27.05.15 kl.0800-0830.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt den 28.05.15 kl. 14.30 - 15.15.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- og omsorgstjeneste, barneverntjeneste og sosiale tjenester i NAV, som har kontakt med utsatte familier med barn i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte.

Tilsynet undersøkte om kommunen sikret at tjenesten og utøverne av tjenesten hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte familiene.

Videre undersøkte tilsynet om tjenesten i tilstrekkelig grad informerer og samarbeider med hverandre når det er behov for det, og om etterspurte utredninger fra hverandre og bistår hverandre når det er behov.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

5. Funn

Avvik:

Nærøy kommune sikrer ikke tilstrekkelig samordning av tjenester til utsatte barn/familier.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven §§ 1-4, 4-1, 4-5, 3-2, 3-2a
• Lov om sosiale tjenester i NAV §§ 4, 18, 19, 45 første ledd, 41 jf. forvaltningsloven § 17.
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §§ 4-1, 3-4, 7-1.
• Forskriftene om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester, for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen og om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Skriftlige prosedyrer for tverrfaglig samarbeid er ikke utarbeidet for alle tjenesteområder. Skriftlige prosedyrer er ikke et lovkrav men ved tjenester som er lokalisert i ulike enheter og på tvers av kommunegrenser er det imidlertid en fordel å ha utarbeidet skriftlige prosedyrer for å sikre helhetlig samarbeid. Tjenester etter helse-, sosial- og barnevernlovgivningen er mangeartet og krever tett oppfølging av det samlede hjelpeapparat. Gjennom intervju fremkommer det at vurderinger rundt samarbeid ikke er systematisert og blir i stor grad opp til den enkeltes ansatt
• Ansatte i de aktuelle tjenestene har kunnskap om innholdet i hverandres tjenester. Kunnskapen er imidlertid erfaringsbasert og er i stor grad personavhengig og knyttet til ansatte med lang ansettelsestid. Det er lite systematisk introduksjon til nyansatte hvordan samarbeidspraksis er.
• Det beskrives i intervju at det er vanskelig å få informasjon fra andre tjenester om de har eller hvilke tiltak som er iverksatt ifamilien. Det er i enkelte familier flere ansvarsgrupper uten at det sikres informasjonsutveksl ing.
• Intervju og gjennomgang av enkeltsaker viser at samhandling mellom tjenestene ikke alltid planlegges og gjennomføres som planlagt. I enkelte tilfeller opplever tjenestene at de ikke har tilstrekkelig kunnskap om andre tjenesters igangsatte tiltak rundt familien.
• Verifikasjon av fremlagte brukermapper for utsatte barn viser at det foreligger tiltaksplaner i de fleste barnevernssaker, men det gjenfinnes kun en individuell plan. Det er heller ikke dokumentert om det er gitt tilbud til barn/foreldre om individuell plan.
• Det fremgikk av intervjuene at vurderinger ble formidlet muntlig mellom tjenestene uten at det var sikret at disse opplysningene ble skriftlig nedtegnet. Utover referat fra ansvarsgruppemøter er det i liten grad dokumentert i saksmapper hvordan samarbeid og samhandling foregår i praksis.
• NAV-kontoret har ikke etablert rutiner eller praksis som bidrar til å sikre at barnas situasjon blir særskilt kartlagt i familier som søker økonomisk sosialhjelp. Gjennomgang av enkeltsaker viser at det sjeldent foretas hjemmebesøk og det foreligger få vurderinger av barns situasjon.   Det finnes heller ikke rutiner for praktisering og oppfølging av oppmerksomhetsplikten.   Ved journalgjennomgang  i NAV gjenfinnes i liten grad vurderinger rundt behov for samarbeid med barnevernet.
• Gjennomgang av enkeltsaker viser kommunen ikke alltid dokumenterer at de har evaluert tjenestene og tiltakene til det enkelte barn/foreldre.
  - Referat fra ansvarsgruppemøter  er ofte en beskrivelse av statussituasjonen  til barnet og har i liten grad vurderinger rundt gjennomføring  og evaluering av tiltak.
  - Dokumentasjon i helsestasjon viser mye statusbeskrivelser og lite faglige vurderinger og konkretisering av tiltak
• Det fremkom av intervjuene at kommunens ledelse ikke systematisk etterspør erfaringer med tverrfaglig/tverretatl ig samarbeid og det var ulikt hvorvidt ansatte medvirket i planlegging og evaluering av tjenestene.
• Helsestasjonen, NAV og barnevernstjenesten melder få avvik. Avvik blir ikke etterspurt av kommuneledelsen fra alle tjenesteområder og blir heller ikke brukt på en systematisk måte for læring, styring og forbedring av tjenestene.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av barnevernlovens § 2-1, 2. ledd, lov om sosiale tjenester i NAV § 5 og helse- og omsorgstjenestelovens § 3-1 og helsetilsynsloven § 3 at kommunens barnevern, - helse- og sosialtjeneste skal etablere systemer for styring av kontroll av egen virksomhet.

Internkontrollsystemet  skal fungere som et ledelsesverktøy,  et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring,  slik at myndighetskrav  på området etterleves og det sikres forsvarlige tjenester.

Ifølge forskriftenes § 4 første ledd skal internkontrollen tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Kravene til internkontrollens innhold er nærmere presisert i internkontrollforskri ftenes § 4 bokstav a til h. Her fastslås de mest grunnleggende elementer som må være på plass for at virksomheten skal ha tilstrekkelig internkontroll. Idet følgende skal Fylkesmannen vurdere hvorvidt Nærøy kommunen innen det reviderte området oppfyller internkontrollforskriftens krav til innhold.

Kommunen har etablert koordinerende enhet i kommunens brukerkontor. Det er utviklet skriftlige rutiner for hvordan arbeidet med individuell plan og ansvarsgrupper skal gjennomføres. Det er også utarbeidet en rutine/instruks for koordinators rolle. Rutinene ble godkjent av rådmannen den 20.11.13, og hadde evalueringsdato den 01.06.14. Rutinene som ble oversendt til Fylkesmannen var imidlertid ikke evaluert. Det vises i denne sammenheng til internkontrollforskriftenes § 4 g, som bl.a. fastslår at rutiner skal evalueres.

Tilsynet avdekket at det ikke forelå individuelle planer i gjennomgåtte barnevernssaker og det fremgikk heller ikke om det var tilbudt individuell plan. Det kan stilles spørsmål ved om ledelsen har iverksatt tilstrekkel ige styringstiltak for å sikre at barneverntjenesten utarbeider individuell plan når det er nødvendig etter bvl. § 3-2a jf. internkontrollforskriftens § 4.

Prosessene som skal ivareta behovet for samarbeid i barneverntjenesten er ikke beskrevet i skriftlige rutiner og det gjennomføres ikke systematiske opplæringstiltak om hvordan samarbeidet med andre tjenesteutøvere skal foregå.

Tilsynet avdekket at barneverntjenesten  og NAV-kontoret ikke i liten grad var tilgjengelig for de andre tjenestene ved behov, uten at ledelsen hadde iverksatt nødvendige styringstiltak for å forbedre dette.

NAV-kontoret hadde ikke egne skriftlige rutiner, prosedyrer, instrukser eller andre relevante tiltak som sa noe om hvordan det skal foretas en tilstrekkelig kartlegging av barns situasjon og hvordan oppmerksomhetspl ikten etter sosialtjenesteloven § 45 skulle ivaretas ved tildelingen av økonomisk stønad. Det gjennomføres ikke systematiske opplæringstiltak om kartlegging av barns situasjon, oppmerksomhetsplikten eller om hvordan arbeidet med tverrfaglig samarbeid skal foregå.

Helsestasjonen har ikke rutiner, instrukser eller andre relevante tiltak som sier noe om praksis for evaluering av tiltak og dokumentasjon av vurderinger og evalueringer av tiltak. Det gjennomføres ikke systematiske opplæringstiltak vedrørende evalueringer og vurderinger, og dokumentasjonen av disse.

Når man ikke har et gjennomtenkt og tilpasset opplæringsprogram, og heller ikke klare og tydelige retningslinjer for hvordan ting skal gjøres, medfører dette uønskede variasjoner i hvordan saksbehandlerne følger opp behovet for tverrfaglig samarbeid. Tilsynet mener ledelsen i kommunen må utvikle nødvendige styringstiltak for å sikre at tjenestene drives i samsvar med kravet til tverrfaglig samarbeid i enkeltsaker jf internkontrollforskriftens § 4 bokstav c, e og g.

Helse- og sosialavdelingen etablerte i februar 2015 et kvalitetsutvalg hvor klager og avvik skal behandles. Ledelsen i kommunen har imidlertid ikke sørget for implementering av avviksrapportering for å sikre at de ansatte melder avvik når det er nødvendig og avvik brukes ikke systematisk i kvalitetsarbeidet jf. internkontrollforskriftens § c, f og g.

7. Regelverk

Lover:

• L24.06.2011 nr. 30 Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenestel oven)
• L17.07.1992 nr. 100 Lov om barneverntjenester (barnevernloven).
• L18.12.2009 nr. 131 Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• L02.07.1999 nr. 64 Lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven).
• L02.07.1999 nr. 63 Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven)
• L10.02.1967 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
• L30.03.1984 nr. 15 Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven).

Forskrifter:

• F20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
• F16. 12.2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator.
• F19.11.2010 nr. 1463 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• F14. 12. 2005 nr. 1584 forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester.
• F21.12.2000 nr. 1385 Forskrift om pasientjournal
• F29.08.2012 nr. 842 Forskrift om fastlegeordning i kommunene
• F03.04.2003 nr. 450 Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Barneverntjenesten i Ytre Namdal:

• Rutine for Internkontroll.
• Rutine for prioritering i barnevernet
• Rutine for barn sin medvirkning
• Rutine for foresatte sin medvirkning
• Rutiner for dokumentasjon og journalføring
• Rutiner iforhold til rapportering/statistikk
• Rutine: Fra melding til tiltak
• Rapport fra Barneverntjenestene i Ytre Namdal til kommunestyrene i Leka, Nærøy og Vikna 2014.

Skriftlige rutiner mottatt under tilsynsbesøket:

• Skriftlige rutiner for individuell plan og koordinator
• Rutineperm for  skolehelsetjenesten
• Kvalitetssikringsperm for helsestasjonen

Dokumentasjon gjennomgått før tilsynsbesøk:

• 20 saker fra barnevernet der det er etablert samarbeid med en eller flere øvrige tjenester.
• 6 saker fra kommunen i NAV.
• 10 saker fra helsestasjonen

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag til Nærøy kommune
• E-post fra Fylkesmannen til Nærøy kommune vedrørende tilsynsprogram
• E-post fra Nærøy kommune vedrørende rutiner saksbehandl ing

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Bente Kne Haugdahl, Velferdsdirektør Erik Stene og Rådgiver Marita Heimstad, Nina Ingebrigtsen (observatør fra KS)