Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Narvik kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Fylkesmannen har undersøkt om Narvik kommune ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i Nav:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

Yngve Osbak
revisjonsleder

Steffen M. Bredesen
revisor

Hildegunn Estensen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Narvik kommune i perioden 24.10. – 26.10.2017. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten etter lov om statlig tilsyn § 2 og sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Narvik kommune har per 2. kvartal 2017 i alt 18 721 innbyggere. Kommunen er organisert i elleve avdelinger, alle enhetsledere er representert i rådmannens ledergruppe.

Enhet for rus og psykisk helse (heretter kalt RoP) består av Oppfølgingstjenesten og Boligtjenesten. RoP-avdelingen ledes av en enhetsleder. Boligtjenesten har ansvar for Ankenesveien 27, Fagernesveien, Sjøsia, Snorresgate og Solplassen.

NAV Narvik er organisert under avdeling sosial og flyktning. Enhetsledere innen helse, velferd og omsorg har felles møter med NAV en gang per måned. Formålet er å ta opp felles problemstillinger, gjennomgå planer og gi råd og veiledning til hverandre. Det er også faste samarbeidsmøter og dialogmøter mellom NAV, Fag og forvaltning, RoP og Narvik boligstiftelse.

På individnivå gjennomføres det ansvarsgruppemøter der det er behov for det. Ved behov deltar ansatte fra RoP sammen med brukere i samtaler med NAV utover ansvarsgruppemøter.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.07.2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 25.10.2017.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet. Det ble også gjennomført intervjuer med brukere, 4 brukere og en brukerrepresentant møtte til intervju. Brukerintervjuene ble gjennomført første dag av tilsynet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved bofellesskapene på Sjøsiden, Snorresgate og Solplassen. Tilsynet besøkte de brukerstyrte tiltakene Exit/ Plattform 1 og Værket. Tilsynet ble også vist «hardbruks»-boliger på Ankenes uten at vi gikk inn i boligene.

Sluttmøte ble avholdt 26.10.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om Narvik kommune legger til rette for og følger opp at helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV yter helhetlig og koordinerte tjenester til personer over 18 år med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse.

Det ble undersøkt om kommunen gjennom sosialtjenesten i NAV og helse- og omsorgstjenesten:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

5. Funn

Avvik:

Narvik kommune har ikke sikret gjennom systematisk styring og kontroll at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd, § 3-4, jfr. § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Avviket bygger på følgende funn:

Ved gjennomgang av journaler (10 journaler) og gjennom intervju ble det avdekket:

• Det er ikke systematisk oppfølgning av den somatiske helsen til brukergruppen.
• Det er uklar organisatorisk plassering av det medisinske ansvaret.
• Det er manglende kriseplaner og/eller ikke oppdaterte kriseplaner.
  Utenom kontortid (1530- 0800) til tjenesten er det uklart:
  - Hvem som skal følge opp pasientene med hensyn til medisinutdeling/-oppfølging.
  - Hvem som skal følge opp kriseplaner.
  - Hvem som har det overordnede ansvaret for oppfølging av enkeltpasienter.
  - Hvordan overføring av nødvendig informasjon i journal, mellom kommunale enheter (mellom RoP og PLO) skal sikres. Måten informasjon deles på og varsles om, er avhengig av tekniske løsninger som ikke benyttes av alle. Dette fører til at viktig informasjon ikke blir formidlet, eller gjort tilgjengelig til de som skal følge opp pasientene.
  - Hvordan de ansatte skal finne fram til viktig og nødvendig informasjon i journalsystemet.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et område der det er stor fare for svikt, ettersom brukerne/pasientene ofte ikke klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endring i behov. Svikt på et eller flere områder kan gi svært alvorlige konsekvenser.

Ansvar og oppgaver

Fylkesmannen har ved tilsynet avdekket mangler knyttet til kvaliteten på journalføring og dokumentasjon og ledelsens kontroll av denne. Formålet med journalførings- og dokumentasjonsplikten er å sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig behandling og oppfølging av bruker blir nedtegnet og kan gjenfinnes. Hvis ikke nødvendige opplysninger nedtegnes kan viktige opplysninger om bruker ikke bli videreformidlet til alt personell og eventuelt pårørende og verger, tilsynsmyndigheter og andre relevante instanser. Måten journalføring og dokumentasjon utføres av tjenesten, utgjør en stor sårbarhet og er en fare for svikt.

7. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgsloven)
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om helsepersonell mv.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om helsepersonells anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Opplysninger fra helse- og omsorgstjenesten i Narvik:

• Organisasjonskart over enhet for rus og psykisk helse
• Delegasjonsreglement for Narvik kommune
• Boligpolitisk handlingsplan for Narvik kommune i perioden 2014-2017
• Virksomhetsplan 2017 for enhet rus og psykiatri
• Årsrapport 2016 for enhet rus og psykiatri
• Ansattliste - enhet for rus og psykisk helse
• Opptrappingsplan for rus og psykisk helse i Narvik kommune for perioden 2016-2020
• Helse- og omsorgsplan i Narvik kommune for perioden 2013-2020, revidert i 2017
• Stillingsbeskrivelse for enhetsleder, avdelingsleder, miljøarbeider, saksbehandler i tvangssaker og miljøterapeut
• Overordnet samarbeidsavtale mellom kommunen og Universitetssykehuset Nord-Norge
• Tjenesteavtale mellom kommunen og Universitetssykehuset Nord-Norge om utskrivningsklare pasienter som antas å ha behov for kommunale tjenester
• Tjenesteavtale mellom kommunen og Universitetssykehuset Nord-Norge med retningslinjer for innleggelse i sykehus
• Samarbeidsavtale mellom Narvik kommune og Narvik boligstiftelse
• Referater fra møter i overordnet samarbeidsorgan (OSO)
• Redegjørelse for samarbeid mellom helsetjenesten og NAV om aktuell pasientgruppe
• Rutine for behandling av søknader om helse- og omsorgstjenester, hjemmebesøk og sjekkliste for samarbeidsmøter
• Kartleggingsskjema for nye henvendelser, endring i status og evaluering
• 10 journaler fra tjenesten

Opplysninger fra NAV Narvik:

• Organisasjonskart for NAV Narvik
• Samarbeidsavtale mellom Narvik kommune og NAV Nordland
• Driftsavtale mellom Narvik kommune og NAV Nordland
• Ansattliste - NAV Narvik
• Stillingsbeskrivelse for sosialkurator/veileder og rådgiver
• Avsluttende rapport om boligsosialt prosjekt
• Langtidsplan for NAV Narvik for perioden 2016-2019
• Kvalitetssikringsrutine for vedtak om sosialhjelp
• Oversikt over vedtak fra NAV Narvik

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutineperm for boligtjenesten
• Referat fra personalmøter i boligtjenesten
• Kopi av eksempel på kriseplan utarbeidet sammen med spesialisthelsetjenesten
• Delegasjonsreglement til leder av enhet for rus og psykiatritjenesten
• Eksempelsak fra gjeldsrådgiver i NAV
• Diverse eksempler på individuell plan
• Kartleggingsskjema ved førstegangssamtale med enhet rus- og psykiatri

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 6.7.2017 fra Fylkesmannen i Nordland til Narvik kommune med varsel om tilsyn
• Mottatt dokumenter fra NAV Narvik 18.8.2017
• Redegjørelse og dokumentasjon fra Narvik kommune mottatt 4.8.2017
• Oversikt ansatte NAV Narvik mottatt 4.8.2017
• Brev til mulige intervjuobjekter datert 2.10.2017
• Ansatt liste Narvik kommune ROP-tjenesten mottatt 18.8.2017
• Program tilsyn oversendt på mail til kontaktperson Narvik kommune 6.10.2017
• Diverse mail-korrespondanse mellom kontaktperson/enhetsleder Mette Nygård og revisjonsleder Fylkesmannen.
• Foreløpig rapport sendt til kontaktperson/enhetsleder Mette Nygård 22.11.2017.
• Rettelser på foreløpig rapport mottatt fra kontaktperson/enhetsleder Mette Nygård 6.12.2017.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Yngve Osbak, psykiatrisk sykepleier – revisjonsleder
Hildegunn Estensen, sosionom – revisor
Steffen M. Bredesen, jurist - revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet