Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Rana kommune 2017

Sammendrag

Fylkesmannen i Nordland gjennomførte tilsynsbesøk 19.-21. september 2017 med tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Rana kommune.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Under denne systemrevisjonen er det blitt undersøkt om kommunen ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

I dette tilsynet ble det avdekket ett avvik:

Rana kommune har ikke sikret gjennom systematisk styring og kontroll at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Dato: 14.11.2017

Yngve Osbak
revisjonsleder

Hildegunn Estensen
revisor

Steffen M. Bredesen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Rana kommune i perioden 20. juni – 14. november 2017. Revisjonen var initiert av Statens helsetilsyn som landsomfattende tilsyn i 2017 og inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten etter lov om statlig tilsyn § 2 og sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rana kommune har per 1. januar 2017 i alt 26 101 innbyggere. Kommunen er organisert i åtte avdelinger, alle avdelingsledere er representert i rådmannens ledergruppe.

Helse- og sosialavdelingen består av fire fagavdelinger som ledes av en felles helse- og sosialsjef. Avdeling for psykisk helse og sosiale tjenester er fagavdelingen som gir tjenester rettet til innbyggere med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse. ROP-avdelingen ledes av en fagsjef. Fagavdelingen består fire seksjoner som ledes av hver sin seksjonsleder. Disse er seksjon for flyktningetjenesten, seksjon for arbeid og aktivitet, seksjon for psykiske lidelser og rusarbeid og seksjon for bolig – boligsosialt arbeid.

Seksjon for psykiske lidelser og rusarbeid (forkortet ROP) består av tre enheter; Vurderingstemaet, Team unge voksne og Lokalt utadrettet team.

Pleie- og omsorgsavdelingen (forkortet PLO) har ansvar for medisinering/utdeling av medisiner til pasienter/brukere som ikke har heldøgns boligtilbud utenom ROP’s åpningstid, dvs. ettermiddag, natt, helg og i høytider.

NAV Rana har i sin virksomhetsplan som mål at de sammen med Rana kommune skal arbeide for å nå viktige samfunnsmessige må innenfor arbeids- og velferdsområde. NAV Rana skal gjennom sosialtjenesteloven sørge for at viktige velferdstjenester er med på å bedre levevilkårene for vanskeligstilte og inkludere dem i arbeidslivet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20. juni 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke avholdt formøte.

Åpningsmøte ble avholdt 20. september.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet. Det ble også gjennomført intervjuer med brukere, fire brukere møtte til intervju. Brukerintervjuene ble gjennomført første dag av tilsynet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved lavterskeltiltaket på rusfeltet, Helseteamet, Frelsesarmeen og Liengbakken bofellesskap.

Sluttmøte ble avholdt 21. september.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om Rana kommune legger til rette for og følger opp at helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV yter helhetlig og koordinerte tjenester til personer over 18 år med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse.

Det ble undersøkt om kommunen gjennom sosialtjenesten i NAV og helse- og omsorgstjenesten:

• samarbeider slik at tjenestene brukerne mottar er helhetlige og koordinerte
• ivaretar brukernes rett til å medvirke ved utforming og gjennomføring av det samlede tjenestetilbudet
• kartlegger brukernes samlede behov for tjenester
• yter helsetjenester og oppfølgning av rus-, psykiske- og somatiske helseproblemer
• samarbeider med fastlegen og spesialisthelsetjenesten ved behov
• bistår med å skaffe bolig og beholde varig bolig
• yter tjenester for å mestre praktiske oppgaver ved å bo

Tilsynet er rettet mot kommunens tjenester til brukere som er uten fast bolig og brukere som eier eller leier bolig, herunder samlokaliserte kommunale boliger med/uten fast bemanning. Kommunens samarbeid med andre tjenesteytere, f.eks. spesialisthelsetjenesten, fastlege og fengsel vil også være en del av tilsynet.

5. Funn

Avvik:

Rana kommune har ikke sikret gjennom systematisk styring og kontroll at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd, jfr. § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Avviket bygger på følgende funn:

• Utenom tjenestens kontortid er det uklare ansvarsforhold, dette gjelder medisinansvar, manglende kriseplaner og for oppfølging av enkeltpasienter.
• Overføring av nødvendig informasjon mellom kommunale enheter er for dårlig/mangelfull (mellom ROP og PLO).
• Oppfølging av pasienter/brukere i egen bolig (eid eller leid) blir i for stor grad avhengig av enkeltansatte på grunn av manglende planer og målsettinger for den enkelte pasient.
• Prioritering innen pasientgruppen er uklar. Det er uklart hvem som skal ha hva slags oppfølging fra tjenesten (eksempel hvilken type bolig og hva slags bemanning/oppfølging fra personalet/tjenesten).
• Ventetid fra vurdering til utløst tjeneste er uakseptabel. Det ble avdekket i intervju at det kunne ta opptil tre måneder fra det ble kartlagt at behovet var der til at det utløste tjenester.
• Rutiner er lite skriftliggjort eller brukt
  - Faglig informasjon overføres i stor grad muntlig.
  - Det mangler planer med mål og tiltak for tjenesten generelt.
  - Det er lite oppmerksomhet mot bruk av individuell plan (IP).
  - Brukerne som er blitt intervjuet ble ikke tilbudt IP.
• Viktig informasjon om pasientene/brukerne er vanskelig tilgjengelig i Profil – ulik tilgang i PLO og ROP.
  - Oppfølging medisin (svakhet at dette ansvaret er lagt til PLO).
  - Kriseplaner mangler.
• Hjelp til å mestre praktiske oppgaver i boligen er lite beskrevet
  - Mål, tiltak og plan mangler.
  - Hjelp til å mestre oppgaver i boligen er ikke beskrevet i journal.
• Det er få avvik i kommunens avvikssystem, og de fleste avvikene gjelder HMS og tekniske systemer.

6. Vurdering av styringssystemet

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et område der det er stor fare for svikt, ettersom brukerne/pasientene ofte ikke klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endring i behov. Svikt på et eller fleire områder kan gi svært alvorlige konsekvenser.

Ansvar og oppgaver
Fylkesmannen har ved tilsynet avdekket mangler knyttet til kvaliteten på journalføring og dokumentasjon og ledelsens kontroll av denne. Formålet med journalførings- og dokumentasjonsplikten er å sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig behandling og oppfølging av bruker blir nedtegnet og kan gjenfinnes. Hvis ikke nødvendige opplysninger nedtegnes kan viktige opplysninger om bruker ikke bli videreformidlet til alt personell og eventuelt pårørende og verger, tilsynsmyndigheter og andre relevante instanser. Måten journalføring og dokumentasjon utføres av tjenesten, utgjør en stor sårbarhet og er en fare for svikt.

Oversikt over avvik og forbedringsarbeid
Tilsynet vurderer at Rana kommune ikke systematisk fanger opp faglige avvik og de ikke bruker avvik som et ledd i sitt kvalitetsforbedringsarbeid. De fleste avvikene gjelder HMS og tekniske systemer.

Det vil derfor være vanskelig for kommunen å fange opp uforsvarlige forhold og forhold som er i strid med helse-, omsorgs- og sosiallovgivningen.

7. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgsloven)
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om helsepersonell mv.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Forskrift om pasientjournal 
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om helsepersonells anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen.

Opplysninger fra helse- og omsorgstjenesten i Rana kommune:

• Delegasjonsreglement for Rana kommune
• Strategi- og retningsdokument
• Boligpolitisk plan for Rana kommune
• Organisasjonskart over avdeling for psykisk helse og sosiale tjenester
• Veileder for risiko og sårbarhetsanalyser (ROS) for Rana kommune
• Kartleggingsskjema for nye henvendelser, endring i status og evaluering
• Årsrapport seksjon psykisk helse og rus
• Ansattliste avdeling for psykisk helse og sosiale tjenester
• 15 journaler fra tjenesten

Opplysninger fra NAV Rana:

• Organisasjonskart for NAV Rana
• Virksomhetsplan NAV Rana 2016
• Virksomhetsplan NAV Rana 2017
• Planlagte og utførte kompetanseutviklingsaktiviteter i NAV Rana 2017
• Samarbeidsavtale mellom Rana kommune og NAV Nordland
• Ansattliste NAV Rana
• Oversikt over vedtak fra NAV Rana for 15 pasienter

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Internkontrollperm
• Referat personalmøter

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 20.6.2017 fra Fylkesmannen i Nordland til Rana kommune med varsel om tilsyn
• Mottatt dokumenter fra NAV Rana 7.7.2017
• Redegjørelse og dokumentasjon fra Rana kommune mottatt 10.7.2017
• Oversikt ansatte NAV Rana mottatt 10.7.2017
• Brev til mulige intervjuobjekter datert 18.8.2017
• Ansatte liste Rana kommune ROP-tjenesten mottatt 18.8.2017
• Program tilsyn oversendt på mail til kontaktperson Rana kommune 31.8.2017
• Diverse mail-korrespondanse mellom kontaktperson/rådgiver Lill-Esther Nilsen og revisjonsleder Fylkesmannen.
• Foreløpig rapport ble sendt per mail til kontaktperson 13.10.2017.
• Tilbakemelding på foreløpig rapport mottatt per mail 9.11.2017. Ingen rettelser.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Yngve Osbak, psykiatrisk sykepleier – revisjonsleder
Hildegunn Estensen, sosionom – revisor
Steffen M. Bredesen, jurist - revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet