Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem ved Bodø kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldrene Det er avdekket to avvik under tilsynet

Avvik 1

Bodø kommune sikrer ikke gjennom sin styring at det gjennomføres minimum antall lovpålagte oppfølgingsbesøk for alle barn i fosterhjem.

Avvik 2

Bodø kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem Det ble gitt en merknad i forbindelse med tilsynet

Merknad

Kommunen har et forbedringspotensial for å dokumentere faglige vurderinger og samtaler med barnet.

Dato: 20.08.2014

Lise Tymi
revisjonsleder 

Anna Welle
revisor

 

Ingunn Aronsen Brenna
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Bodø kommune i perioden 18.02.2014 - 20.08.2014 . Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barnevernvirksomheten, jf. lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn, jf. lov om barneverntjenester § 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bodø kommune er den største kommunen i Nordland med ca. 50 000 innbyggere.

Kommunen er organisert med tre avdelinger som er ledet av hver sin kommunaldirektør med stab.

Barneverntjenesten er en av enhetene i oppvekst- og kulturavdelingen. Tjenesten er oppdelt i følgende seksjoner: Barn, Ungdom, Omsorg og Mottak/barnevernvakt, samt ett ressursteam og forebyggende barnevern.  Bo og nærmiljøtiltaket DUE/Foyer og utekontakten er også ledet av barnevernleder. Tjenesten har 2 juridiske rådgivere og 1 systemansvarlig IKT. På tilsynstidspunktet var tjenesten inne i en endringsprosess der seksjonene Barn og Omsorg var underlagt samme seksjonsleder, mens en av seksjonslederne fungerte som prosjektleder for et kvalitetssikringsprosjekt i tjenesten.

Ved utgangen av 2013 hadde barneverntjenesten 41,2 fagstillinger knyttet til saksbehandlingen, 2 tiltaksstillinger i barnevernet samt 3 merkantilt ansatte i tjenesten. Kommunen har fått til sammen 5 øremerkede stillinger gjennom Satsing kommunalt barnevern i perioden 2011 - 2014.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.02.2014 . Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 04.06.2014 .

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 06.06.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet å avdekke hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfatter temaene:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldrene

Tilsynet er avgrenset til å gjelde fra det tidspunktet barnet flytter inn i fosterhjemmet og så lenge det bor der. Arbeid med flytting eller tilbakeføring til hjemmet er ikke en del av tilsynet. Tilsynet gjelder ikke barn over 18 år i fosterhjemmet eller under ettervern.

Tilsynsførerordningen er ikke en del av tilsynet. Oppfølging av barn plassert i statlige fosterhjem er heller ikke en del av tilsynet.

5. Funn

Det ble avdekket følgende avvik i forbindelse med tilsynet:

Avvik 1

Bodø kommune sikrer ikke gjennom sin styring at det gjennomføres minimum antall lovpålagte oppfølgingsbesøk for alle barn i fosterhjem.

Avviket bygger på følgende funn:

• I forbindelse med tilsynet ble det gjennomgått 19 saksmapper. Alle barna hadde hatt oppfølgingsbesøk i perioden 2013 -april 2014, men bare for 8 av disse er det dokumentert gjennomført det minimum antall besøk som loven krever.
• Ved utgangen av 2013 rapporterte kommunen i halvårsrapporten til barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) at 58 av 92 fosterbarn hadde fått lovpålagt oppfølging.
• Nøkkeltall pr. 02.06.2014 viser at 55 barn har fått oppfølging i henhold til lovkrav, mens 39 ikke har fått slik oppfølging.
• På tilsynstidspunktet rettet ledelsen en henvendelse til de tilstedeværende ansatte på seksjonen om oppfølging av de fosterbarna den enkelte hadde ansvar for. Resultatet viste da at det lå an til at bare ett fosterbarn ikke ville ra lovpålagt oppfølging i inneværende halvår. Det manglet da tilbakemelding fra to saksbehandlere og ledelsen kunne ikke med sikkerhet si om alle fosterbarna disse hadde ansvar for ville få de lovpålagte oppfølgingsbesøkene.
• Kommunen har ikke fullstendig oversikt over egne resultater når det gjelder oppfølging av barn i fosterhjem, og det er usikkerhet omkring innrapporterte tall. Det er uklart på hvilken måte ledelsen har vært involvert i rappprteringene.
• Kommunen har ikke et helhetlig system for oppfølging av barn i fosterhjem.
  - Kommunen har rutiner for oppfølgingsarbeidet, men disse benyttes ikke gjennomgående.
  - Ledelsen kontrollerer ikke at oppfølging i fosterhjem planlegges og at planlagt aktivitet gjennomføres. Den enkelte saksbehandler har selv ansvaret for å planlegge egen aktivitet og lager egne systemer for dette.
• Kommunen har et system for avvikshåndtering i Kvalitetslosen. Dette benyttes i liten grad for avvik fra bestemmelser i barnevernloven.
• Det er opp til den enkelte saksbehandler å melde fra til fagleder eller veiledende konsulent hvis de ikke rar gjennomført oppfølging i tråd med loven. Videre håndtering av avviket løses i dialog mellom leder og saksbehandler. Denne håndteringen dokumenteres ikke slik at den kan brukes i tjenestens virksomhetsplanlegging, eget forbedringsarbeid og helhetlig styringsdialog.
• Det er ikke foretatt noen vurdering av sårbare områder innenfor fosterhjemsoppfølgingen.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 1-4

Tjenester og tiltak etter denne loven skal være forsvarlige

Barnevernloven § 2-1 annet ledd

Kommunen skal ha en internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4. Innholdet i internkontrollen - annet ledd

Internkontroll innebærer at kommunen blant annet skal:

j) skaffe oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det erfare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav

g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere ogforbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltakfor å av dekke, rette opp og forebygge overtredelse av barnevernvernlovgivningen

Forskrift om fosterhjem § 7

Barneverntjenesten i omsorgskommunen skal følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Det skal blant annet sees hen til barnets tiltaksplan, jf barnevernloven 4-5 eller plan for barnets omsorgssituasjon, jf  barnevernloven 4-15.

Barneverntjenesten skal gi fosterforeldrene nødvendig råd og veiledning i forbindelse med plasseringen av det enkelte barn så lenge plasseringen varer.

Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendigfor å kunne oppfylle ansvaret etter første og annet ledd, men minimum 4 ganger i året. Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn 2 år.

Avvik 2

Bodø kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Avviket bygger på følgende funn:

• Det gjennomføres ikke samtaler med fosterbarnet ved hvert fosterhjemsbesøk. I 16 gjennomgåtte saker var det aktuelt å snakke med barnet -bare i 5 av disse er det dokumentert samtale/tilbud om samtale med barnet ved hvert besøk.
• Kommunen sørger ikke for at alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår barnet
  -for eksempel ved utarbeidelse av samværsplan.
• Det er ikke klare føringer for at fosterhjemsbesøk skal gjennomføres på tidspunkt barnet er hjemme.
• Det er ulik oppfatning i organisasjonen om hvilke signaler som er gitt i forhold til å besøke fosterhjem på ett tidspunkt hvor barnet er hjemme -vs. forventinger om å redusere overtidsbruken og unngå å jobbe utover normal arbeidstid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 6-3

Et barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. ¹ Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

FNs barnekonvensjon artikkel 12

1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykkfor disse synspunkter i alleforhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett

Merknad

Kommunen har et forbedringspotensial for å dokumentere faglige vurderinger og samtaler med barnet.

Kommentarer:

Tjenesten har en rapportmal for oppfølgingsbesøk i fosterhjem som ivaretar dokumentasjon av sentrale områder i dette arbeidet, herunder samtaler med barn og vurderinger.

Det opplyses at det er denne malen som skal benyttes, og alle saksbehandlere kjenner til malen. Denne brukes imidlertid ikke ved alle oppfølgingsbesøk noe som fører til ulik kvalitet på dokumentasjon fra besøkene.

6. Vurdering av styringssystemet

Gjennom kommunens styringsdokumenter og samtaler med ansatte kommer det klart fram hvordan barneverntjenesten er organisert samt hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Ansatte i tjenesten synes å ha nødvendig kompetanse i forhold til oppgavene de skal løse, og tjenesten har god tilgang til juridisk kompetanse.

Gjennom tilsynet kommer det fram at den enkelte saksbehandler foretar vurderinger av hvor ofte det er nødvendig å snakke med barn i forbindelse med oppfølgingsbesøk. Flere ansatte har oppfattet at ledelsen har signalisert at det skal unngås å jobbe utover ordinær arbeidstid ved fosterhjemsoppfølging. Det er likeledes en oppfatning av at det ikke er ønskelig at fosterbarn skal ta fri fra skole eller lærlingejobb for å være til stede på barnevernets oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet. I følge ledelsen er det satt fokus på overtidsbruken, både med utgangspunkt i for høye utgifter til overtid, samt den belastningen det er for den enkelte å jobbe mye utover ordinær arbeidstid. Det er imidlertid ikke noen klare føringer for hvordan barn og unges rett til medvirkning skal sikres i disse sakene.

Den enkelte medarbeider har stort ansvar for å planlegge og å utføre oppfølgingsarbeid i egne saker. Det gjennomføres faste, ukentlige veiledningsmøter i seksjonen. Den enkelte ansatte har ansvar for å bringe saker inn for drøfting i disse møtene. I tillegg kan leder ved seksjonen kontaktes for veiledning og hjelp til å foreta prioriteringer dersom det er nødvendig.  Ledelsen har imidlertid ingen faste rutiner for å følge med på at arbeidet planlegges og gjennomføres i henhold til krav i lov og forskrift samt kommunens egne rutiner. Det er gjennomført en saksgjennomgang med hver av de ansatte siste året -noe som anses å være for sjelden til å sikre kontroll av at barn i fosterhjem får den oppfølging som loven krever. I virksomhetsplanen og gjennom intervju framkommer det at det er en intensjon om å gjennomføre det 2 ganger pr år.

Nøkkeltallrapporter fra fagsystemet benyttes for å følge med på utviklingen, men det er reist tvil om tallene gir ett korrekt bilde av situasjonen på det aktuelle området. Barnevernleder har regelmessig kontakt med kommunaldirektør der utviklingen på ulike områder innen barnevernet formidles. Tjenesten og kommunens ledelse har kunnskap om at det over tid er rapportert om manglende oppfølging av barn i fosterhjem. Det synes som om dette forstås som ett kapasitetsproblem særlig knyttet til uforutsett fravær. Det er uklart hvordan kommunen har brukt denne kunnskapen samt årsaksforståelsen i sin styring for å sikre etterlevelse av lovkrav.

Rapportering på barnevernområdet utføres av systemansvarlig i tjenesten som har ansvar for IKT-løsningen og drift av fagprogrammet som benyttes. Det forutsettes at seksjonsleder har best oversikt over situasjon på det område vedkommende leder, og at leder benytter resultater som kommer fram i rapporteringene til å vurdere behov for tiltak. Det er imidlertid uklart hvordan de ulike ledernivåene er involvert i rapporteringsarbeidet og således kan kvalitetssikre rapporteringene samt benytte resultatene i sin styring.

Kommunen har utarbeidet rutiner og prosedyrer for arbeidet med oppfølging av barn i fosterhjem. Dokumentgjennomgang og intervjuer med ansatte viser imidlertid at det varierer hvordan disse benyttes. Kommunen har iverksatt et kvalitetsutviklingsprosjekt i barneverntjenesten som har som formål å kvalitetssikre tjenestens faglige og administrative rutiner.

Tilsynet samlede vurdering er at kommunens internkontroll/styring av barneverntjenesten ikke i tilstrekkelig grad sikret at barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem planlegges og gjennomføres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av barnevernloven.

7. Regelverk

• FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17.juli 1992 nr. 100
• Liv om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven av 14. desember 2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for barneverntjenesten i Bodø
• Oversikt over møtevirksomhet i tjenesten og i avdelingen
• Oversikt over ansatte tjenesten
• Avtale for leder i barneverntjenesten 2014
• Rutine for introduksjon av nytilsatte
• Stillingsbeskrivelse IKT ansvarlig
• Stillingsbeskrivelse for veiledende konsulent
• Stillingsbeskrivelse for barnevernkonsulent i stab ved barneverntjenesten
• Stillingsbeskrivelse for barnevernkonsulenter i Mottak/vakt i barneverntjenesten
• Stillingsbeskrivelse for seksjonsleder i barneverntjenesten
• Årshjul for systemarbeid
• Årsplan 2014 - systemansvarlig barneverntjenesten
• Virksomhetsplan for barneverntjenesten
• Skriftlige rutiner for omsorgsseksjonen
• Notat om brukermedvirkning
• Delegasjonsreglement for barnevnertjenesten
• Notat angående oppvekstprosjekt i kommunen
• Utlånte saksdokumenter i 19 barnevernsaker
• Rapport og etterfølgende korrespondanse i forbindelse med tilsyn barnevern 2006
• Rapport fra Salten kommunerevisjon etter forvaltningsrevisjon «Kvalitet, bemanning og ressursbruk - barneverntjenesten, Bodø kommune», februar 2014
• Kommunens halvårsrapporter til Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet i perioden 2011 - 2013

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Nøkkeltall fra fagprogrammet pr. 03.06.2014
• Prosjektskisse for barneverntjenestens «Kvalitetssikringsprosjekt -hovedfokus på prosedyrer, rutiner og instrukser»

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Revisjonsvarsel, datert 18.02.2014
• Liste over barn plassert i fosterhjem, mottatt 26.03.2014
• Anmodning om oversendelse av utvalgte saker for dokumentgjennomgang, datert 26.03.2014
• Oversendelse av dokumenter fra Bodø kommune, mottatt 25.04.2014,
• Program for tilsynet, datert 29.04.2914

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lise Tymi, seniorrådgiver
Anna Welle, avdelingsdirektør
Ingunn Aronsen Brenna, rådgiver

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013-14 Oppfølging av barn i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk