Rapport fra tilsyn med kommunens helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming over 18 år som bor i egen bolig i Flakstad kommune 2016

Sammendrag

Tilsyn med Flakstad kommune er en del av det landsomfattende tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester i 2016.

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer at mennesker over 18 år med utviklingshemming, og som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for personlig assistanse i form av:

• tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
• bistand til aktivisering
• opplæring i dagliglivets gjøremål og personlig stell og egenomsorg

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for:

• helsetjenester i hjemmet
• tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling
• samt om kommunen legger til rette for at brukerne får medvirke

Det ble avdekket ett avvik på de områdene som ble undersøkt.

Avvik 1:

Kommunen har ikke etablert et system som sikrer at brukerne får tilstrekkelig personlig assistanse.

Dato: 1.7.16

Benthe Westgaard
revisjonsleder

Berit Kjølmoen
revisor

Julie Embrå
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Flakstad kommune i perioden 12.4.16 – 1.7.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Flakstad kommune har pr.1.1.16 i alt 1336 innbyggere. Kommunens øverste ledelse består av rådmann og en ass. rådmann, sistnevnte har hovedansvar for helse- og omsorgstjenestene.

Kommunen har vedtatt at som en prøveordning er tjenestene for funksjonshemmede og hjemmetjenestene samordnet i en felles enhet for å utnytte ressursene bedre - enheten har en felles enhetsleder. Ordningen trådte i kraft 1.1.16.

Det var igangsatt et arbeid med å heve kompetansen innfor rettsikkerhet, bruk av tvang, legemiddelhåndtering og dokumentasjon. 3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.4.16.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Forundersøkelse ble gjennomført gjennom skjematisk kartlegging av kommunens legemiddelhåndtering ved enheter som yter tjenester til mennesker med utviklingshemming.

Det ble gjennomført ett telefonmøte mellom tilsynet og kommunen ved ass. rådmann og enhetsleder i forkant av tilsynsbesøket.

Åpningsmøte ble avholdt 8.6.16.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet. I tillegg er det gjennomført samtaler med tre brukere. Ved to av samtalene var pårørende/verge til stede, mens en bruker ble representert av primærkontakt.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 9.6.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom systematisk styring sikrer at mennesker over 18 år med utviklingshemming, og som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får personlig assistanse i form av:

• tilsyn og bistand til å ivareta egenomsorg
• bistand til aktivisering
• opplæring i dagliglivets gjøremål og personlig stell og egenomsorg

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får:

• helsetjenester i hjemmet
• tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling
• medvirke
• samt om kommunen legger til rette for samhandling internt og samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjenesten.

I tilknytning til hvert tema har vi også undersøkt om kommunen legger til rette for tjenestemottakers medvirkning ved planlegging, utforming, og evaluering av sine helse- og omsorgstjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen har ikke etablert et system som sikrer at brukerne får tilstrekkelig personlig assistanse.

Avviket bygger på følgende:

• Tjenesten har i liten grad utarbeidet prosedyrer for tjenestetilbudet
• Det er ikke utarbeidet planer og mål for den enkelte bruker
• Det har tidligere vært igangsatt et arbeid med å utarbeide individuelle planer for enkelte brukere, men disse var ikke oppdatert
• Det var ikke etablert rutiner eller praksis for å utarbeide tiltaksplaner for brukerne
• Ansatte som gir tjenester til de samme brukerne har ikke alltid nødvendig kunnskap og felles forståelse om hvordan den individuelle tilretteleggingen av tilbudet til bruker skal være
• Det er liten kartlegging av brukers muligheter til å delta i dagliglivets gjøremål og ivaretakelse av brukers funksjonsnivå – i liten grad spor av målrettet miljøarbeid herunder bistand til aktivisering
• Det er store variasjoner på hva som blir dokumentert av helsehjelp og personlig assistanse i brukers journal
• Det er ikke etablert systematisk gjennomgang/evaluering av tjenestetilbudet

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Helse – og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd, § 3-2 første ledd nr. 6, jf. § 4-1, samt § 5-10.
Pasient – og brukerrettighetsloven § 3-1
Internkontrollforskriften § 4 a – h

Kommentar:
Den faglige tilnærmingen i tjenesteytingen til mennesker med utviklingshemming er målrettet miljøarbeid. Målrettet miljøarbeid kan defineres som «…en systematisk tilrettelegging av fysiske, psykiske og sosiale faktorer for å oppnå bedret livskvalitet og personlig vekst og utvikling hos den enkelte tjenestemottaker» (FO, 2008). Det finnes ulike modeller for utførelse av målrettet miljøarbeid, men fasene i arbeidet er de samme. Målrettet miljøarbeid kan beskrives som en prosess som igangsettes ved ønske om endring. Ett mål kan være å lære å pusse tenner selv, eller med mindre hjelp enn tidligere. Et annet mål kan være å opprettholde kommunikasjonsferdigheter. Etter kartlegging avklares hovedmål og delmål og tiltak sammen med bruker eller brukerens representant, og det utarbeides tiltaksbeskrivelser og plan for evaluering. Brukermedvirkning er helt sentral i hele arbeidsprosessen.

Det er avgjørende at de ansatte følger ukeplaner, dagsplaner, tjenestebeskrivelser og benytter de metodene som er besluttet i tjenesteytingen, med mindre brukeren selv motsetter seg disse planene. De ansatte har samtidig et ansvar for å melde fra dersom planene ikke fungerer etter hensikten, og det er behov for endringer i hvordan tjenestene ytes.

Kommunen skal legge til rette for å evaluere tjenestetilbudet til brukerne. Tjenestene er sårbare fordi det kan være forskjellig personale, med ulik kompetanse og ulik stillingsprosent i turnus, som gir tjenester til brukere - ofte alene. Det er derfor viktig at virksomheten legger til rette for at de ansatte får gitt tilbakemeldinger om mål for tjenestetilbudet er nådd eller om det er behov for endringer.

Kommunen må kontrollere at personlig assistanse skjer som forutsatt. Kommunens ledelse skal følge med på om tjenestene gjennomføres som planlagt.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

• Kravene til legemiddelhåndtering er organisert i samsvar med «legemiddelforskriften». Virksomheten har skriftlige prosedyrer for legemiddelhåndtering, men disse var ikke oppdatert etter ny forskrift trådte i kraft 1.januar 2015
• Gjennom intervju fremkom det at samarbeid med fastlegene fungerte gjennom e-melding. Det var avsatt fast legevisitt en gang i uken for tjenesten.
• Alle brukerne ble regelmessig fulgt opp av tannhelsetjenesten
• Flere brukere har støttekontakt
• Rutiner for innhenting av politiattest er etablert

6. Regelverk

• Lov 1984-03-30 nr. 15 Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.
• Lov 2011-06-24 nr. 30 Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov 1999-07-02 nr. 64 Lov om helsepersonell m.m.
• Lov 1999-07.02 nr. 63 Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Lov 1967-02-10 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om pasientjournal 
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten (internkontrollforskriften)
• Forskrift om legemiddelhåndtering
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinering

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte
• Stillingsbeskrivelser
• Delegasjonsreglement
• Tjenesteavtaler mellom Nordlandssykehuset og Flakstad kommune
• Strategisk kompetanseplan for Røst, Værøy, Moskenes og Flakstad
• Informasjon om politiattest
• Prosedyrer for avviksmeldinger
• Rutiner for legemiddelhåndtering
• Vedtak om støttekontakt, hjemmetjenester, praktisk bistand
• Oversikt over hjemmeboende personer med utviklingshemming som bor i egen bolig
• Individuelle planer, ukeplaner, rutiner og ADL-historie for enkeltbrukere

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Elektronisk journal til 4 brukere
• To brukerpermer
• Avviksmeldinger fra 2016
• Serviceerklæring støttekontakt
• Risikoanalyse ved å være ett i TFF deler av aftenvakt
• Bemanningsplan/turnus rundt en bestemt bruker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 12.4.16 fra Fylkesmannen i Nordland til Flakstad kommune med varsel om tilsyn
• E-post av 12.4.16 med varsel om tilsyn og oversendelse av kartleggingsskjema for legemiddelhåndtering
• E-post av 24.4.16 med oversendelse av utfylt kartleggingsskjema for legemiddelhåndtering
• Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen i brev og e-post av 29.4.16, 4.5.16 og 9.5.16
• Brev av 19.5.16 fra Fylkesmannen i Nordland med program for tilsynet. Brevet ble også sendt på e-post samme dato til kontaktperson
• Brev av 19.5.16 til tre brukere med spørsmål om å bidra til opplysninger om tjenestetilbudet

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, samt hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Julie Embrå, rådgiver/jurist
Berit Kjølmoen, seniorrådgiver
Benthe Westgaard, seniorrådgiver

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet