Rapport fra tilsyn med Verdal kommune tildeling av langtidsopphold i sykehjem 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innenfor de reviderte områdene.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte 21. og 22. mars 2017 tilsyn med Verdal kommune. Målsetting med tilsynet var å undersøke om Verdal kommune, gjennom sin styringsaktivitet, sikrer at tjenesten tildeling av langtidsopphold i sykehjem er forsvarlig.

Konkret tema for tilsynet var kommunens praksis ved tildeling, herunder om kommunen sørger for at saksbehandlingen preges av:

• Tilgjengelighet, god fremdrift og kontinuitet.
• God kvalitet i arbeidet, herunder gjennom
  - medvirkning av bruker/pasient/pårørende, og
  - samhandling med aktuelle eksterne og interne instanser som for eksempel fastlege og spesialisthelsetjeneste.
• Saksbehandlingen kan i hovedsak deles inn i følgende fire faser:
  - Mottak og vurdering av søknader/andre henvendelser om langtidsopphold i sykehjem.
  - Utredning/kartlegging av hjelpebehov.
  - Vedtak.
  - Oppfølging.

God saksbehandling ved tildeling av kommunale helse- og omsorgstjenester er avhengig av gode og grundige utredninger. Derfor var dette tilsynet innrettet med fokus på utredning/kartlegging av hjelpebehov, samt påfølgende vedtak og grunnlag for disse.

Det ble under tilsynet påpekt ett lovbrudd:

Verdal kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at fare for svikt i tildeling av langtidsopphold i sykehjem forhindres.

Dato: 10. mai 2017

Marit Dypdal Kverkild
Fylkeslege

Mariann Markussen
Revisjonsleder

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Verdal kommune, i perioden 17. februar – 22. mars 2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannen i Nord- Trøndelag sin planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter helsetilsynsloven § 2.

I en systemrevisjon skal det undersøkes om styringssystemet sikrer etterlevelse av kravene i eller i medhold av lov. En revisjon er således en systematisk, uavhengig og dokumentert prosess for å fremskaffe revisjonsbevis og bedømme om revisjons- kriteriene er oppfylt.

Overordnet formål med denne systemrevisjonen var å undersøke om Verdal kommune, gjennom sin styringsaktivitet, sikrer at tjenesten tildeling av langtidsopphold i sykehjem er forsvarlig.

Fylkesmannens revisjon omfattet undersøkelse av:

• Hvilke tiltak Verdal kommune har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter.
• Om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres.
• Om tiltakene er tilstrekkelige til å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og gjennom andre undersøkelser.

Rapporten omhandler lovbrudd og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift. Ettersom det i en systemrevisjon undersøkes om internkontrollen (virksomhetens ledelse, organisering og styring) sikrer forsvarlige tjenester, skal alle lovbrudd synliggjøre hva det er i internkontrollen som medfører svikt eller risiko for svikt i de faglige aktivitetene.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Verdal kommune har ca 15 000 innbyggere. Sammenlignet med andre kommuner i Nord-Trøndelag, har Verdal en forholdsvis høy prosentvis andel av innbyggere mellom 50 og 67 år, noe som sannsynligvis er et resultat av industrioppbyggingen på 1970-tallet. Denne generasjonen - «Akergenerasjonen» - blir nå pensjonister, noe som fører til ca 100 pensjonister per år fremover.

Kommunen er organisert i en tre-nivå-modell – rådmann/kommunalsjef, virksomhetsleder og avdelingsleder. Hjemmetjenesten, NAV, Bo- og dagtilbudstjenesten og Institusjonstjenesten, er alle organisert under kommunalsjef helse og velferd.

De ulike kommunale hjemmetjenestene var tidligere samordnet i distrikter, men ble fra 2014 samlet i Hjemmetjenesten Verdal. Hjemmetjenestene tilbys nå ved de fire virksomhetene Hjemmetjenesten Vinne, Hjemmetjenesten Øra, Hjemmetjenesten Vuku, samt Rehabiliteringstjenesten. Også Saksbehandlerkontoret, som forbereder vedtak om tildeling av blant annet langtidsopphold i sykehjem, er underlagt virksomhetsleder Hjemmetjenesten.

Institusjonstjenesten har ansvar for kommunens to institusjoner for langtidsopphold; Verdal bo- og helsetun, første og andre etasje, med kjøkken, samt Ørmelen bo- og helsetun. Sykehjemslege, legetjeneste og hukommelsesteam er plassert i stab. Det skal nevnes at Verdal bo- og helsetun er tildelt status som Undervisningssykehjem fra 2007, senere endret til Utviklingssenter for sykehjem og hjemmetjeneste.

Inntaksnemnda beslutter tildeling av institusjonsplass, boliger og dagtilbud for eldre. Nemnda består av leder, virksomhetsleder Institusjonstjenesten, avdelingsleder Hjemmetjenesten Øra, avdelingsleder Hjemmetjenesten Vuku, avdelingsleder Institusjon VBH, avdelingsleder Institusjon ØBH, samt avdelingsleder Rehabiliteringstjenesten. Sykehjemslege har møterett.

Leder for Inntaksnemnda er også leder for Saksbehandlerkontoret. Nemnda er imidlertid direkte underlagt kommunalsjef helse og velferd. Dette betyr at leder, organisatorisk sett, er underlagt virksomhetsleder Hjemmetjenesten hva angår forberedelse av vedtak om blant annet tildeling av institusjonsplass, og underlagt kommunalsjef helse og velferd hva angår beslutning om tildeling.

Ved komplekse og utfordrende situasjoner kaller Saksbehandlerkontoret inn Utredningsteam for å planlegge oppfølging av saken. Dette kan være aktuelt i saker hvor bruker/pasient har behov for oppfølging av flere tjenesteytere i kommunen.

Verdal kommune benytter Profil som journalsystem.

Samhandlingsreformen av 2012 har blant annet hatt fokus på å overføre behandlingsansvaret nærmere brukernes/pasientenes bosted. Dette fører til at en større del av helsetjenestene skal ytes av kommunehelsetjenesten som dermed får endrede krav til sitt tilbud.

For å møte nye utfordringer, samt av økonomiske hensyn, besluttet Verdal kommune å avvikle 24 plasser ved sykehjemmet Ørmelen bo- og helsetun. Avvikling av plassene ble gjennomført i løpet av 2016. Aktuelle beboere fikk nye tilbud, hovedsakelig gjennom langtidsopphold ved sykehjemmet Verdal bo- og helsetun.

Retten til sykehjemsplass ble i 2016 formelt lovfestet gjennom pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1e. Rettighetsbestemmelsen speiles av en tilsvarende kommunal plikt i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2a.

Det skal etterhvert innføres nasjonale kriterier for langtidsopphold i blant annet sykehjem. Inntil disse er på plass, er det kommunen, ut fra lokale behov og tjenestetilbud, som fastsetter kriterier. Det skal i utgangspunktet fattes vedtak basert på den enkeltes behov og kommunens kriterier – ventelister skal gi god oversikt over hvilke heldøgns tjenester som opplever størst press. Verdal kommune har hatt sitt forslag til kriterier, med ikrafttredelsesdato 1. juli 2017, ute på høring med frist til 3. april 2017.

Fylkesmannens tilsynsansvar etter helsetilsynsloven § 2 innebærer en rett og en plikt til å undersøke om en virksomhet innenfor helse- og omsorgstjenesten driver i samsvar med regelverket. Hvis dette ikke er tilfellet, har fylkesmannen tilsvarende rett og plikt til å reagere på forholdet.

På bakgrunn av en helhetsvurdering av situasjonen, basert blant annet på nylig innkomne saker, bekymringsmeldinger og medieoppslag om tildeling av langtidsopphold i sykehjem, besluttet Fylkesmannen i Nord-Trøndelag å føre tilsyn med Verdal kommune.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17. februar 2017. Oversikt over dokumenter Verdal kommune har oversendt i forbindelse med tilsynet, samt dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket, er gitt i kapitlet «Dokumentunderlag».

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 21. mars 2017.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner under tilsynsbesøket

• Protokoll for Inntaksnemnda, datert 21. mars 2017.
• Oversikt over antall brukere/pasienter som ble utskrevet direkte fra sykehusopphold til institusjonsplass i Verdal kommune i 2016.
• Sammenfatning fra Klinisk demensvurdering (KDV) og Barthel ADL-indeks av 98 brukere/pasienter med vedtak om langtidsopphold i institusjon, samt 137 brukere av hjemmetjenester. Vurderingen ble gjennomført i 2015.

Sluttmøte ble avholdt 22. mars 2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Målsetting med fylkesmannens tilsyn var å undersøke om Verdal kommune, gjennom sin styringsaktivitet, sikrer at tjenesten tildeling av langtidsopphold i sykehjem er forsvarlig.

God saksbehandling ved tildeling av kommunale helse- og omsorgstjenester er avhengig av gode og grundige utredninger. Derfor var dette tilsynet innrettet med fokus på utredning/kartlegging av hjelpebehov, samt påfølgende vedtak og grunnlag for disse.

Det skal understrekes at fylkesmannen ikke har tatt stilling til kommunens bedriftsinterne beslutninger, herunder beslutningen om å avvikle 24 plasser ved Ørmelen bo- og helsetun. Fylkesmannens oppgave ved dette tilsynet var å vurdere om kommunens praksis er i henhold til lovkrav hva angår tildeling av langtidsopphold i sykehjem. Dette tilsier at forhold omkring avvikling av plasser ved sykehjemmet likevel kan ha betydning hvis gjennomføringen av beslutningen fører til en uforsvarlig praksis.

For bedre å kunne bedømme forsvarligheten i tildelingen, ble dokumentasjon på tildeling i enkeltsaker for 2016 etterspurt og gjennomgått av fylkesmannen før tilsynsbesøket. Antall skriftlige søknader på langtidsopphold i sykehjem var i 2016 totalt 15.

Resultat av saksbehandlingen var som følger:

Resultat av saksbehandlingen var som følger:

Resultat:	Antall:
Avslag	8
Innvilget	7
Totalt	15

Ingen avslag på søknad ble påklaget i 2016.

5. Funn

Under tilsynet ble det avdekket ett lovbrudd:

Verdal kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at fare for svikt i tildeling av langtidsopphold i sykehjem forhindres.

Kommentar:

Utredning av behov for fremtidig kommunal tjenesteyting er en omfattende og sammensatt prosess og stiller store krav til kommunens organisering av arbeidet. Mangelfull styring og ledelse kan føre til svak kontinuitet og fremdrift og medfører risiko for at brukere/pasienter ikke mottar nødvendig helsehjelp til rett tid.

Fylkesmannen mener at avviklingen av totalt 24 plasser ved Ørmelen bo- og helsetun fikk konsekvenser utover å flytte 19 beboere til Verdal bo- og helsetun.

Fylkesmannen er av den oppfatning at Verdal kommune ikke i tilstrekkelig grad gjennomførte risikovurdering i forkant for å få kunnskap om avviklingens konsekvenser på kort og på lang sikt både for eksisterende tiltak, og for etablering av nye tiltak.

Lovbrudd i forhold til følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter § 2-1a, annet ledd.
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4 (opphevet 1. januar 2017 i og med ikrafttredelse av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten).

Fylkesmannen har gjennom intervjuer og gjennomgang av dokumentasjon observert følgende:

Tilgjengelighet til informasjon om tjenester, herunder langtidsopphold i sykehjem:

• Kommunen informerer via hjemmeside, via servicekontoret, via base for hjemmesykepleien/Saksbehandlerkontoret.
• Både generell og spesiell informasjon gis.
• Det er mulighet for å få møte eller avtale møte for mer informasjon.
• Ansatte i hjemmetjenesten veileder under hjemmebesøk, herunder bistår med utfylling av søknadsskjema ved behov.

Mottak av søknader/andre henvendelser om langtidsopphold i sykehjem:

• Behov for langtidsopphold i sykehjem gjøres kjent for kommunen gjennom
  -Søknader
  - PLO-meldinger
  - Via hjemmesykepleien
  - Gjennom bekymringsmeldinger fra pårørende/nærstående.
• Saksbehandlerkontoret eller hjemmesykepleien bistår med å skriftliggjøre muntlige søknader.
• Alle søknader registreres og skannes inn i pasientens journal.
• Innenfor åpningstid mottar Saksbehandlerkontoret informasjon om brukere/pasienter direkte fra sykehus. Utenfor åpningstid mottas denne informasjonen av sykepleier på vakt ved Verdal bo- og helsetun.

Utredning/kartlegging av hjelpebehov:

• Saksbehandlerkontoret foretar saksutredning og kommer i varierende grad med tilråding overfor Inntaksnemnda som beslutningsmyndighet.
• Saksbehandlerkontoret oppfattes som underbemannet, men er under oppbygging ved at leder går over i nyopprettet hel stilling på saksbehandling mens lederstillingen utlyses.
• Saksmøte avholdes ved Saksbehandlerkontoret hver onsdag.
• Søknader behandles vanligvis innen en måned, hvis ikke sendes foreløpig melding.
• Det fattes i noen tilfeller såkalte «ventevedtak»: Bruker/pasient får tilsagn om langtidsopphold, men effektuering skjer innen 3 eller 6 måneder.
• «Ventevedtak» fattes vanligvis for brukere/pasienter med demens. Disse vedtakene regnes som innvilgelse, ikke som avslag. Det anses som utfordrende å sikre gode tjenester, samt nok ressurser, i ventefasen.
• Saksbehandlingen/utredningen hva angår institusjonsplass kvalitetssikres av virksomhetsleder Institusjonstjenesten som også skriver under vedtak før utsendelse. Virksomhetsleder Hjemmetjenesten har samme rolle i forhold til tildeling av omsorgsboliger.

Beslutning:

• Inntaksnemnda har møte hver tirsdag og følger vanligvis de tilrådinger som kommer fra Saksbehandlerkontoret. Nemnda behandler også eventuelle klagesaker, noe som forekommer sjelden.
• Saksbehandlere fra Saksbehandlerkontoret møter kun i nemnda i saker som omhandler tildeling av omsorgsboliger hva angår rus/psykiatri/utviklings- hemmede.
• I møtene behandles først søknader om langtidsplasser, deretter korttids- plasser, og til sist omsorgsboliger.
• Nemndas medlemmer bruker møtebehandling i profil for å gjøre seg kjent med sakene før møte. Saksutredning skal være klar før kl 1000, møte i nemnda starter kl 1230. Anledningen til å gjennomgå sakene før møte i Inntaks- nemnda varierer.
• I en del tilfeller søkes det på alle alternativ på søknadsskjema. Ny praksis er innført etter avvik slik at søkere på tjenester nå får svar på det som det er søkt om.
• Beslutninger i Inntaksnemnda føres inn i protokoll og skrives i brukers/pasients journal. Kriterier/begrunnelser for eventuell tildeling/avslag/prioritering fremgår ikke av protokoll eller journal. Resultatet av denne praksisen vanskeliggjør innsyn og vurdering av nemndas beslutninger. Brukere/pasienter/pårørende orienteres gjennom enkeltvedtak.
• Inntaksnemnda har fått delegert myndighet direkte fra kommunalsjef helse og velferd og består kun av ledere. Fylkesmannen stiller spørsmål ved om dette kan medføre risiko for at økonomiske hensyn ivaretas på bekostning av brukerperspektivet i beslutningsfasen.
• Leder for Saksbehandlerkontoret er samtidig leder for Inntaksnemnda, noe som kan være problematisk i forhold til kvalitetssikring og kompetanse.
• Sykehjemslege har møterett i nemnda. Behovet for medisinskfaglig vurdering har imidlertid ikke alltid vært ansett som nødvendig for å kunne treffe avgjørelser. Sosialfaglige betraktninger (bor sammen med pårørende/har nettverk som yter betydelig bistand) ser i noen tilfeller ut til å være av større betydning. Det oppleves imidlertid å være et forbedringspotensial hva angår deltakelse av lege i og med at behovet for medisinskfaglig vurdering ser ut til å være større enn tidligere. Dette skyldes blant annet at brukere/pasienter oppleves som mer skrøpelige enn tidligere. Fast sykehjemslege har i en periode vært ute i permisjon og det har ikke vært vurdert som hensiktsmessig å innkalle vikar/be om uttalelse fra fastlege.
• Inntaksnemndas rolle og ansvar er under diskusjon.

Brukermedvirkning:

• Brukere/pasienter/pårørende involveres i saksbehandlingen gjennom søknad, utredning av funksjonsnivå, samt gjennom eventuell klage. Det kommer sjelden klager på utfallet av saksbehandlingen. Brukere/pasienter oppleves i noen grad å ha dårligere funksjonsnivå enn tidligere og pårørende merker derfor større slitasje. Tjenester i hjemmet i påvente av langtidsplass kan kompensere noe for dette, og det jobbes med tiltak fra kommunens side for å gripe fatt i dette.
• Ansatte i kommunen hører en del beklagelser/mishagsytringer fra hjemmeboende brukere/pasienter. Det stilles spørsmål ved om slike skal regnes som, og behandles som, søknader om/klager på manglende/- mangelfulle tjenester. Det finnes ingen prosedyrer på dette, noe som kan føre til at brukerstemmen ikke høres hva angår behov. Ansatte merker i det hele tatt en del frustrasjon fra brukere/pasienter/pårørende.  Det oppleves å være fare for svikt i tjenesteytingen når behov for sykehjemsplass melder seg.

Styring og ledelse – informasjon til ansatte:

• Fylkesmannen har merket seg stor diskrepans i tilbakemeldinger fra informantene omkring dette:
  - Noen ansatte uttrykker til dels stor frustrasjon over manglende/- mangelfull informasjon om/medvirkning til den pågående prosessen om endringer i institusjonstjenesten, samt hvilke konsekvenser denne får. Enkelte ansatte opplever å ha fått «munnkurv», og at det er mye «hysj, hysj» omkring hva som skal skje fremover. Graden av frustrasjon er noe ulik fra tjenestested til tjenestested.
  - Andre peker på at tillitsvalgte har vært involvert hele veien, og at det delvis har vært gitt skriftlig/muntlig informasjon, herunder gjennom ukesluttbrev.

Styring og ledelse – risiko- og sårbarhetsanalyse:

• Tilgjengeligheten av sykehjemsplasser ble redusert i og med avviklingen av plasser ved Ørmelen bo- og helsetun i løpet av 2016. Antallet brukere/- pasienter, blant annet direkte fra sykehus, ble imidlertid ikke redusert.
• Eksisterende tilbud har delvis endret karakter. Overgangsleilighetene ved Stekke brukes fortsatt til dette formålet (som tidsbegrenset opphold i bolig, jf husleielovens regelverk), men organiseres nå fra Øra distrikt etter å ha vært organisert fra Vinne distrikt tidligere.
• Omsorgsboligene i Vuku har også tidligere vært benyttet til tidsbegrenset opphold, men nå i større grad enn tidligere. Korttidsopphold i omsorgsboligene i Vuku var kun aktuelt i forbindelse med influensaepidemien i 2017. Brukerne av boligene ved Stekke og i Vuku oppleves som skrøpeligere/sykere enn tidligere.
• Arbeidet med å utrede nye muligheter for tjenesteyting ble igangsatt i 2014.
• I 2015 ble det foretatt en kartlegging av til sammen 235 brukere/pasienter som mottok kommunale tjenester i institusjon og i hjemmet. Konklusjonen var at en andel av brukerne/pasientene hadde høyere funksjonsnivå enn forutsatt.
• Det ble videre gjennomført en utredning av bygningsmassen ved Ørmelen bo- og helsetun som konkluderte med uforholdsmessig høye utgifter og mangelfull brannsikkerhet.
• Det erkjennes at avviklingen av driften ved Ørmelen bo- og helsetun ikke var godt nok konsekvensutredet hva angår blant annet konsekvenser for arbeidsmiljøet til ansatte i tjenesteytingen. Det pekes blant annet på at funksjoner ble overført til andre tjenestesteder, eksempelvis til Vuku, uten at ressurser og nødvendig medisinsk utstyr flyttet med.

Det skal understrekes at beskrevne observasjoner ikke gir uttrykk for fylkesmannens egen oppfatning, men utelukkende baserer seg på det som ble meddelt under tilsynet.

Fylkesmannen har for øvrig merket seg følgende innspill fra informantene:

• Det er behov for mer sykepleiekompetanse fordi bruker-/pasientgruppen oppleves som tyngre.
• Det foreligger ingen omforent strategi for informasjonsflyt internt.
• Det er bekymring omkring nedbemanning i omsorgen omkring demente.
• Risikovurdering er ikke foretatt i tilstrekkelig grad.
• Det hevdes at kommunens mål er å ha færrest mulig langtidsplasser – disse skal forbeholdes demente.
• Brukere/pasienter blir boende for lenge hjemme sammen med pårørende – mange klarer seg hjemme utelukkende ved hjelp av pårørende.
• Funksjonsnivået på hjemmeboende brukere/pasienter har blitt dårligere – situasjonen oppleves som utfordrende.
• Bofellesskapet i Vuku benyttes delvis til tidsbegrenset opphold – boligene mangler en del praktisk utstyr. Legeressurs i Vuku består av 2 x 8 % stilling, hvorav kun en er besatt.
• Behovet for langtidsplasser er større enn det kommunen besitter per i dag.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Alle som har ansvar for å yte helsetjenester er pålagt å etablere internkontroll for å sikre faglig forsvarlige tjenester.

Kravene til internkontroll skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helselovgivningen. Fylkesmannen skal i sin tilsynsvirksomhet påse at virksomheten har etablert nødvendige system og at den fører kontroll med sin virksomhet på en slik måte at svikt i tjenestene forebygges.

Verdal kommune har gjennomført, og vil fortsatt gjennomføre, omstillingsaktiviteter for å møte fremtidens utfordringer i helse- og omsorgstjenesten. Det er grunn til å forvente at dette medfører relativt betydelige endringer i tjenestetilbudet for inn- byggerne i kommunen i tiden fremover. Nytt helsebygg er under planlegging. Dette avhjelper imidlertid ikke nåværende behov.

Endringer av den karakter og med de konsekvenser som det her er tale om, tilsier at kommunen får et større krav på seg til å vurdere de ulike scenario som kan oppstå på bakgrunn av de beslutninger som tas. Det stilles blant annet større forventninger til parametre for overvåking av tjenestetilbudet, herunder i forhold til saksbehandling og vedtak ved tildeling av langtidsplass i sykehjem. Målgruppens sårbarhet tydelig- gjør behovet for regelmessig og grundig ledelsesgjennomgang i den hensikt å redusere fare for svikt.

Det skal presiseres at fylkesmannen under revisjonen ikke har mottatt informasjon om uforsvarlighet hva angår enkelthendelser. Fylkesmannen har mottatt generelle og spesielle klager på tjenestetilbudet i Verdal kommune. Ingen av disse klagene var ferdigbehandlet på tidspunktet for tilsynsbesøket.

Dokumentasjonen fra kommunen viser at det har vært gjennomført gode utredninger i forkant av avviklingen av sykehjemsplasser ved Ørmelen bo- og helsetun, herunder risikoanalyse av situasjonen, jf. blant annet utarbeidet risikomatrise. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at Verdal kommune har foretatt en fullverdig konsekvensanalyse, herunder i forhold til en helhetlig gjennomgang/vurdering av konsekvens/prioritering av tiltak.

Verdal kommune flyttet 19 beboere fra Ørmelen bo- og helsetun til Verdal bo- og helsetun. Fylkesmannen opplever at flyttingen av disse beboerne skjedde på en forsvarlig måte.

Avvikling av til sammen 24 sykehjemsplasser ved Ørmelen bo- og helsetun (av et antall på 113) medfører imidlertid at tilgangen til sykehjemsplasser i kommunen reduseres med i overkant av 21 %. Reduksjonen i tilbudet anses for å være så vidt kraftig at konsekvensene for andre hjelpetrengende kan bli store. Fylkesmannen stiller derfor spørsmål ved i hvor stor grad kommunen har vurdert ringvirkningene av denne reduksjonen og i hvor stor grad informasjonsbehovet for brukere/pasienter og ansatte er ivaretatt? Kommunens analyse av situasjonen kan ikke baseres utelukkende på konsekvensene for beboerne som flyttet fra Ørmelen bo- og helsetun til Verdal bo- og helsetun – kommunen må se på hvilke virkninger avviklingen får også for andre brukergrupper.

Under tilsynsbesøket ble oversikt over antall brukere/pasienter som i 2016 ble utskrevet direkte fra sykehus til institusjonsplass i Verdal kommune, fremlagt for fylkesmannen. Oversikten viser at det totale antallet var 60, men dette antallet omhandler både korttids- og langtidsplass. Tallet på direkte plasseringer kan derfor ikke legges fullt ut til grunn for en vurdering av tildeling av langtidsopphold.

Informasjonen er likevel interessant fordi avvikling av Ørmelen bo- og helsetun kan ha medført en reell reduksjon i tilbudet av også korttidsplasser.

Resultatene av kommunens disposisjoner kan uttrykkes på følgende måte:

• Avvikling av 24 sykehjemsplasser, samt direkte plassering av 60 brukere/pasienter fra sykehus til institusjonsplass (korttids/langtids)
• Redusert tilgang på institusjonsplasser
• Større etterspørsel/press på eksisterende plasser
• Knapphet på plasser
• Manglende tilbud
• Dårligere funksjonsnivå på hjemmeboende brukere/pasienter
• Større behov for tjenester
• Større etterspørsel/press på korttidsplasser
• Knapphet på korttidsplasser
• Manglende tilbud
• Større belastning på pårørende
• Større etterspørsel/press på avlastningstilbud
• Knapphet på avlastningsplasser
• Manglende tilbud
• Større arbeidsbyrde for ansatte i hjemmetjenesten.

Resultatet kan bli fare for svikt i tjenesteytingen, herunder i forhold til tildeling av langtidsopphold i sykehjem.

Fylkesmannen har fått seg forelagt sammenfatning fra Klinisk demensvurdering (KDV) og Barthel ADL-indeks av til sammen 235 brukere/pasienter av kommunale helse- og omsorgstjenester – i og utenfor institusjon. Kort oppsummert viser sammenfatningen at funksjonsnivået på brukerne/pasientene var høyere enn forutsatt. Etter det fylkesmannen kjenner til, ble konklusjonen fra sammenfatningen vektlagt før kommunens besluttet å avvikle driften av 24 plasser ved Ørmelen bo- og helsetun. Fylkesmannen er av den oppfatning at en vurdering av funksjonsnivå på et visst antall brukere/pasienter ikke er egnet til å overføres generelt til andre brukere/- pasienter. Fylkesmannen er i tvil om det kan trekkes entydige konklusjoner fra denne undersøkelsen.

Som nevnt ovenfor, kan en konsekvens av endringer i tjenestetilbudet, være at hjemmeboende brukere/pasienter får et dårligere funksjonsnivå. Gjennom tilsynet kom det frem at mulige klager fra hjemmeboende kamufleres som mishagsytringer uten at det ble nærmere vurdert, eksempelvis gjennom avviksbehandling, hva disse egentlig ga uttrykk for. Dette harmonerer dårlig med krav til brukermedvirkning i tjenesteytingen/at brukerstemmer skal høres.

Fylkesmannen har merket seg at kommunen har registrert kun ett avvik i saksbehandlingen (av 1759 avvik til sammen i helse og omsorg i 2016), noe som kan være et resultat av en godt fungerende saksbehandling, men som også kan tyde på at kvalitetssystemet er lite kjent og lite tatt i bruk hva angår saksbehandling. God praksis vil være å konkretisere/differensiere avvikssystemet slik at også bruker- stemmer kommer frem, eksempelvis som mishagsytringer fra brukere/pasienter. Etter det fylkesmannen forstår, har det blitt skrevet avvik på slike ytringer, men dette forekommer ikke ofte. Fylkesmannen er av den oppfatning at Verdal kommune har et potensial hva angår å benytte avvikssystemet aktivt i eget forbedringsarbeid.

7. Regelverk

• Helsetilsynsloven (lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.)
• Helse- og omsorgstjenesteloven (lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.)
• Pasient- og brukerrettighetsloven (lov om pasient- og brukerrettigheter)
• Helsepersonelloven (lov om helsepersonell m.v.)
• Forvaltningsloven (lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker)
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon
• Forskrift om en verdig eldreomsorg
• Forskrift for sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene…

8. Dokumentunderlag

1. Rutiner/prosedyrer for tildeling av sykehjemsplass i Verdal kommune
2. Rutiner/prosedyrer for informasjonsutveksling i kommunalpolitiske møter
3. En beskrivelse av gjennomført risikovurdering i forbindelse med nedleggelse av sykehjemsplasser i Verdal kommune
4. Hvilke konsekvensutredninger er foretatt før nedleggelse?
5. Kommunestyret 27.10.14 – PS 86/14 -Utredning omsorgsboliger for demente
6. Kommunestyret 31.08.15- PS 77/15 Boligbehov i helse- og omsorgstjenestene fram mot 2040 i Verdal kommune
7. Kommunestyret 14.12.2015 - PS 112/15 Budsjett 2016 og Økonomiplan 2016- 2019 Verdal kommune
8. Kommunestyret 25.04.2016 - PS 31/16 Hvor mange døgnbemannede plasser skal Verdal kommune ha?
9. Formannskapet 18.08.16 - PS 82/16 Orientering om utarbeidelse av kommunal forskrift med kriterier for tildeling av langtidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig tilrettelagt med heldøgns tjenester
10. Kommunestyret 15.12.16 -  https://verdal.kommune.no/Documents/okonomi/2017/budsjett_2017_vedtatt.pdf
11. Presentasjon for fylkesmannen under møte med Verdal kommune 7. februar 2017, herunder: 
    Tall/statistikk vedrørende brukere/pasienter og behov for helse- og omsorgstjenester i 2015 og 2016
    Oversikt over innleggelser KAD i 2016
    

    Oversikt over tilbud i helse- og omsorgstjenesten Beskrivelse av avvikssystemet, inkludert oversikt

12. Organisasjonskart som beskriver plassering av tjenesten tildeling av langtidsopphold i sykehjem i kommunenes tjenesteyting.

    Org kart Hjemmetjenesten. Vedlegg 1.

    Org kart Institusjonstjenesten. Vedlegg 1.

13. Oversikt over ansvarlige ansatte på tjenesteområdet, samt fordeling av stillinger.

    Oversikt over ansatte i saksbehandlerkontoret og medlemmer av inntaksnemnda. Vedlegg 2.

14. Organisasjonskart, delegasjonsreglement, stillingsinstrukser og lignende som viser fordeling av ansvar.

    Org kart Verdal kommune. Vedlegg 3

    Administrativt delegeringsreglement. Vedlegg 3

    Delegering av myndighet fra virksomhetsleder til avdelingsleder i Helse og omsorg. Vedlegg 3

    Avdelingsleders styrings- og lederverktøy. Vedlegg 3

    Prosedyre for ansvar inntaksnemnda. Vedlegg 3

15. Rutiner/prosedyrer for saksbehandling og dokumentasjon på tjenesteområdet.

    Kartlegging av brukerbehov. Vedlegg 4.

    Intern opplæring saksbehandling. Vedlegg 4

    Saksbehandling av søknader på Pleie og omsorgstjenester Verdal kommune. Vedlegg 4

    Standard for bruk av Profil som arbeidsverktøy. Vedlegg 4

16. rutiner/prosedyrer for faglig vurdering, herunder i forhold til forsvarlighet i tjenesteytingen.

    Utredningsteam – komplekse saker.
    Vedlegg 5

    Tildelingskriterier for Institusjonsplasser.
    Vedlegg 5

17. Utskrift fra informasjon om Verdal kommune (nettsider, m.m), eventuelt oversendelse av aktuelle lenker til slik informasjon.
    http://www.verdal.kommune.no/Tjenester-a-a/Omsorg-trygd-og-sosiale-tjenester/Botilbud/
    http://www.verdal.kommune.no/Tjenester-a-a/Omsorg-trygd-og-sosiale-tjenester/Omsorgstjenester/Hjemmetjenesten/

18. Avviksmeldinger.

    Manglende vedtak på langtidsplass. Vedlegg 7

19. Saksutredning vedrørende 25 brukere

20. Protokoll for Inntaksnemnda, datert 21. mars 2017.

21. Oversikt over antall brukere/pasienter som ble utskrevet direkte fra sykehusopphold til institusjonsplass i Verdal kommune i 2016.

22. Sammenfatning fra Klinisk demensvurdering (KDV) og Barthel ADL-indeks av 98 brukere/pasienter med vedtak om langtidsopphold i institusjon, samt 137 brukere av hjemmetjenester. Vurderingen ble gjennomført i 2015.

Korrespondanse mellom virksomheten og fylkesmannen:

1. Etterspurt dokumentasjon fra Verdal kommune i forkant av møte 7. februar 2017, datert 3. februar 2017.
2. Dokumentasjon fra møte, datert 10. februar 017
3. Varsel om tilsyn, datert 17. februar 2017.
4. Oversendelse av dokumentasjon i forkant av tilsynsbesøk, datert 10. mars 2017
5. Endelig program sendt til virksomheten 14. mars 2017.
6. Telefoner og diverse e-poster mellom kontaktperson og revisjonsleder i forbindelse med forberedelse og tilrettelegging av tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet:

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag deltok:
Revisor, seniorrådgiver Merethe Bartnes
Revisor, fylkeslege Marit Dypdal Kverkild
Revisjonsleder, seniorrådgiver Mariann Markussen