Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven i Brønnøy kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Nordland gjennomførte i perioden 26. august – 19. november 2014 tilsyn med Brønnøy kommune. Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningas helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Målsettinga med tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk tillegg i oppdrag å foreta ei kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartlegginga gi kommunen ei veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet: Det ble ikke påvist avvik.

Hovedpunkter fra Fylkesmannens samla vurdering av status for det løpende oversiktsarbeid:

• kommunen er helt i starten på arbeidet med det løpende oversiktsdokumentet, men har fastsatt rammer og retning, har forankring i politisk og administrativ ledelse, har solide grunnlagsdokumenter, disponerer meget god formell kompetanse og har planlagt og tilrettelagt for det videre arbeid med det løpende oversiktsdokumentet
• kommunen bør forbedre den interne dokumentstyringa slik at dokumentenes status blir entydig
• den endelige formelle organiseringa av gruppa som skal arbeide med det løpende oversiktsdokumentet, mangler
• kommunen bør dokumentere skriftlig hvem som har ansvaret for å vurdere kildetilfang og omfanget av faglige vurderinger
• kommunen bør vurdere i større grad å bruke interne ressurser som kilde til kunnskap
• kommunen kan med fordel gjøre ei mer systematisk vurdering av lokale påvirkningsfaktorer, både positive og negative

Dato: 19. november 2014

Hege Meldal
revisjonsleder

Solveig Johnsen Hovet
revisor

 

Egil Johansen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeida etter tilsyn 26. august – 19. november 2014 med Brønnøy kommune. Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningas helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas ei kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen ei tilbakemelding i form av ei veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp vurderinga.

2. Beskrivelse av kommunen

Brønnøy kommune hadde 1. januar 2014 7897 innbyggere. Kommunen er et regionsenter på Sør-Helgeland og har de siste tre-fire åra hatt ei svak økning i folketall. Nærmere 65 % av innbyggerne bor i tettstedet Brønnøysund.

Kommunen er historisk sett en jordbruks- og fiskerikommune, og sjømatnæringa er nå en stor og viktig aktør. I tillegg har offshorevirksomheten medført økt aktivitet på land, først og fremst på helikopterbasen og flyplassen. Brønnøy kommune har mange arbeidsplasser i offentlig sektor, blant annet ved Brønnøysundregistrene, som bidrar til å skaffe arbeidsplasser for høyt kvalifisert arbeidskraft.

Kommunen har en tonivå-organisasjon der kommuneoverlegen og folkehelsekoordinator sitter i rådmannens fagstab. Videre er det ni ulike driftsenheter/virksomhetsområder (VO) med hver sin leder direkte under rådmannen. Virksomhetsområde 9, helse- og velferdssenteret, er delt inn i to underenheter. Folkehelsekoordinator overtok fra 1. mai 2014 lederansvaret for underenheten barne- og familiesenter og tok med seg oppgaveporteføljen som folkehelsekoordinator inn i den nye stillinga. Kommuneoverlegen har 40 % stilling i fagstaben. Enheten plan og utvikling er plassert i en stabsfunksjon under rådmannen.

Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt av kommunestyret i desember 2013 og beskrives som kommunens folkehelseplan.

I følge folkehelseprofilene er det i Brønnøy, sammenligna med landet for øvrig, færre med høyere utdanning, flere med grunnskole som høyeste utdanning og andel unge uføretrygdede er høyere. Det er flere med hjerte-karsykdom og psykiske lidelser som behandles i sykehus enn på landsbasis. Utbredelsen av de andre helse- og sykdomsindikatorene som folkehelseprofilene omtaler, er imidlertid ikke entydig forskjellig fra landsgjennomsnittet.

Kommuneplanens samfunnsdel beskriver også ei boligsosial utfordring. Brønnøy kommune har samarbeidsavtale med Nordland fylkeskommune innen folkehelse. Kommunen oppgir at de endrer folkehelsefokus fra levevaner til levekår.

Brønnøy kommune står overfor omlegging av drift og omstrukturering av tjenestene på grunn av en vanskelig økonomisk situasjon.

3. Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 8. april 2014.

Gjennomgang av aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket: Det vises til kapittel om dokumentunderlag

Formøtet ble holdt 26. august 2014.

Åpningsmøtet ble holdt 18. september 2014.

Intervjuer

Ni personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Det vises til kapittel om dokumentunderlag.

Sluttmøtet ble holdt 19. september 2014

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningas helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er ei nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år ha utarbeida et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for planstrategien. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpassa kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det retta mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom internkontrollen har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til og at det er aktivitet på området.

Det ble undersøkt

• om arbeidet hadde tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet  

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde starta opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene ei kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartlegginga danna grunnlag for tilbakemelding til kommunen i form av ei veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde bestemt å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble henta inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhenta opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Det ble ikke påvist avvik.

6. Fylkesmannens kartlegging og vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid

Kunnskapsgrunnlaget (oversiktsdokumentet) inneholder tall og statistikk fra et bredt område, grundige faglige vurderinger og er arbeida fram av ei tverrfaglig gruppe. Kommunen har også fleire andre dokumenter som beskriver helseutfordringene. Etter at arbeidet med kunnskapsgrunnlaget/oversiktsdokumentet og kommuneplanens samfunnsdel ble ferdig på slutten av 2013, har kommunen supplert med oppdatert informasjon, men ikke foretatt noen oppdatering av dette spesifikke dokumentet. I interne møter og i møter med politikerne og i andre fora, presenteres imidlertid de nyeste tallene/statistikken. Folkehelsekoordinator orienterer årlig kommunestyret. Kommunen følger slik med på de aktuelle forholdene. Det er planlagt å etablere ei arbeidsgruppe som skal ha ansvaret for det løpende oversiktsarbeidet framover, det finnes et notat om dette og denne arbeidsformen er muntlig klarert med rådmannen. Fylkesmannen vurderer at rammene og retninga for kommunens løpende oversiktsarbeid er forankra i kommunens ledelse, i kommunens styrende dokumenter og internt i den kommunale organisasjonen og at grunnlagsdokumentene for det løpende oversiktsarbeidet er solide, gjennomarbeida og kjent i kommunens organisasjon.

Kommunen har et utkast til skjema som beskriver hvilke forhold det skal følges med på, hvilke kilder som skal benyttes og har kolonne for ansvarsfordeling. Internt brukes «dropbox» og kvalitetslosen slik at deling av informasjon blir mulig og lett tilgjengelig for alle. Dette forenkler på-tvers-arbeid, men er foreløpig ikke tatt i bruk av alle enheter og er derfor ikke systematisk i bruk i det løpende oversiktsarbeidet. Kommunen disponerer god formell kompetanse innen samfunnsmedisin, helse i plan, helsefremmende skoler og barnehager og har mange engasjerte medarbeidere med lang yrkeserfaring. Fylkesmannen vurderer at kommunen har planlagt og tilrettelagt for det løpende oversiktsarbeidet, men at kommunen er heilt i startfasen av det systematiske arbeidet med den løpende oversikten.

Fylkesmannen vurderer at kommunen med fordel kan vurdere å tydeliggjøre hvilke forhold kommunen har beslutta å følge med på og at det sikres en klarere sammenheng mellom disse og de identifiserte helseutfordringene. Denne informasjonen finnes nå i mange ulike dokumenter som ofte har uklar status, dvs. dokumentene er ikke datert, ikke underskrevet eller har ikke informasjon om type dokument, f.eks. er det et internt arbeidsnotat, et utkast eller et forpliktende dokument? Fylkesmannen anbefaler at kommunen i mye større grad sikrer at dokumentenes status framgår entydig.

Brønnøy kommune må få på plass den formelle organiseringa av arbeidsgruppa som skal jobbe med det løpende oversiktsarbeidet, der ansvars- og oppgavefordeling internt i gruppa er plassert. Spesielt bør det dokumenteres skriftlig hvem som har ansvaret for å vurdere hvilke kilder som skal anvendes, hvem gjør de faglige vurderingene og hvem som vurderer om de faglige vurderingene er tilstrekkelig omfattende. Ei tverrsektoriell arbeidsgruppe må ikke føre til at ansvarsplasseringa blir utydelig eller at det overordna, heilhetlige perspektivet ikke ivaretas.

Fylkesmannen anbefaler at kommunen vurderer om den i større grad og mer systematisk kan benytte interne ressurser fra ulike sektorer og nivå i organisasjonen som kilde til kunnskap. Videre oppfordres kommunen til å gjøre en mer systematisk gjennomgang av lokale påvirkningsfaktorer, både positive og negative.

7. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

8. Dokumentunderlag

Dokumenter fra kommunens nettsider eller andre nettsider:

• årsmelding 2013
• organisasjonskart, oppdatert 1. januar 2014
• informasjon om organisering, arbeidsoppgaver, ledelse mm. fra kommunens nettsider, om administrasjonen, de kommunale barnehagene, skolene, helsestasjon og skolehelse, plan, utvikling og miljø, arealplaner, folkehelse: utskrift fra 23. mai 2014
• informasjon fra folkehelseprofilene og kommunebarometeret

Dokumenter tilsendt fra kommunen før tilsynsbesøket:

• budsjett 2014 - økonomiplan 2014-2017, vedtatt kommunestyret 12. desember 2013
• planstrategi 2012-2015, vedtatt i kommunestyret 17. oktober 2012
• kunnskapsgrunnlaget, godkjent av planutvalget 20. juni 2012
• diverse dokumenter som viser prosessen som ligger til grunn for kommuneplanens samfunnsdel og arbeidsdokumenter brukt i prosessen, udaterte
• kommuneplanens samfunnsdel 2013-2024, vedtatt av kommunestyret 18. desember 2013
• presentasjon: Hvordan har vi det i Brønnøy? Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø, udatert
• delegasjonsreglement, vedtatt av kommunestyret 17. juni 2009
• samarbeidsavtale med Nordland fylkeskommune om folkehelsearbeid, gjeldende fra 1. januar 2014, dokumentet Fylkesmannen har mottatt er ikke signert av kommunen
• dokument: Videre planer og forventninger til folkehelsearbeidet, udatert og usignert. Her finnes statusbeskrivelse
• virksomhetsplan/handlingsplan for folkehelse 2013 og 2014, udatert og usignert
• dokument: Mål og måloppnåelse – folkehelsemål, resultatmål 2011 og 2012, udatert og usignert
• folkehelseprofil Brønnøy 2012: både en presentasjon og et dokument med prosa og illustrasjoner. Begge dokumentene er udaterte og usignerte
• handlingsplan folkehelsearbeid 2013, 30. januar 2013, sendt til Nordland fylkeskommune
• handlingsplan folkehelsearbeid 2012, 30. januar 2012, sendt til Nordland fylkeskommune
• møtereferat: forebygging og helsefremming i skolen, 12. desember 2011
• møtereferat: ressursgrupper i skolen, 15. februar 2012
• Brønnøy helse- og velferdssenter, ny organisering, udatert og usignert
• dokument fra helsesøstertjenesten 2012: Opplæringsplan
• diverse dokumenter og rapporter fra prosjektet Friskliv-Ung
• dokument i tabell/matriseformat som viser indikatorer å følge med på, samt kilder. Dette er et utkast til løpende oversiktsdokument, der det mangler opplysninger om ansvarlig samt vurderinger av årsaksforhold og konsekvenser. Udatert og usignert.
• utkast til brev vedlagt statistikk fra Ungdata: Frafall i videregående skole: styrkning av skolehelsetjenesten i videregående skole. Vurderingene av Ungdata er ikke ferdigstilt.
• stillingsbeskrivelse ledende helsesøster, 8. februar 2008
• utlysningstekst folkehelsekoordinator fra 2011
• stillingsbeskrivelse kommuneplanlegger, 28. august 2013
• stillingsbeskrivelse helsesekretær, 19. januar 2012
• dokument: Tverretatlig og faglig team: Teft, udatert
• presentasjon: Forankring av folkehelsearbeid på tvers: tverrsektorielt folkehelsearbeid for bærekraftig utvikling, 26. mars år ukjent, Sturla Ditlefsen
• referat og evaluering av fagdag Helsefremmende barnehager, 16. mars 2012
• foreldremøteplan Brønnøy kommune, barne- og ungdomsskoler, udatert
• rusmiddelpolitisk handlingsplan 2012-2016
• plan for sammenhengende hovednett for sykkeltrafikk i Brønnøysund, udatert og usignert
• dokument: tilrettelegging av friluftsliv på klubben og rundt flyplassen, udatert og usignert
• presentasjon: Morgendagens helse- og omsorgsutfordringer, innlegg på helse- og omsorgskonferansen/fagdag 9. april 2013
• presentasjoner om folkehelsearbeid ved folkehelsekonferansen 3. – 4. oktober ukjent år og fylkesforum for folkehelse 27. mars ukjent år

Dokumenter mottatt og gjennomgått ved tilsynsbesøket:

• møtereferat kommuneplangruppa 22. januar 2012, 13. april 2012, 3. september 2013
• dokument: Glansbildet – helsefremmende barnehager
• kunnskapsgrunnlaget i kommuneplanarbeidet, status per 2011, muligheter og utfordringer 2012-2040. Versjon per 5. september 2014
• presentasjon: Status: demografisk utvikling, helse og sykdomsbilde, innlegg på helse- og omsorgskonferanse/fagdag 9. april 2013
• planprogram for kommuneplan 2013-2024
• dokument: Status folkehelse, mars 2013, laget til fagdag/helse- og omsorgskonferansen 9. april 2013
• dokument: oppsummering av gruppearbeid på helse- og omsorgskonferansen 9. april 2013
• internt notat ang. organisering av folkehelsearbeidet utarbeida i forkant av tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøtet og sluttmøtet og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Nordland deltok: seniorrådgiver Egil Johansen, revisor; seniorrådgiver Solveig Johnsen Hovet, revisor og seniorrådgiver Hege Meldal, revisjonsleder.

Fra Statens helsetilsyn deltok: rådgiver Helene Skaare, observatør

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk