Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med meldinger til barneverntjenesten og tilbakemelding til melder ved Barneverntjenesten i Rana 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• hvordan kommunen sikrer at meldinger til barnevernet blir forsvarlig vurdert og
• hvordan kommunen sikrer at plikten til å gi tilbakemelding til melder blir ivaretatt i ulike trinn av saksbehandlingen

Tilsynet avdekket tre avvik:

Avvik 1:

Rana kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at alle henvendelser om bekymring for et konkret barn vurderes og dokumenteres som melding til barnevernet

Avvik 2:

Rana kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at det dokumenters en forsvarlig vurdering ved gjennomgang av bekymringsmeldinger

Avvik 3:

Rana kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at det gis tilbakemelding til melder på de ulike trinn i saksbehandlingen

Dato: 13.09.16

Lise Tymi
revisjonsleder

Ingunn Aronsen Brenna
revisor

 

Marianne Frostad Nilsen
revisor

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Barneverntjenesten i Rana i perioden 22.01.16 - 13.09.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barnevernvirksomheten, jf. lov om barneverntjenester § 2-3, fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel pa oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rana kommune hadde 26 039 innbyggere per 1.januar 2016, hvorav 5436 barn under 18 år.

Første halvår 2015 mottok barneverntjenesten 130 bekymringsmeldinger, andre halvår 70 bekymringsmeldinger, til sammen 200 meldinger i 2015.

Barneverntjenesten ble i 2013 organisert under helse- og sosialsjef i Barn- og familieavdelingen sammen med helsesøstertjenesten og familietjenesten, daværende familieavdelingen. Siden 01.09.14 har de aktuelle tjenestene vært samlokalisert med en felles ekspedisjon som tar imot alle henvendelser til avdelingen og fordeler dem til tjenestene.

Det er opprettet et felles mottaksteam der ansatte med kompetanse innenfor barnevern, tiltak og helse drøfter nye henvendelser. Mottaksteamet er ikke organisert som en del av barnevernseksjonen.

Fagsjef for Barn- og familieavdelingen er også barnevernleder. Seksjonsleder for barnevern har ansvar for den daglige drift av barneverntjenesten og har det overordnede fag- og personalansvar for seksjonen.

Ved halvårsrapporteringen 31.12.15 oppga kommunen at det var 20,9 fagstillinger og 2 merkantile stillinger i barneverntjenesten. Rana kommune har gjennom den statlige satsingen pa kommunalt barnevern 2011-2015 fått tildelt 1 stilling. Ved organisering i Barn- og familieavdelingen oppgir kommunen at det ble overført 4 stillinger til familietjenesten og 1 til mottak fra barneverntjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.01.16. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Apningsmøte ble avholdt 15.03.16.

Intervjuer ble gjennomført med 8 personer. Oversikt over deltakere ved tilsynet er gitt i kapitlet Deltakere ved tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 16.03.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet er kommunens arbeid med meldinger til barneverntjenesten og tilbakemelding til melder.

Fylkesmannen har undersokt hvorvidt

• meldinger til barneverntjenesten håndteres og vurderes forsvarlig
• plikten til å gi tilbakemelding til melder blir ivaretatt pa ulike trinn i saksbehandlingsprosessen

Barneverntjenesten er gitt et særlig ansvar for å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg i rett tid. Bekymringsmeldinger som tjenesten mottar skal derfor gjennomgås fortløpende og senest innen en uke, og det skal vurderes om det er grunnlag for nærmere undersøkelse. Gjennomgangen skal dokumenteres, slik at det er etterprøvbart om meldingene håndteres forsvarlig og ikke henlegges pa feil grunnlag.

Den som melder til barnevernet skal få tilbakemelding om at meldingen er mottatt. Dersom meldingen er gitt pa bakgrunn av meldeplikten, skal melder også få opplysninger om det er iverksatt undersøkelse. Når undersøkelsen er gjennomført, skal det gis en ny tilbakemelding til offentlige meldere hvor det opplyses om utfall av undersøkelsen. Barneverntjenesten kan da også gi tilbakemelding om iverksatte tiltak, dersom dette er nødvendig for den videre oppfølgingen av barnet.

Kommunens ledelse skal tilrettelegge for at barneverntjenesten kan håndtere meldinger forsvarlig og gi tilbakemelding til melder i henhold til loven.

5. Funn

Det ble avdekket tre avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Rana kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at alle henvendelser om bekymring for et konkret barn vurderes og dokumenteres som melding til barnevernet

Avviket bygger på følgende funn:

• Henvendelser som ikke er direkte adressert til barnevernet går til mottaksteamet. I mottaksteamet vurderes det om henvendelsen er å anse som en melding til barnevernet, eller om det kan gis råd/veiledning i mottak eller henvises til en annen seksjon. Eventuelle bekymringsmeldinger håndteres ikke som en melding før de formidles til barnevernseksjonen. Gjennom dokumentgransking og i intervjuer framkommer det eksempler pa saker behandlet i mottak/ familietjenesten som skulle vært forstått som bekymring for et barn, jf. barnevernloven § 4-2
• Det er ikke foretatt en risikovurdering knyttet til håndtering av henvendelser til mottaksteamet
• Det foreligger ikke rutiner eller retningslinjer for håndtering av henvendelser med bekymring for et konkret barn som håndteres av mottaksteamet
• Det foreligger ikke en omforent forståelse av om henvendelser som omhandler ulike typer vold mot barn er å forstå som en melding
• I kommunens beskrivelse av ny organisering under avsnittet Mottak framgår det at: «l henvendelser der bekymringen er alvorlig (barnevernloven § 4-12) skal disse til barnevernseksjonen for undersøkelse.»
• Det er ikke dokumentert at avdelingen har et system for avvikshåndtering som er benyttet til å fange opp og korrigere avvik pa dette området

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 1-1

Formålet med denne loven er

- å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid,

- å bidra til at barn og unge far trygge oppvekstvilkår.

Barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 a-h

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen ma kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om internkontroll.

Barnevernloven § 4-2 om meldinger til barneverntjenesten

Barneverntjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4-3.

Avvik 2:

Rana kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at det dokumenteres en forsvarlig vurdering ved gjennomgang av bekymringsmeldinger

Avviket bygger pa følgende funn:

• Meldinger gjennomgås i teamledermøte to ganger i uken. Seksjonsleder eller dennes stedfortreder registrer og dokumenterer gjennomgangen
• Rutinebeskrivelsen for meldingsgjennomgang inneholder ingen beskrivelser av hvilke vurderinger som skal nedtegnes
• Barnevernleder følger ikke med pa at barnevernfaglige vurderinger dokumenteres
• I saker med tidligere kjennskap til familien dokumenteres det ikke gjennomgående hvordan disse opplysningene vurderes ved gjennomgang av meldinger
• I 11 av 36 gjennomgåtte saker dokumenteres ikke forsvarlige vurderinger knyttet til blant annet rus, atferd, bekymring i samværshjem, tidligere kjennskap til barnet, om barnet er vitne til vold, henleggelse av bekymringsmeldinger med begrunnelse i barnets alder

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 1-4

Tjenester og tiltak etter denne loven skal være forsvarlige.

Barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 a-h

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om internkontroll.

Kommentar

Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. barnevernloven § 1-4. Barneverntjenesten skal tilby rett tjeneste, til rett tid, med rett innhold og tilstrekkelig omfang, basert pa hva som er barnets beste. For å sikre forsvarlige tjenester er det viktig at barneverntjenesten fortløpende nedfeller opplysninger og vurderinger som kan ha betydning for videre arbeid i saken, slik at eventuelle øvrige ansatte kan gjøre seg kjent med hvilke faglige vurderinger som er gjort. Ledelsen plikter dessuten å skaffe seg kunnskap om hvordan tjenestene virker for å kunne drive forbedringsarbeid, jf. internkontrollforskriften § 4 g. For å kunne skaffe seg informasjon om hvordan tjenestene virker, eventuelt hvor det svikter, er det nødvendig at barnevernets arbeid er etterprøvbart.

Avvik 3:

Rana kommune sikrer ikke gjennom sin styringsaktivitet at det gis tilbakemelding til melder pa de ulike trinn i saksbehandlingen

Avviket bygger pa følgende funn:

• Det er ikke gitt tilbakemelding om mottatt melding i 5 av 30 aktuelle saker
• Det er ikke gitt tilbakemelding til melder etter avsluttet undersøkelse i 3 av 8 aktuelle saker
• Enkelte ansatte er kjent med at det forekommer svikt pa området, men det er ikke satt inn tiltak for å sikre at lovkravet oppfylles

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 a-h

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om internkontroll.

Barnevernloven § 6-7 a

Barneverntjenesten skal gi den som har sendt melding til barneverntjenesten, jf § 4-2, tilbakemelding. Tilbakemeldingen skal sendes innen tre uker etter at meldingen ble mottatt. Tilbakemelding kan unnlates i tilfeller der meldingen er åpenbart grunnløs, eller der andre særlige hensyn taler mot å gi tilbakemelding.

Tilbakemeldingen skal bekrefte at meldingen er mottatt. Dersom meldingen kommer fra melder som omfattes av § 6-4 annet og tredje ledd, skal tilbakemeldingen også opplyse om hvorvidt det er åpnet undersøkelsessak etter § 4-3.

Dersom det er åpnet undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi melder som omfattes av § 6-4 annet og tredje ledd, ny tilbakemelding om at undersøkelsen er gjennomført. Den nye tilbakemeldingen skal sendes innen tre uker etter at undersøkelsen er gjennomført og skal inneholde opplysninger om hvorvidt saken er henlagt, eller om barneverntjenesten følger opp saken videre.

Når barneverntjenesten skal iverksette eller har iverksatt tiltak som det er nødvendig at melder som omfattes av § 6-4 annet og tredje ledd får kjennskap til av hensyn til sin videre oppfølging av barnet, kan barneverntjenesten gi melderen tilbakemelding om tiltakene.

Følgende funn knyttet til styring gjelder avvik 1, 2 og 3:

• Kommunen har ikke oversikt over områder hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav knyttet til håndtering av bekymringsmeldinger, jf. barnevernloven § 4-2
• Kommunen sikrer ikke at arbeidet med meldinger kontrolleres slik at svikt oppdages og kan korrigeres

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 2-1 andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 a-h

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om internkontroll.

6. Regelverk

• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005
• Forskrift om fylkesmannens adgang til å ilegge kommunen mulkt ved oversittelse av fristene i barnevernloven § 6-9 av 1.januar 1993
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967

7. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barnevernet er etter loven tillagt oppgaven med å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og skal undersøke om det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, jf. barnevernloven§ § 1-1 og 4-3.

Hver kommune kan organisere sitt barnevern ut fra lokale behov og forutsetninger. De organer som utfører daglige, løpende arbeid etter barnevernloven utgjør kommunens barneverntjeneste, jf. barnevernloven § 2-1. Kommunens ledelse skal sørge for å ha et styringssystem med internkontroll som sikrer at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Styring og systematikk skal sikre at det ikke er tilfeldigheter og enkeltpersoner som ivaretar forsvarligheten.

Barneverntjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer både generelt og i enkeltsaker når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter loven, jf. barnevernloven § 3-2. Intensjonen med Ranas organisering av de aktuelle tjenestene sammen i Barn- og familieavdelingen er blant annet å tilby lett tilgjengelig støtte og tiltak og å utvikle god, samordnet og tverrfaglig service til brukerne. Tverrfaglig samarbeid mellom tjenester som arbeider med barn er viktig for å gi god og tidlig hjelp. Organiseringen av Barn- og familieavdelingen medfører at henvendelser med bekymring for et konkret barn kan tas i mot av ekspedisjon, mottak og / eller barneverntjenesten. Det er ikke utarbeidet felles rutiner eller retningslinjer for avdelingen når det gjelder hvilke henvendelser som skal forstås som bekymringsmelding til barneverntjenesten jf. barnevernloven § 4-2 utover meldingene som er adressert direkte til barnevernet. Det oppgis at dette ivaretas med at det til enhver tid er en ansatt fra barneverntjenesten som er tilgjengelig i mottak for drøfting av henvendelser. En slik praksis gjør at vurdering av henvendelser i stor grad kan avhenge av enkeltpersoner. Dette innebærer en risiko for at henvendelser som skal undersøkes jf. barnevernloven § 4-3 ikke når fram til barneverntjenesten.

Gjennom tilsynet kom det fram eksempler pa at henvendelser som har blitt kanalisert til andre tjenester i avdelingen skulle vært undersøkt av barnevernet. I kommunens beskrivelse av ny organisering under avsnittet Mottak framgår det at: «I henvendelser der bekymringen er alvorlig (barnevernloven § 4-12) skal disse til barnevernseksjonen for undersøkelse.» Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har uttalt at terskelen for å starte undersøkelser skal være lav. Fylkesmannen vurderer at kommunen har hevet terskelen for å iverksette undersøkelse jf. barnevernloven § 4-3 høyere enn det lovgiver har ment. BLD har videre uttalt at det er uheldig dersom saker overføres til andre kommunale hjelpeinstanser uten slik fagkunnskap ut fra en antakelse om at disse instansene oppleves som «mildere» for de private partene. Departementet uttaler videre at et ønske om å unngå at barnet blir registrert som barnevernsklient ikke bør være motiverende ved vurderingen av om det er faglig grunnlag for barneverntjenesten til å iverksette en undersøkelse. Mottaksteamets vurderinger i denne fasen kan være avgjørende for barns mulighet til en bedre omsorgssituasjon. Dersom barn og familier henvises til hjelpetiltak uten at det blir iverksatt en undersøkelse av årsaken til hjelpebehovet, kan man risikere at barn utsatt for omsorgssvikt ikke får den hjelpen de trenger, eller at hjelpen kommer for sent. Videre at flere henvendelser om samme barn ikke vurderes i sammenheng, siden mottaksteamet ikke dokumenterer sine vurderinger av hvor saken skal kanaliseres.

For å sikre at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, må det være klart for alle ansatte i mottaket hvor terskelen skal ligge for å vurdere hvilke henvendelser som skal tas i mot som en bekymringsmelding jf. barnevernloven § 4-2. Ledelsen må følge med på at de ansatte er kjent med og følger rutiner for mottak av melding og iverksetter tiltak der det oppdages feil.

Gjennom tilsynet ble det avdekket svikt pa flere områder i kommunens styringssystem når det gjelder arbeidet med meldinger. Vurderinger ved gjennomgang av bekymringsmeldinger dokumenteres ikke alltid og at det gis ikke alltid tilbakemelding til melder pa de ulike trinn i saksbehandlingen. Ledelsen har imidlertid ikke fanget opp disse avvikene, og derfor heller ikke iverksatt tiltak for å forhindre at svikten skjer igjen. Ledelsen etterspør ikke systematisk status i arbeidet med meldinger i de ulike seksjonene, noe som gjor det vanskelig å oppdage svikt og dermed også å korrigere praksis.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Delegeringsreglement for Rana kommune - vedtatt 9. desember 2013
• Organisasjonskart for hele kommunen - inkl. Barn og familieavdelingen
• Oversikt over møtestruktur i barneverntjenesten, herunder kopi av møtereferater fra møter (11.02.15, 20.03.15 og 30.09.15) der barnevernets arbeid med meldinger og tilbakemelding til melder har vært tema
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten, herunder oversikt over ansatte i mottak, undersøkelsesteam, tiltaksteamet, omsorgsteamet, merkantile og studenter
• Beskrivelse av Barn og familieavdelingen «En helhetlig tiltakskjede for helsefremmende arbeid, hjelpe- og omsorgstiltak for Barn og familieavdelingen»
• Beskrivelse av internkontroll Rana barneverntjeneste
• Utkast til stillings- og funksjonsbeskrivelse for ansatte i barneverntjenesten og utlysningstekst som sier noe om hvilke krav som stilles til ansatte i barneverntjenesten i Rana
• Plan og mal for Barn og familieavdelingen, inkl. barneverntjenesten
• Kompetanseplan for barneverntjenesten, utarbeidet i februar 2015
• Økonomiplan for Rana kommune 2016 - 2019
• Rutinebeskrivelse, registrering av meldinger - beskrivelse av saksgang, beskrivelse av registrering i fagsystem, når meldingen ikke henlegges, tilbakemelding til offentlig melder og når meldingen henlegges
• Rutinebeskrivelse for gjennomføring av undersøkelsesmøte
• Rutinebeskrivelse for innkalling til undersøkelsesmøte
• Diverse intervjuguider utarbeidet til bruk i undersøkelsesmøte
• Samtykke til utveksling og innhenting av opplysninger til bruk i undersøkelse
• Undersøkelsesplan
• Økonomisk oversikt til bruk i undersøkelsen
• Rutinebeskrivelse av informasjon til offentlig melder om konklusjon på undersøkelse
• Henvisningskjema til Familietjenesten
• Beskrivelse av avviksområder i barnevernet i forhold til lov/ forskrifter
• Avviksskjema for Rana barneverntjeneste
• Dokumentasjon knyttet til 27 meldinger mottatt av barneverntjenesten 2. halvår 2015

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesoket:

• Dokumentasjon knyttet til 9 gjennomgåtte meldinger 1. kvartal 2016
• Eksempel på utfylt avviksskjema
• Oversikt meldinger sortert etter melder for 2015

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 22.01.16 fra Fylkesmannen til Rana kommune med varsel om tilsyn
• Oversendelse av dokumentasjon fra Rana kommune i brev av 11.02.16
• Brev av 17.02.16 fra Fylkesmannen med program for tilsynet
• Diverse mail-korrespondanse med avklaringer 25.02.16 og 29.02.16

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Lise Tymi - seniorrådgiver
Ingunn Aronsen Brenna - rådgiver
Marianne Frostad Nilsen - rådgiver
Inger Sandnes - rådgiver

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2015–2016 Barnevern - Kommunens arbeid med meldinger

Søk