Rapport fra tilsyn med Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem ved Narvik kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldrene

Det er avdekket ett avvik under tilsynet:

Avvik

Narvik kommune har ikke systemer som sikrer at oppfølging og kontroll med barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav.

Det ble gitt en merknad i forbindelse med tilsynet

Merknad

Narvik kommune har et forbedringspotensial når det gjelder å sikre at partenes forpliktelser etter fosterhjemsavtalen blir fulgt opp, og at nødvendige endringstiltak i fosterhjemmet iverksettes.

Dato: 08.07.2014

Lise Tymi
revisjonsleder

Anne Sofie Mortensen
revisor

 

Ingunn Aronsen Brenna
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Narvik kommune, i perioden 18.02.2014 - 08.07.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barnevernvirksomheten, jf. lov om barneverntjeneste § 2-3 fjerde ledd.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn, jf. lov om barneverntjenester § 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Narvik er en bykommune i Ofoten, nord i Nordland. Kommunen har ca. 18 700 innbyggere.

Kommunen er organisert i en to-nivåmodell med rådmannsteam bestående av rådmann og 3 kommunalsjefer.

Barneverntjenesten er en del av enheten barn, unge og familie sammen med helsesøstertjenesten, forebyggende tjenester og krisesenteret.

I barneverntjenesten er det 15,7 årsverk. Tjenesten er organisert med ett team for undersøkelser og ett team for oppfølging av tiltak -både for hjemmeboende barn og barn i fosterhjem. Begge teamene ledes av fagansvarlig for barnevern.

Barneverntjenesten i Narvik har oppfølgings- og kontrollansvar for 38 barn i fosterhjem.

Narvik kommunen har gjennom satsing kommunalt barnevern 2011- 2014 fått tildelt til sammen fire stillinger. Kommunen har valgt å knytte to, eventuelt tre, av disse stillingene til forebyggende tjenester, de øvrige tildelte stillingene benyttes til saksbehandling i barneverntjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.02.2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 07.05.2014 .

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 08.05.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet å avdekke hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfatter temaene:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldrene

Tilsynet er avgrenset til å gjelde fra det tidspunktet barnet flytter inn i fosterhjemmet og så lenge det bor der. Arbeid med flytting eller tilbakeføring til hjemmet er ikke en del av tilsynet. Tilsynet gjelder ikke barn over 18 år i fosterhjemmet eller under ettervern.

Tilsynsførerordningen er ikke en del av tilsynet. Oppfølging av barn plassert i statlige fosterhjem er heller ikke en del av tilsynet.

5. Funn

Det ble avdekket ett avvik i forbindelse med tilsynet.

Avvik

Narvik kommune har ikke systemer som sikrer at oppfølging og kontroll med barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav.

Avviket bygger på følgende funn:

• Kommunen har ikke et system for planlegging av arbeidet med oppfølging av barn i fosterhjem som sikrer at dette alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk.
• Narvik kommune gjennomfører ikke det minimum antall lovpålagte oppfølgingsbesøk for alle fosterbarn. Det er gjennomgått saksmapper for 18 fosterbarn. Alle hadde hatt oppfølgingsbesøk fra barneverntjenesten i perioden 2013 - april 2014. Det var imidlertid bare 5 av 18 fosterbarn som hadde hatt det minimum antall oppfølgingsbesøk som loven krever.
• Ved utgangen av 2013 rapporterte kommunen i halvårsrapporten at 9 av 35 fosterbarn hadde fått slik oppfølging loven krever.
• Kommunen har til en viss grad oversikt over manglende oppfølging og kontroll av fosterbarns situasjon. Det er imidlertid ikke satt inn tiltak for å rette på disse avvikene.
• Kommunen har i sine skriftlige rutiner et skjema for avviksrapportering for barneverntjenesten. Skjemaet benyttes imidlertid ikke. Manglende etterlevelse av lovkrav på dette området fanges opp gjennom halvårsrapportering, i forbindelse med teammøter annen hver uke og gjennom Nøkkeltallrapporter fra fagprogrammet. Ved spørsmål knyttet til oppfølging av fosterbarn på tilsynstidspunktet opp mot Nøkkeltallrapport fra 7. mai 2014 viser det seg imidlertid at disse tallene ikke gir en korrekt oversikt over situasjonen. I følge status i Nøkkeltallrapport manglet bare ett fosterbarn slik oppfølging loven krever pr. 7. mai -mens saksbehandleres egen oversikt i saker indikerer større mangler.
• Det ble gjennomført tilsyn i Narvik kommune i 2005 der oppfølging av barn i fosterhjem også var tema. Kommunen utarbeidet i 2006 nye rutiner for å sikre oppfølging av fosterbarn. Det er uklart hvordan kommunen har fulgt med på om rutinene er iverksatte og har fungert etter sin hensikt. Tallene for 2011- d.d. viser imidlertid at lovkravene ikke etterleves (det foreligger bare rapportering på dette området f.o.m. 2011).
• Kommunen dokumenterer ikke fortløpende barnevernfaglige vurderinger om barnets situasjon i alle saker.
• Kommuneledelsen har ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse når det gjelder oppfølging av barn i fosterhjem, og etterspør i liten grad hvilke områder innenfor barnevern som er sårbare.
• Ansvarsforholdene i kommunen er uklare. Det er uklart hvem som faktisk er barnevernadministrasjonens leder:
  - I kommunens dokument «Beskrivelse av ansvarsforhold, fordeling av oppgaver, delegasjonsbestemmelse» står det at fagansvarlig på barnevernet har «vedtaksmyndighet etter lov om barnevern, også etter § 4-6, på lik linje med enhetsleder».
  -  I stillingsbeskrivelse for fagansvarlig, under overskriften Fullmakter står det at fagansvarlig har «Vedtaksmyndighet etter lov om barneverntjenesten, beslutning av saker til fylkesnemnda og tingretten i samråd med enhetsleder»
  -  I samme stillingsbeskrivelse står det at fagansvarlig har ansvar for å se til at avdelingen drives på en kvalitativ god og forsvarlig måte i hht. lover, forskrifter, vedtatte prosedyrer og målsetninger. Og videre skal fagansvarlig se til at personalressursene forvaltes på en måte som ivaretar faglige krav som til enhver tid stilles til sosialkuratorens rolle og arbeidsoppgaver (jf. lov). Dette gjelder personellressursene som er tillagt avdeling Barneverntjenesten.
  -  I brev av 02.04.2014 fra rådmannen til enhetsleder om delegasjon står det
  «Som enhetsleder for barn, unge og familie delegeres du følgende særlovsmyndighet: Barnevernloven LOV-1992-07-17-100 BLD Kommunens myndighet etter loven med forskrifter. Dette innbefatter kompetanse til å reise søksmål og anvende rettsmidler etter lovens § 7-24»
  - I Delegasjonsreglement for Narvik kommune for perioden 2011 -2015, under punktet Barnevernloven LOV-1992-07-17-100 BLD står det at Rådmannen delegeres kommunens myndighet etter loven med forskrifter så langt myndigheten etter loven ikke er direkte tillagt leder for barneverntjenesten.
  Dette innbefatter kompetanse til å reise søksmål og anvende rettsmidler etter lovens § 7-24.
  -  Gjennom intervjuer framkommer det at der er ulik oppfatning av hvem som er barnevernadministrasjonens leder når både enhetsleder og fagleder er til stede.
  -  I forbindelse med tilsyn med Narvik kommune i 2005 ble det også påpekt uklarheter ang. barnevernleder og delegasjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven § 1-4
  Tjenester og tiltak etter denne loven skal være forsvarlige.
  
• Barnevernloven § 2-1 fjerde ledd
  I hver kommune skal det være en administrasjon med leder som har ansvaretfor oppgaver etter denne loven.
  
• Barnevernloven § 2-1 annet ledd
  Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med kravfastsatt i lov eller i medhold av lov.
  
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4. Innholdet i internkontrollen - annet ledd
  Internkontroll innebærer at kommunen blant annet skal:
  
  a) beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert, samt barneverntjenestens hovedoppgaver og mål, herunder målfor forbedringsarbeidet. Det skal klartfremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet erfordelt.
  
  j) skaffe oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det erfare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav
  
  g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere ogforbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltakfor å av dekke, rette opp ogforebygge overtredelse av brannvernlovgivningen
  
• Forskrift om fosterhjem § 7
  
  Barneverntjenesten i omsorgskommunen ska/ følge opp og/øre kontroll med hvert enkelt barns situasjon ifosterhjemmet. Det skal blant annet sees hen til barnets tiltaksplan, jf barnevernloven § 4-5 eller plan for barnets omsorgssituasjon, jf  barnevernloven § 4-15.
  Barneverntjenesten skal gifosterforeldrene nødvendig råd og veiledning iforbindelse med plasseringen av det enkelte barn så lenge plasseringen varer.
  
  Barneverntjenesten skal besøkefosterhjemmet så ofte som nødvendig/or å kunne oppfylle ansvaret etterførste og annet ledd, men minimum 4 ganger i året. Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene ifosterhjemmet som gode kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum 2 ganger i åretfor barn som har vært plassert ifosterhjem i mer enn 2 år.

Kommentarer

Forsvarlige tjenester

For å sikre at tjenestene barnevernet tilbyr er forsvarlige må barneverntjenesten fortløpende dokumentere hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for større og mindre beslutninger som tas. Forvaltningsloven § 17 har bestemmelser om at forvaltningen skal sørger for at saken er tilstrekkelig opplyst, og videre at partene skal kunne gjøre seg kjent med opplysninger av vesentlig betydning. Krav til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger.

Ang. barnevernleder
Barnevernadministrasjonens leder er barneverntjenestens øverste myndighet i barnevernfaglige spørsmål. Dette innebærer blant annet at kommuneledelsen ikke kan instruere eller overprøve barnevernadministrasjonens leder når det gjelder faglige spørsmål. Departementet har i brev til kommunene 12. november 1992 gitt uttrykk for at det er kommunestyret som skal fatte vedtak om hvem som er leder for den kommunale barneverntjenesten. Myndigheten til å utpeke barnevernleder kan delegeres til rådmannen eller andre. Lovn gir ikke adgang til å delegere barnevernleders kompetanse til andre enn den som er utpekt som leder. Når vedkommende ikke er til stede vil barnevernleders stedfortreder inneha samme kompetanse.

Hvem som utpekes som barnevernleder er bestemmende for hvilket nivå i kommunen som har den avgjørende myndighet når konkrete faglige avgjørelser i barnevernet skal tas.

Det ble gitt en merknad i forbindelse med tilsynet:

Merknad

Narvik kommune har et forbedringspotensial når det gjelder å sikre at partenes forpliktelser etter fosterhjemsavtalen blir fulgt opp, og at nødvendige endringer av tiltak i fosterhjemmet iverksettes.

Kommentar:
I følge fosterhjemsforskriften § 6 skal det inngås avtale mellom barneverntjenesten og fosterforeldrene om forpliktelser. Avtalen skal gjennomgås av partene minimum en gang i året. Hensikten med gjennomgangen av avtalen er å sikre at eventuelle behov for endringer av tiltak i fosterhjemmet skal oppdages og endringer iverksettes. Gjennomgangen er også ment å sikre at partenes forpliktelser blir fulgt opp.

Narvik kommune har ingen fast rutine for slik årlig gjennomgang av avtalen. Det framkommer likevel i forbindelse med tilsynet, både ved dokumentasjonsgjennomgang og i intervjuer, at behovet for endring av tiltak fanges opp gjennom kommunens oppfølging i fosterhjemmene. En fast årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen vil imidlertid også sikre en større bevissthet både hos saksbehandler og fosterforeldre i forhold til hvilke forpliktelser man har i henhold til avtalen.

6. Vurdering av styringssystemet

Det framstår som uklart hvem som er barnevernadministrasjonens leder etter barnevernloven § 2-1 fjerde ledd. Det kan synes som det er ment at det skal være enhetsleder som har denne rollen, men beskrivelser av fagleders ansvarsområder og fullmakter skaper uklarhet. Denne uklarheten kommer også fram gjennom intervjuer og gjennomgått dokumentasjon i enkeltsaker.

Kommunen har over tid hatt til dels omfattende mangler i oppfølgingen av barn i fosterhjem. Dette har gjennom rapporteringer vært kjent for alle nivåer i kommunens administrasjon.

Kommunen kan imidlertid ikke redegjøre for hvilke tiltak som er satt inn for å håndtere denne situasjon. Manglende etterlevelse av lovkrav på dette området er ikke registrert i avvikshåndteringssystem. Det er ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse på området.

Kommunen rapporterer i langt større grad om etterlevelse av lovkrav på andre områder innenfor barnevern. Det framkommer ikke om det er en bevisst prioritering som medfører at manglende oppstår på fosterhjemsområdet.

Enheten barn, ungdom og familie har imidlertid valgt å prioritere tidlig innsats og forebygging høyt. Midler tildelt til øremerkede stillinger til kommunalt barnevern er brukt til dette. Den forebyggende avdelingen er underlagt samme enhetsleder som barneverntjenesten, men er ikke under samme fagansvarliges ansvarsområde. Fagansvarlig for barneverntjenesten kan dermed ikke fritt disponere disse ressursene til barnevernsarbeid, verken som saksbehandlerkapasitet eller som barneverntiltak for hjemmeboende eller plasserte barn. I fagansvarligs stillingsbeskrivelse framkommer det at vedkommende har ansvar for at det drives faglig forsvarlig barnevern og å forvalte personalressursene på en slik måte at de ivaretar faglige krav som stilles, herunder krav i loven. Uklare ansvarsforhold i enheten kan ha ført til manglende mulighet for styring og disponering av ressursene for å sikre ivaretakelse av lovpålagte oppgaver på barnevernfeltet.

Regelmessig saksgjennomgang med saksbehandler og fagansvarlig er ikke satt i system. Saker gjennomgås når saksbehandler bringer dem opp på møter eller til veiledning, eller når det i Nøkkeltallene framkommer manglende oppfølging. Den enkelte planlegger oppfølging i egne saker, men det er ikke utarbeidet noe system som gir ledelsen en oversikt over denne planleggingen. Dette anses å være sårbart f.eks. ved ikke planlagt fravær over tid.

Saksbehandlerne i Narvik jobber svært selvstendig og har stort ansvar for framdrift i egne saker. Ved behov for omprioriteringer kan saksbehandlerne få hjelp fra leder. Saksbehandlere signaliserer likevel at de opplever stort ansvar for å prioritere mellom det å bruke tid på oppfølging av barn som lever under gode omsorgsforhold i fosterhjemmet - og barn med hjelpetiltak som bor under til dels dårlige omsorgsforhold i hjemmet. Det er store variasjoner i antall fosterhjem den enkelte saksbehandler på tiltaksteamet har ansvar for. Manglende system for saksgjennomgang medfører at det for noen kan gå lang tid før leder blir kjent med behov for å foreta prioriteringer mellom viktige oppgaver for den enkelte saksbehandler.

Tjenesten har utarbeidet rutinebeskrivelser som alle kjenner til, i tillegg til at det i stor grad henvises til departementets veiledere og rutinehåndbøker. Lovendringer fanges opp gjennom aktivt bruk av departementets hjemmeside, lovdata, Fylkesmannens hjemmeside og intern videreformidling av rundskriv fra sentrale myndigheter. Tjenesten er opptatt av å benytte fagprogrammet for å dokumentere arbeidet og har stort fokus på riktige registreringer for å kunne bruke styringsverktøyene i fagprogrammet til å holde oversikt på ulike områder innen barnevernet og å bruke dette i rapporteringer. Nyansatte fa'r oppfølging fra erfarne medarbeidere den første tiden, og det synes som tjenesten består av kompetente medarbeidere som har god forståelse av hvilke oppgaver og ansvar de har. Det er imidlertid uklart hvordan ledelsen sikrer at den enkelte ansatte greier å etterleve dette og å følge utarbeidede rutiner i de enkelte sakene.

Samlet vurderes det at Narvik kommune mangler ett overordnet styringssystem som sikrer at lov- og forskriftskrav for oppfølging av barn i fosterhjem etterleves.

7. Regelverk

• FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17.juli 1992 nr. 100
• Liv om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven av 14. desember 2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for enheten barn, unge og familie
• Beskrivelse av ansvarsforhold, fordeling av oppgaver og delegasjonsbestemmelse
• Oversikt over ansatte pr mars 2014
• Stillingsinstruks og funksjonsbeskrivelse - fagansvarlig og saksbehandler
• Årsmelding 2013
• Rapportskjema fra barneverntjenesten til rådmann/politikere hver måned
• Avviksskjema
• Delegasjonsreglement for Narvik kommune for perioden 2011 -2015
• Delegasjon til Heidi Johnsen som enhetsleder for barn, unge og familie, datert 02.04.14
• Delegering av myndighet som enhetsleder, datert 03.04.08
• Økonomisk håndbok
• Skjema: Oversikt antall besøk jf barnevernloven og fosterhjemsforskrift
• Skjema: Hva synes du?
• Rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunene
• Skriftlige rutiner og maler for oppfølging av barn i fosterhjem
• Rundskriv: Merknader til forskrift om fosterhjem §§ 8 og 9 -tilsyn med barn i fosterhjem
• Interne skjema: Tilsynsansvar barn under omsorg av Narvik kommune
• Nøkkeltall 30.03.14
• Utlånte dokumenter i 18 fosterhjemssaker
• Narvik kommunes halvårapporter på barnevernområdet 2011 - 2013
• Fylkesmannens rapport etter revisjonstilsyn ved barneverntjenesten i Narvik, datert 02.11.2005
• Brev fra Narvik kommune av 02.02.2006 om lukking av avvik
• Brev fra Narvik kommune av 09.03.2006 om lukking av avvik

Dokument gjennomgått under tilsynet:

• Rutiner -Nytilsatte, Enhetsleder ansvar punkt A.3 .3 og Fagansvarlig ansvar punkt A.3.4
• Nøkkeltallrapport pr. 07.05.2014

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Revisjonsvarsel, datert 18.02.14
• Liste over barn plassert i fosterhjem, mottatt 13.03.14
• Anmodning om oversendelse av utvalg av saker for dokumentgjennomgang, datert 17.03.14
• Oversendelse av dokumenter fra Narvik kommune, datert 07.04.14
• Program for tilsynet, datert 09.04.14

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lise Tymi, seniorrådgiver
Anne Sofie Mortensen, seniorrådgiver
Ingunn Aronsen Brenna, rådgiver

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013-14 Oppfølging av barn i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk