Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven i Bodø kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Nordland gjennomførte 23. september – 19. januar 2015 tilsyn med Bodø kommune. Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningas helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettinga for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk tillegg i oppdrag å foreta ei kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartlegginga gi kommunen ei veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet: Det ble ikke påvist avvik. Hovedpunkter fra Fylkesmannens samla vurdering av status for det løpende oversiktsarbeidet:

• kommunen er helt i starten på arbeidet med det løpende oversiktsdokumentet
• arbeidet har god forankring i politisk og administrativ ledelse og det tverrsektorielle perspektivet er ivaretatt
• kommunen har tilgang til eller har utarbeida mange grunnlagsdokumenter (kilder)
• ansvars- og oppgavefordeling i arbeidsgruppa for det løpende oversiktsarbeidet bør tydeliggjøres, spesielt i forhold til vurdering av kildetilfang og faglige vurderinger av kildene
• sammenhengen mellom identifiserte helseutfordringer og forhold å følge med på må sikres

Bodø 19. januar 2015

Hege Meldal
revisjonsleder

Solveig Johnsen Hovet
revisor

Egil Johansen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 23. september – 19. januar 2015 med Bodø kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningas helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas ei kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen tilbakemelding i form av veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurderinga.

2. Beskrivelse av kommunen

Bodø kommune hadde 1.januar 49 731 innbyggere og har hatt jevn økning i folketall gjennom mange år. Kommunen er fylkeshovedstad, regionsenter og trafikknutepunkt med mange arbeidsplasser innen offentlig sektor, men også et allsidig næringsliv. Bosettinga er konsentrert til Bodø-halvøya, men med flere spredte grender i omlandet.

Kommunen er organisert i tre driftsavdelinger: oppvekst- og kultur, helse- og omsorg og teknisk avdeling. Sentraladministrasjonen og rådmannens stab er organisert direkte under rådmannen. Samfunnskontoret er en del av sentraladministrasjonen, og folkehelsekoordinator (100 % stilling) og plankoordinator arbeider begge ved samfunnskontoret. Bodø kommune har samarbeidsavtale med Nordland fylkeskommunen om folkehelsearbeid.

Kommunen har fire kommuneoverleger, der den ene har 20 % stilling satt av til miljørettet helsevern, folkehelsearbeid og tilhørende administrasjon. Kommuneoverlegene er administrativt plassert i helse- og omsorgsavdelinga. Helse- og miljøtilsyn Salten IKS (HMTiS) utfører tilsyn og tjenester for kommunene i henhold til folkehelseloven kap. 3, og det er delegert vedtaksmyndighet fra kommunen til HMTiS.

Helsesøstertjenestene ligger i oppvekst- og kulturavdelinga.

Kommuneplan 2014 – 2026: Strategisk samfunnsdel Bodø 2030 ble vedtatt av kommunestyret 13. februar 2014. Ansvaret for å utarbeide planen var lagt til folkehelsekoordinator ved samfunnskontoret.

Folkehelseprofilene fra Nasjonalt folkehelseinstitutt 2012- 2014 viser at Bodø kommune i stor grad ligger på landsgjennomsnittet for mange helseindikatorer, men har et høyere frafall fra videregående skole, flere som mobbes i ungdomsskolen og flere barn av enslige forsørgere.

3. Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 8. april 2014.

Gjennomgang av aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket: se kapittel 8.

Formøtet ble holdt 23. september 2014.

Åpningsmøtet ble holdt 20. november 2014.

Intervjuer

13 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: se oversikt i kapittel 8.

Sluttmøte ble holdt dato 21. november 2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningas helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er ei nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus.

Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordelinga var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene ei kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartlegginga var grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Det ble ikke påvist avvik.

6. Fylkesmannenens kartlegging og vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid

Folkehelseperspektivet er godt ivaretatt i den gjennomførte prosessen med kommuneplanens strategiske samfunnsdel og innholdet i planen og de utfordringer det pekes på, er god kjent på alle nivå i og deler av organisasjonen.

Styringsgruppe for folkehelse består av politikere og kommunens administrative ledelse og folkehelsearbeidet har slik god forankring i både politisk og administrativ ledelse. I tillegg orienteres andre nivå av organisasjonen om folkehelsearbeid gjennom saksbehandlernes deltakelse i det tverrfaglige folkehelse- og miljøforumet.

Det er nylig etablert en tverrsektoriell gruppe som skal arbeide med oversiktsdokumentet og det løpende oversiktsarbeidet. Opprettelsen av denne gruppa er forankra på kommunaldirektørnivå. Gruppa er bredt sammensatt slik at kravet til samfunnsmedisinsk kompetanse og tverrsektoriell innretning er ivaretatt, samt at intern kommunal kunnskap om helseutfordringer dermed er tilgjengelig.

Denne arbeidsgruppen har foreløpig ikke fått noe mandat, og rapporteringsrutiner oppover i linja er ikke avklart. Fylkesmannen fikk muntlig informasjon om hvordan arbeidet i gruppa skal gjennomføres og at gruppa er ansvarlig for oversiktsdokumentet og det løpende oversiktsarbeidet, herunder å avklare hvilke forhold det løpende vil være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om, vurdere kildetilfang og gjennomgå og vurdere innhenta informasjon.

Kommunen har tilgang til eller har utarbeida mange solide dokumenter og rapporter som beskriver status og utfordringer på ulike områder, bl.a. levekår for barn og unge, boligpolitisk handlingsplan, læringsmiljø (trivsel og mobbing), hverdagsrehabilitering, rusmiddelpoltisk plan og Ung i Nordland 2013. Statusmelding (planstrategi 2012-2016) som lå til grunn for kommuneplanens strategiske samfunnsdel, peker på utfordringer for Bodø-samfunnet framover. Kommunen har bedt om en egen rapport med analyser for Bodø fra Nordlandsforskning, basert på deres rapport Levekår i Nordland 2014.

Fylkesmannen vurderer at Bodø kommune er helt i startfasen av det systematiske arbeidet med den løpende oversikten. Bodø kommune bør tydeliggjøre hva som er de identifiserte helseutfordringene i kommunen, hvilke forhold det er beslutta å følge med på og at det sikres sammenheng mellom identifiserte helseutfordringene og forhold å følge med på. Videre bør kommunen beskrive arbeidsfordeling i den etablerte arbeidsgruppa, spesielt bør det dokumenteres skriftlig hvem som har ansvaret for å vurdere hvilke kilder som skal anvendes, hvem som gjør den faglige vurderinga av kildene og hvem som vurderer om kildetilfang og faglige vurderinger er tilstrekkelig omfattende.

7. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon mottatt i forkant av tilsynet:

• delegasjonsreglement
• organisasjonsskart
• årsbudsjett 2014
• økonomiplan 2014- 2017
• møteprotokoll fra bystyrets behandling av økonomiplan desember 2013
• planstrategi og statusmelding, 18. januar 2012
• vedtatt planstrategi 2012-2016
• vedtatt planprogram, 21. mars 2913
• vedtatt kommuneplanens strategiske samfunnsdel, 13. februar 2014
• protokoll fra bystyrets behandling av strategisk samfunnsdel, 13. januar 2014
• dokumenter vedr. kommuneplanens arealdel (planbeskrivelse, planbestemmelser og saksframlegg og vedtak i bystyret 19. juni 2014)
• trafikksikkerhetsplan
• sammensetning av styringsgruppe for folkehelse, jf. bystyrevedtak 24. april 2008
• møtereferat folkehelse- og miljøforum, 25. november 2013 og 26. september 2014
• søknad om skjønnsmidler: fra oppvekstplan til levekår for barn og unge, udatert
• familiesenter: innhold og organisering, udatert
• Levekår for barn og unge: Utredning om kunnskapsgrunnlaget og føringer for kommunal innsats, udatert
• Vårres unga – vårres framtid: status og framdrift, orientering til komiteen for levekår, 26. januar 2012
• korte aktivitetsplaner for folkehelsearbeidet 2012 og 2013
• samarbeidsavtale med Nordland fylkeskommune, udatert, og revidert avtale, saksframlegg til bystyret, udatert
• helhetlig styringssystem: prosjektmandat for utvikling og innføring, formannsskapsak, 25. juni 2014
• møtereferat kommuneoverlege, ledende helsesøster og folkehelsekoordinator, 3. februar 2012: oversikt over helsetilstanden
• notat fra folkehelsekoordinator utarbeida i forbindelse med tilsynet: oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer, internt dokument, 23. juni 2014
• boligpolitisk handlingsplan 2014-2017
• interkommunal legevaktformidling og nødnett
• mandat frivillighetsplan SLM
• evaluering av SFO
• læringsmiljø, herunder trivsel og mobbing
• perspektivmelding 2015-2024
• ulike dokumenter ang. skoler og barnehager (status barnehagesektoren, tilstand og ressursbruk i grunnskolen 2012-2013, tilstand og ressursbruk i skolene 2012-2013)
• møtereferat fra styringsgruppe folkehelse, 31. januar og 25. september 2014
• hverdagsrehabilitering, statusrapport 15. mai 2014
• møtereferat SLM 3. mars 2014
• rusmiddelpolitisk plan
• interkommunalt samarbeid miljørettet helsevern: kvalitetsstyring av oppgaver, 2. juli 2012
• fra helsesøstertjenesten: lederavtale, stillingsbeskrivelse, virksomhetsplan og organisasjonskart
• lederavtale kommunaldirektører og byplansjef
• årsrapport fra helsesøster skolehelsetjenesten vg. skoler 2013 og 2014
• lederavtale og stillingsbeskrivelse styrer barnehage og rektor
• dokumenter som beskriver prosedyrer og rutiner i forbindelse med plan- og reguleringsplansaker
• kvalitetshåndbok for kommuneoverleger, 6. november 2006
• dokumenter om opprettelse og organisering av samfunnskontoret, fra 2012
• e-poster fra folkehelsekoordinator Tom Solli september – november 2014

Dokumenter mottatt i forbindelse med tilsynet:

• brosjyre: enkel trening i skoletiden
• Ung i Nordland 2013, NF-rapport nr 3/2014
• referat fra møte 9 i prosjektgruppen «Barn med særlige behov»
• møtereferat styringsgruppen for folkehelse
• høringsuttalelse forskrift om oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer
• legemeldt sykefravær Bodø, 3. kvartal
• prosjektforslag fra Nordlandsforskning: Levekår i Nordland 2014 – analyser for Bodø kommune
• plan for legetjenesten 2007-2016

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Nordland deltok:
seniorrådgiver Solveig Johnsen Hovet (revisor), seniorrådgiver Egil Johansen (revisor) og seniorrådgiver Hege Meldal (revisjonsleder)

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet