Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år Levanger kommune 2016

Sammendrag

Tema for tilsynet var de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning, samt økonomisk stønad, til personer mellom 17 og 23 år. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at disse tjenestene er tilgjengelige, at tildelingen er forsvarlig og at oppfølgingen ivaretas på en forsvarlig måte, herunder at plikten til å legge til rette for brukermedvirkning er ivaretatt. De aktuelle tjenestene er hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) §§ 17, 18 og 19.

I tillegg ble et utvalg brukere invitert til å svare telefonisk på konkrete spørsmål knyttet til tilsynstema. 6 av de inviterte brukerne takket ja til å snakke med fylkesmannen.

Tilsynet inngår i fylkesmannens planlagte tilsyn for inneværende år, og er en del av landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn for 2015/2016.

Gjennomgang av tilsendt dokumentasjon og opplysninger tilkommet under tilsynet, viser at sosiale tjenester som ytes til unge mellom 17 og 23 år i Levanger kommune er i samsvar med myndighetskravene.

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet med Levanger kommune.

Det ble påpekt 7 merknader:

• Avslag på søknad om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 19 er noe svakt fundert i forhold til kravet om en konkret og individuell vurdering.
• Vedtak mangler informasjon om klageinstans, samt rett til å få innsyn i egen sak, jf. forvaltningsloven § 27 og §§ 18 flg.
• Samarbeidsavtalen mellom Levanger kommune og NAV Nord-Trøndelag er utdatert.
• Det er ikke i tilstrekkelig grad sikret at ansattekompetanse dokumenteres og nedfelles i skriftlige prosedyrer.
• Risiko- og sårbarhetsanalyse synes mangelfull, også rutiner for awikshåndtering er lite synlige.
• Ansvaret for samhandling med andre tjenesteytere i kommunen synes uklar.
• Det synes å være en ubalanse mellom statlige områder og sosiale tjenester i NAV.

En nærmere begrunnelse følger av pkt. 5 nedenfor.

Fylkesmannen forutsetter at Levanger kommune jobber aktivt med å forbedre påpekte områder.

Dato: 26.09.2016

Mariann Markussen
Revisjonsleder

Erik Stene
Revisor

 

Anne Lise Mathisen
Revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Levanger kommune i perioden 15. mars - 17. juni 2016. Revisjonen inngår i fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet og er en del av landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn for 2015/2016. Fylkesmannens tilsyn er hjemlet i sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med tilsynet er å vurdere om Levanger kommune ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Fylkesmannen skal undersøke om Levanger kommune, gjennom sin styringsaktivitet, sikrer forsvarlige sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år, altså om kommunen sikrer

• at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år, herunder om det finnes informasjon om tjenestene, og om det gis informasjon og veiledning til den enkelte, og at ungdommene ikke avvises når de henvender seg,
• at tildelingen av tjenestene er forsvarlig, herunder at krav til kartlegging, vurdering og beslutning, brukermedvirkning og individuell vurdering ivaretas, og
• at oppfølgingen av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenestene er forsvarlig, herunder at plikten til å legge til rette for brukermedvirkning og for å samhandle og samarbeide med relevante tjenesteytere ivaretas

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og ved andre undersøkelser.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Rapporten omhandler funn som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunens samlede arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Levanger kommune har i overkant av 19 600 innbyggere og er den tredje største kommunen i Nord-Trøndelag.

Samarbeidsavtale mellom Levanger kommune og NAV Nord-Trøndelag trådte i kraft 1. mai 2008.

NAV Levanger er en av 19 resultatenheter i Levanger kommune. Kommunalsjef helse har det overordnede ansvaret i rådmannens sted og er tjenesteområdeleders nærmeste overordnete. NAV Levanger er organisert i to avdelinger med hver sin leder: Markeds­ avdeling og Oppfølgingsavdeling. Avdelingene er delt opp i Mottaksteam, Sosialteam, Ungdomsteam, Avklaringsteam, Oppfølgingsteam og SYFOteam.

Kontoret består av til sammen ca. 37 ansatte, hvorav 12 er kommunalt ansatte. Informasjon om NAV-kontorets tjenester, m.m., finnes ved å gå videre under hovedlinken «Organisasjon» på kommunens hjemmeside.

Per tilsynsdato var det 10 brukere som mottok økonomisk sosialhjelp som sin viktigste kilde til livsopphold.

MODIA er et statlig IKT verktøy som benyttes mer og mer i oppfølgingsarbeidet i NAV. Inntil videre er det definert at de kommunale tjenester ikke skal benytte MODIA. Dette skillet går på spørsmål og svar knyttet direkte til økonomisk sosialhjelp. I praktisk hverdag benytter veileder i ungdomsteam MODIA i dialog med og oppfølging av brukere.

3. Gjennomføring

Tilsynet ble gjennomført med systemrevisjon som metode. En systemrevisjon skal undersøke kommunens evne til å levere forsvarlige tjenester over tid og om kommunen har et system som sikrer god praksis. Videre skal det undersøkes om kommunen har en ledelse som har oversikt over områder hvor det er fare for svikt. Systemrevisjonen skal også undersøke hvordan kommunen evaluerer sin praksis og retter opp feil. Kommunen har lovfestet plikt til å utføre slik internkontroll, jf. sosialtjenesteloven § 5.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:
Revisjonsvarsel ble sendt ut 15. mars 2016
Åpningsmøte ble avholdt 16. juni 2016
Intervjuer: Ni personer ble intervjuet
Verifikasjon: 24 brukermapper ble gjennomgått. Fylkesmannen hadde dessuten tilgang til arkivsystemet Gosys, herunder fagsystemene Arena og Modia
Sluttmøte ble avholdt 17. juni 2016

I tillegg ble et utvalg brukere invitert til å svare telefonisk på konkrete spørsmål knyttet til tilsynstema. Antall brukere som deltok var så lavt at innholdet i samtalene ikke gir grunnlag for å trekke konklusjoner. Fylkesmannen har imidlertid merket seg at de aktuelle brukerne i hovedsak var fornøyde med den oppfølgingen som de fikk av NAV Levanger.

Oversikt over dokumenter kommunen har oversendt i forbindelse med tilsynet, samt dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til unge mellom 17 og 23 år. Fylkesmannen kontrollerte om Levanger kommune systematisk sørger for at nevnte sosiale tjenester er tilgjengelige for unge mellom 17 og 23 år, at tildeling av tjenestene er i tråd med loven, og at oppfølgingen av de unge som mottar tjenestene er forsvarlig.

Bakgrunn

1 2013 var det registrert ca 120 000 mottakere av økonomisk stønad i Norge ¹

Av disse var 4 prosent (4 800) under 20 år, og 1 av 3 (40 000) var i alderen 20-29 år. I tillegg kommer unge som mottar andre sosiale tjenester enn økonomisk stønad. Det finnes ikke god statistikk på dette. Ofte er det slik at andre sosiale tjenester ytes parallelt med tjenesten økonomisk stønad.

En rekke studier, statistikk og satsinger ^{2 3} viser at unge med behov for sosiale tjenester har ulike og ofte sammensatte problemer. Det kan blant annet handle om problemer med å fullføre videregående skole, problemer med å skaffe jobb, lærlingplass og inntekt.

En studie fra 2014 ⁴ viser at det også er mange unge i alderen 18-30 år som verken studerer, får hjelp fra NAV eller som har registrert inntekt. Forskerne vet lite om denne gruppen, men antar at det blant annet kan være unge som sliter med fysiske eller psykiske utfordringer. De blir forsørget av foreldre, kjærester, jobber svart eller bedriver kriminalitet. Studien kan tyde på at mange unge voksne med behov for og rett til sosiale tjenester ikke tar kontakt med NAV. Det kan være flere årsaker til dette. Mangel på kunnskap og informasjon om rettigheter og plikter etter sosialtjenesteloven kan være en årsak.

Fylkesmannen skal undersøke om kommunen sikrer forsvarlige sosiale tjenester til unge i en kritisk overgangsfase i livet fra barn til voksen. Det er besluttet at tilsynet skal omfatte unge mellom 17 og 23 år fordi det er viktig å fange opp unge som har utfordringer så tidlig som mulig. Tidlig innsats er viktig for å bidra til positiv utvikling med mål om sosial og økonomisk trygghet og aktiv deltakelse i samfunnet. Den nedre alderen 17 år er valgt for å undersøke om kommunene sikrer at også 17- åringers rettigheter etter lov om sosiale tjenester ivaretas.

5. Funn

Fylkesmannen har undersøkt om Levanger kommune v/NAV Levanger sikrer forsvarlig tilgjengel ighet, tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Tjenestene er hjemlet i sosialtjenesteloven §§ 17, 18 og 19.

Fylkesmannen har vurdert om kommunens kartlegging, vurdering og beslutning om tiltak er forsvarlig, herunder om det er gjort en individuell vurdering ut fra brukers behov og hvor den enkelte brukers ønsker og interesser er ivaretatt. Videre har fylkesmannen vurdert om kommunen legger til rette for samhandling og samarbeid med andre tjenesteytere, både på system- og individnivå.

Funn fra tilsynet:

Fylkesmannen snakket med 6 brukere i forkant av tilsynet. Hensikten med brukersamtalene var å få et inntrykk av hva brukerne selv opplever i sin kontakt med NAV-kontoret. De brukerne som vi snakket med var gjennomgående fornøyde og opplevde oppfølgingen som god og respektfull. De krav/vilkår som ble satt syntes fornuftige. Innholdet i samtalene var imidlertid ikke ment for/egnet til å trekke konklusjoner.

Det er gjennomgående godt dokumentert i arkiv-/fagsystem at oppfølging skjer. Oppfølging beskrives godt og er lett å finne. Det stilles høye krav til oppfølging i NAV-systemet generelt, blant annet opprettes oppgave «kontakt bruker» som må besvares innen 48 timer. Også opprettelse og hyppig bruk av ansvarsgrupper dokumenteres.

Innhold i vedtak er konkret og tydelig med klare forventninger til oppfølging. Vilkår for økonomisk stønad brukes aktivt, hensiktsmessig, og individuelt. Brukere kan blant annet få stoppet sin stønad om de ikke kommer til avtalte møter.

Det fattes få egne vedtak om opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. De vedtak som fattes omhandler vanligvis økonomiske forhold. Fylkesmannens gjennomgang av brukermapper viser likevel at tjenesten opplysning, råd og veiledning i noen grad ytes gjennom innholdet i hovedvedtaket.

Det er sjelden at brukere i målgruppen kun har økonomisk sosialhjelp som inntekt. På tilsynstidspunktet var dette aktuelt for kun en bruker. NAV-kontoret bruker både sosial­ tjenesteloven § 18 og § 19 ved innvilgelse av økonomisk stønad. Det er utarbeidet forenklet søknad for etablerte brukere.

NAV Levanger har et eget ungdomsteam med få personer å forholde seg til. Teamet er stabilt og har god tilgjengelighet.

Funn under tilsynet viser at kommunen har kvalifisert personell og forutsetninger for å gi forsvarlige sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år. Fylkesmannen oppfatter at tjenestetilbudet økes raskt dersom brukers situasjon tilsier det.

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet.

Kommentarer til påpekte merknader:

Avslag på søknad om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 19 synes noe svakt

fundert i forhold til krav om en konkret og individuell vurdering. I noen tilfeller var det kun referert til bestemmelsen.

Vedtaksinnhold fremstår som klart og tydelig. Vedtakene mangler imidlertid informasjon om fylkesmannen som klageinstans, samt brukers krav på å få innsyn i egen sak. Det vises til forvaltningsloven § 27, jf. §§ 18 flg.

Omstendigheter omkring bruk av Modia ved oppfølging synes uklart hva angår økonomisk sosialhjelp.

Samarbeidsavtalen mellom Levanger kommune og NAV Nord-Trøndelag trådte i kraft 1. mai 2008. Etter det fylkesmannen kan se, har evaluering eller revidering ikke blitt gjennomført og avtalen er derfor utdatert ettersom ny sosialtjenestelov trådte i kraft 1. januar 2012.

Det avholdes imidlertid møter i henhold til pkt. 3 i avtalen.

Avtalens pkt. 10 om opprettelse av brukerutvalg har ikke blitt overholdt. Fylkesmannen har fått opplyst at årsaken til dette er at aktuelle brukerorganisasjoner ikke har hatt interesse av å ha et slikt utvalg. I møte med brukerutvalg i regi av NAV Verdal og enkelte brukergrupper har det vært snakk om etablering av et felles brukerutvalg for begge kommunene. En endelig avgjørelse om dette avventes til det eventuelt besluttes kommunesammenslåing.

Avtalens pkt. 12 om årlig utarbeidelse av kompetanseplan er ikke overholdt for 2016.

Fylkesmannen har merket seg at det er mye kompetanse og erfaring i ansattegruppen. Arbeidsmåte og praksis er imidlertid i stor grad knyttet til enkeltpersoner, noe som øker sårbarheten ved fravær/nyansettelser/endringer. Levanger kommune har et potensial hva angår å sikre at det som i dag er praksis også dokumenteres og nedfelles i skriftlige prosedyrer.

Risiko- og sårbarhetsanalyse for NAV-kontorets arbeid generelt, og for målgruppen spesielt, synes utilstrekkelig. Det vises til sosialtjenesteloven § 5 jf. internkontrollforskriften § 4. Også awikshåndteringen synes uklar og mangelfull.

Det er utarbeidet avtaler for NAV-kontorets samhandling med noen andre aktører i og utenfor kommunen. Fylkesmannen finner det imidlertid vanskelig å se hvem som har ansvaret for samhandlingen i de tilfeller hvor det er behov for samtidige tjenester av andre tjenesteytere i kommunen.

NAV-kontoret bemannes av både kommunalt og statlig ansatte som arbeider i henhold til ulike regelverk som blant annet folketrygdloven og sosialtjenesteloven. Fylkesmannen oppfatter at det kan være utfordrende å finne balansen mellom tradisjonelle arbeidsrettede statlige tiltak og tiltak til livsmestringsformål etter sosialtjenesteloven.

6. Regelverk, m.m.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltni ngen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv Hovednr. 35 - lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1. Brukeroversikt
2. Organisasjonskart Nav Levanger, fordelt på statlige og kommunale stillinger
3. Samarbeidsavtale mellom kommunen og NAV Nord-Trøndelag, inkludert delegasjon til enhetsledernivå/NAV-leder
4. Kartleggingsskjema
5. Samtykkeerklæring
6. Samarbeidsavtale mellom NAV Levanger, NTFK Avdeling for videregående opplæring (AVGO) og oppfølgingstjenesten {OT)
7. Samarbeidsavtale mellom NAV Levanger og barneverntjenesten i Levanger
8. Samarbeidsavtale mellom NAV Levanger, Flyktningetjenesten og Levanger voksenopplæring
9. Samarbeidsavtale mellom NAV Levanger og Enhet Hjemmetjenester v/PHOT
10. Utdrag av virksomhetsplan - brukerperspektivet
11. Godkjenning av vedtak - sjekkliste/rutine
12. Møtestruktur sosial- og ungdomsteam per april 2016

Dokumentasjon som ble fremlagt under tilsynsbesøket:

1. Vedtak om økonomisk råd og veiledning i henhold til sosialtjenesteloven § 17
2. Sakskort for enkeltbrukere

Verifikasjon under tilsynsbesøket:

1. Utvalgte brukerløp ble gjennomgått i arkiv-/fagsystem
2. Gjennomgang av 24 saksmapper for aktuelle brukere

Korrespondanse mellom virksomheten og fylkesmannen:

1. Brev fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag med varsel om tilsyn, datert 15. mars 2016
2. Dokumentasjon fra NAV Levanger, sendt på e-post 29. april 2016. Brukeroversikt levert revisjonsleder uke 17 2016
3. E-post fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag med program for tilsynsdagene, datert 6. juni 2016

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere i åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag deltok:Revisjonsleder: Seniorrådgiver Mariann Markussen Revisor: Velferdsdirektør Erik Stene

Revisor: Rådgiver Anne Lise Mathisen

1 SSB

2 SINTEF- Utfordringer med ungdomssatsingen i Sør-Trøndelag 28.07.2014

3 Statistisk sentralbyrå, juni 2013: Ungdoms levekår (16-30 år)

4 FAFO-rapport: Unge mottakere av helserelaterte ytelser

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk