Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelse i barnevernet og evaluering av tiltak for hjemmeboende barn i Vestvågøy kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunens arbeid med undersøkelser
• Kommunens arbeid med iverksettings av hjelpetiltak
• Kommunens arbeid med evaluering av hjelpetiltak
• Barnets medvirkning

Det ble avdekket ett avvik i forbindelse med tilsynet

Avvik

Vestvågøy kommune har ikke fungerende barnevernleder på tilsynstidspunktet og sikrer dermed ikke forsvarlige barneverntjenester.

Dato: 24.05.2017

Lise Tymi
revisjonsleder

Gunhild Westergaard
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vestvågøy kommune i perioden  13.02.2017 - 24.05.2017. Tilsynet er utløst etter behandling av to tilsynssaker i 2016 der det ble avdekket alvorlig svikt på barnevernområdet.  Svikten omhandlet kommunens plikt til å gjennomføre undersøke lse, iverksetting av hjelpetiltak og oppfølging av barnet og foreldrene etter vedtak om  hjelpetiltak.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf . lov om barneverntjenester  § 2-3 fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen  omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten  finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vestvågøy kommune ligger i Lofoten og har ca. 11 000 innbyggere. Kommunesenteret  ligger i Leknes.

Barneverntjenesten er en egen enhet underlagt kommunalsjef for Familie og velferd. Tjenesten er organisert i et undersøkelsesteam og et tiltaksteam. Oppfølging av barn i fosterhjem er fordelt på saksbehandlerne i begge teamene. Tilsammen har tjenesten 12 fagstillinger og en servicemedarbeider. En av fagstillingene er benyttet til miljøterapeut som utfører veiledningstiltak i familier, og en av fagstillingene har inntil nylig vært benyttet til juridisk  saksbehandling.

Det er en teamleder for hvert av teamene i barneverntjenesten. På tilsynstidspunktet var den ene teamlederen også konstituert som barnevernleder.  Vedkommende var sykemeldt og skal ha permisjon fra 17. april 2017. Den andre teamlederen var gått ut i permisjon en uke før tilsynet ble gjennomført. Det var ikke foretatt konstitueringer i noen av de aktuelle lederstillingene . Det var ikke utpekt stedfortreder for barnevernleder.

Barneverntjeneste  i Vestvågøy  har i perioden 2011 -2016 ratt gjennomsnittlig 132 nye undersøkelser pr. år. På tilsynstidspunktet  viser Nøkkeltallrapporten  at tjenesten har 109 barn med hjelpetiltak.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter :

Revisjonsvarsel ble utsendt den 13.02.2017.

Ved avgjørelse i tilsynssak den 03.06.2016 ble det informert om behov for videre tilsynsmessig oppfølging. Det ble vurdert behov for gjennomgang av saker fra perioden 2012 - 30.06.2016. Den 20.09.2016 ble det bedt om oversikt over meldinger til barneverntjenesten fra denne periode. Ut fra denne oversikten ble det gjort et utvalg av til sammen 49 saker der alle meldingene i perioden ble tilsendt. De samme sakene ble i sin helhet gjennomgått ved barneverntjenestens kontor 17.- 19. januar 2017. Ut fra funn som ble gjort i denne gjennomgangen ble det i brev av 13.02.2017 varslet systemrevisjon.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet  Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført formøte.

Åpningsmøte ble avholdt 22.03.2017.

Intervjuer
6 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket  er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 23.03.2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens  arbeid med undersøkelser ,jf. barnevernloven  § 4-3, samt iverksetting og evaluering av hjelpetiltak  for hjemmeboende  barn,jf. barnevernloven  §§ 4-4 og 4-5.

Når det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven  skal barneverntjenesten  undersøke forholdene nærmere. Dette skal skje på en måte som minst mulig skader noen den berører, men likevel tilstrekkelig til at barneverntjenesten  kan foreta en vurdering av barnets situasjon og ta stilling til behov for tiltak. Undersøkelsen skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen forlenges til seks måneder.

Dersom det vurderes at barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for hjelpetiltak skal barnevernet sette inn slike tiltak. Tiltakene skal følges opp ved at det utarbeides en tidsavgrenset tiltaksplan som skal evalueres regelmessig, og barneverntjene sten skal vurdere om hjelpen er tjenlig eller om det er nødvendig med nye tiltak eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema både i undersøkelser og oppfølging av hjelpetiltak. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg. Barnets synspunkter skal vektlegges ut fra alder og modenhet ved avgjørelser.

Denne retten framgår av barnevernloven  § 6-3. Barns rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon  fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge fa'r nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

5. Funn

Våre observasjoner gjennomgås i det videre delvis med referanse til gjennomgang av saker som var til behandling i perioden 2012 -juni 2016 og delvis til saker der undersøkelse ble avsluttet i andre halvår 2016. Dette fordi resultatene skiller seg kvalitativt fra hverandre i disse periodene, noe som gir utslag for vår konklusjon. Dette innebærer at det her også gjengis funn som ikke representerer lovbrudd på tidspunktet for systemrevisjonen .

Funn fra 49 saker med til sammen 92 undersøkelser i perioden 2012-juni 2016:

• I 42 av 92 gjennomgåtte undersøkelser fra 2012 -juni 2016 er det ikke foretatt en tilstrekkelig  undersøkelse.
• I 35 av 92 gjennomgåtte undersøkelser  foretatt i 2012 -juni  2016 er det ikke dokumentert en forsvarlig vurdering før undersøkelsen  ble konkludert.
• I 36 av 92* gjennomgåtte undersøkelser fra 2012 - 2016 er det ikke dokumentert samtale med barnet.
• I 50 av 92* gjennomgåtte undersøkelser fra 2012 - 2016 framkommer ikke barnets syn i vurderingen.
• I 28 av gjennomgåtte  saker fra 2012 -2016 var innholdet i bekymringen  av en slik art at politianmeldelse burde vært vurdert, uten at det framkom at slik vurdering var gjort.
• I 9 av 30 gjennomgåtte tiltakssaker fra 2012 -juni 2016 var det ikke utarbeidet tiltaksplan.
• I  16 av 30 gjennomgåtte  saker fra 2012 -2016 mangler dokumentert evaluering av hjelpetiltak.
• I  12 av 30* gjennomgåtte saker fra 2012 -2016 mangler barnets synspunkter i oppfølging og evaluering av tiltak.

Disse funnene ble vurdert å være brudd på barnevernlovens bestemmelse om undersøkelser, evaluering av hjelpetiltak og barns rett medvirkning. Fylkesmannen er kjent med at tjenesten foretok en revidering av egne rutiner etter de to hendelsesbaserte tilsynssakene. For å vurdere om rutinene var implementert og praksis endret ble det besluttet å gjennomføre en systemrevisjon der vi gjennomgikk et utvalg på 9 saker der undersøkelse ble avsluttet med hjelpetiltak andre halvår 2016.

Funn fra gjennomgang av 9 saker der undersøkelse ble avsluttet andre halvår 2016:

• I 1 av 9 gjennomgåtte undersøkelser avsluttet i andre halvår 2016 er det ikke foretatt en tilstrekkelig  undersøkelse.
• I 1 av 9 gjennomgått undersøkelser avsluttet i andre halvår 2016 er det ikke dokumentert en forsvarlig vurdering før undersøkelsen ble konkludert.
• I  1 av 9* gjennomgåtte undersøkelser avsluttet i andre halvår 2016 mangler barneverntjenestens samtale med barnet og barnets syn i vurderinger.
• I 1 av de gjennomgåtte sakene fra andre halvår 2016 var bekymringen av en slik art at politianmeldelse var aktuelt. Det framkommer tydelig i saken hvilke drøftinger og vurderinger barneverntjenesten gjorde i forhold til dette.
• Alle gjennomgåtte saker fra andre halvår 2016 hadde tiltaksplan.
• Da tiltaksperioden for mange av sakene fra andre halvår 2016 var relativt kort, er det ikke grunnlag for å vurdere endringer i kommunens arbeid med oppfølging og evaluering av hjelpetiltak. Gjennom intervjuer framkommer det at barneverntjenesten ikke har godt nok innarbeidede rutiner for å gjennomføre samtaler med barn ved evaluering av hjelpetiltak og at det heller ikke er satt inn kontrolltiltak for å sikre at det gjennomføres.

*I totaltallet her inngår også barn som er så unge at en ikke kan forvente seg at de kan danne seg egne synspunkter og gi uttrykk for det. Disse barna er ikke tatt med i antall barn som det ikke er samtalt med eller der barnets synspunkter mangler i vurderingen.

Fylkesmannen konkluderer med at det ikke er avdekket systematiske lovbrudd i disse sakene på de reviderte områdene på tilsynstidspunktet.

Det er avdekket ett avvik i forbindelse med tilsynet.

Avvik

Vestvågøy kommune har ikke fungerende   barnevern/eder på  tilsynstidspunktet og sikrer dermed ikke forsvarlige barneverntjenester. 

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Funn knyttet til kommunens styring på tilsynstidspunktet

• På tilsynstidspunktet var konstituert barnevernleder  sykemeldt på fulltid, og skulle gå ut i svangerskapspermisjon  etter sykemeldingsperioden.
• Vestvågøy kommune har ikke utpekt stedfortreder for barnevernleder.
• Ingen av teamlederstillingene  i barneverntjenesten  var besatt på tilsynstidspunktet. Teamlederne er tillagt oppgaver knyttet til fordeling av saker, veiledning, oppfølging og kvalitetssikring av arbeidet i saker innenfor sitt område. De skal ha oversikt over saker på eget team, og skal følge opp at frister og andre lovkrav følges opp. Teamleder har utvidet godkjenningsmyndighet  for dokumenter som skal sendes ut, samt i mindre økonomiske spørsmål. Teamlederne er også stedfortreder ved barnevernleders fravær. Barneverntjenesten har utarbeidet rutiner for at avgjørelser tas i ulike møter (meldingsmøte og barnevernmøte) og noen av disse møtene er barnevernleder og/eller teamleder oppgitt som ansvarlig for. Det er ikke utpekt noen som overtar disse oppgavene på tilsynstidspunktet.
• Kommunen har hatt kjennskap til forestående permisjon for barnevernleder/teamledere i ca. et halvt år.
• Sykefraværet i barneverntjenesten var i 2016 på 13,6 %, med en klar økning de siste 3 månedene av året da sykefraværet varierte mellom 24% og 28,9%. I januar 2017 var sykefraværet i tjenesten på 21% og i februar var det på 24,9%.
• Det rapporteres ikke regelmessig til politisk nivå i kommunen om situasjonen på barnevernområdet.  I kommunens årsrapport er det beskrevet sentrale utviklingstrekk for barneverntjenestens  arbeid, herunder utvikling i antall meldinger , undersøkelser, barn med hjelpetiltak og barn i fosterhjem. Kommunalsjefen får løpende rapportering om økonomi og sykefravær i tjenesten i tillegg til halvårsrapporterin gen som sendes Bufdir, og han er gjennom dette kjent med utviklingen knyttet til sentrale lovkrav.
• Kommunalsjef overtok ansvaret for tjenesten i oktober 2016, og har ikke satt seg inn i de aktuelle sakene som har utløst dette tilsynet.
• Det er kjente arbeidsmiljøutfordringer i tjenesten.

6. Vurdering av virksomhetens  styringssystem

Bakgrunnen for dette tilsynet er to tilsynssaker som Fylkesmannen avgjorde i 2016 der det ble avdekket brudd på barnevernlovens regler om

• Undersøkelse -det ble vurdert at det ikke var gjennomført forsvarlig undersøkelse og fristene var ikke overholdt
• Hjelpetiltak -det var ikke iverksatt slike tiltak som kommunen hadde vurdert at barna trengte, og hjelpetiltakene  ble ikke fulgt opp og evaluert.
• Barnas rett til medvirkning -det var ikke gjennomført samtaler med barna i undersøkelsen og heller ikke ved vurdering av videreføring av hjelpetiltak.

De to aktuelle sakene ble behandlet av barneverntjenesten  i perioden november 2011 -mai 2016. I tilsynet ble det gjennomgått 49 saker som ble behandlet i samme periode det tilsvarende lovbrudd ble funnet i en stor andel av sakene.

Etter Fylkesmannens avgjørelse i tilsynssak i september 2016 har barneverntjenesten  foretatt en gjennomgang av egne rutiner. Ved revidering av rutinene har tjenesten gjort endringer som skal sikre etterlevelse av lovkrav som f.eks. å sørge for at alvorlige meldinger fordeles til saksbehandler for iverksetting av undersøkelse samme dag, samt at det skal vurderes om  saken skal anmeldes og om det er behov for så snakke med barnet alene før foreldrene gjøres kjent med meldingen. Videre er gjennomføring av samtaler med barn tatt inn i rutinen for undersøkelse, og det framkommer tydeligere at vurderinger skal dokumenteres. Det er utarbeidet egen rutine for evaluering av hjelpetiltak der også barnets medvirkning er tatt med.

I vår gjennomgang av et tilfeldig utvalg av saker der undersøkelser er avsluttet og tiltak iverksatt andre halvår 2016, er det bare funnet mangler på de aktuelle områdene i en sak. Dette gjelder en undersøkelse som ble avsluttet i september 2016 -altså før arbeidet med revidering av rutinene var igangsatt. Det vurderes at tjenesten ved sitt arbeid med egne rutiner har satt inn nødvendige tiltak for å sikre etterlevelse av de aktuelle lovkrav.

I følge barnevernloven  § 2-1 fjerde ledd skal hver kommune ha en barnevernadministrasjon med leder som har ansvaret for å utføre oppgavene etter barnevernloven. Lederen har gjennom barnevernloven vedtakskompetanse  i akuttsaker. I internkontrollforskriften  § 4 a) framkommer det at kommunen blant annet skal beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert, samt barneverntjenestens hovedoppgaver  og mål, herunder målfor forbedringsarbeider. Det skal klartframgå  hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt  (vår utheving).

På tilsynstidspunktet  hadde ikke Vestvågøy kommune fungerende barnevernleder. Vedkommende som ble konstituert i denne stillingen i september 2016 var sykemeldt og skal ha permisjon om kort tid. Det var ingen ansatte som hadde stedfortrederfunksjon  for barnevernleder  på tilsynstidspunktet , kommunen hadde dermed ingen med den vedtakskompetanse  som er tillagt barnevernleder etter loven.

Kommunen har i utgangspunktet beskrivelser av hvordan tjenesten er organisert, og hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt til blant annet barnevernleder og teamleder. I rutinebeskrivelser,  intervjuer og stillingsbeskrivelser  framkommer det at barnevernleder og teamledere har en sentral rolle i å påse at rutinene følges; saker fordeles av teamleder, før dokumenter i saker sendes ut skal disse gjennomleses og godkjennes av en i ledelsen for kvalitetssikring, det gjennomføres teammøter som ledes av teamleder og i disse møtene drøftes saker og det foretas vurderinger og beslutninger.

Når stillingene som teamleder ikke er bemannet er det ingen som er tillagt ansvaret, oppgaver og myndighet som er tillagt disse rollene.

Selv om det ikke ble funnet lovbrudd i de gjennomgåtte sakene siste halvår vurderes det at fravær av ansatte i lederfunksjonene, kombinert med høyt sykefravær i tjenesten på tilsynstidspunktet , utgjør en høy risiko for nye brudd på barnevernloven på det reviderte området og dette anses som uforsvarlig.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven
• Forvaltningsloven

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen :

• Oversikt over registrerte meldinger mottatt i perioden 01.01.2012 - 30.06.2016
• Utskrift av meldinger i et utvalg av 49 saker i perioden 01.01.2012 -30.06.2016
• Barneverntjenestens  rutiner revidert i desember 2016, til sammen 16 rutinebeskrivelser  - av disse var særlig følgende relevante for tilsynets tema: melding, undersøkelse, hjelpetiltak, barnets plan, evaluering av tiltaksplaner (ny rutine), awiksregistrering og behandling, mappeorden, nødvendig kompetanse  samt overvåking av internkontrollen
• Internkontroll  for barneverntjenesten  i Vestvågøy, versjon  1 fra november 2007, herunder også Reglement for utøvelse av delegert myndighet, stillingsbeskrivelser og rutinebeskrivelser slik de var før revidering i desember 2016.
• Organisasjonsplan for barneverntjenesten , datert 13.02.2017
• Organisasjonskart for sektor familie og velferd
• Bemanningsoversikt pr. 06.03.2017
• Styringsdokument 2017 for barneverntjenesten
• Årsrapport barneverntjenesten  2016

Dokumentasjon som ble gjennomgått ved besøk i tjenesten:

• Gjennomgått i tjenesten  17. - 19. januar 2017: Saksdokumenter i 49 saker der det var mottatt melding i perioden 01.01.2012 -juni  2016
• Dokumenter i 9 barnevernssaker der undersøkelse var konkludert med hjelpetiltak 2. halvår 2016
• Nøkkeltallrapport pr. 22.03.2017
• Sykefraværsstatistikk fra januar 2016 -februar 2017

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• I avgjørelse i tilsynssak den 02.06.2016 ble det orientert om at det ville bli berammet tilsyn
• Brev til Vestvågøy kommune -anmodning om oversikt over meldinger, datert 20.09.2016
• Oversikt over meldinger mottatt 28.09.2016
• Brev til Vestvågøy kommune -anmodning om å få tilsendt meldinger i utvalgt sak, samt beramming av tidspunkt for gjennomgang av saksgjennomgang i kommunen, datert 29.11.2016
• Etterspurte meldinger mottatt fra Vestvågøy kommune 22.12.2016
• Brev til Vestvågøy kommune -beramming av tilsyn, datert 13.02.2017
• Program for tilsyn sendt ut 07.03.2017
• Styringsdokumenter fra kommunen mottatt 08.03.2017

Mottatt etter sluttmøte:

• E-post om konstituering av leder og teamledere mottatt 30.03.2017

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene  deltok:
Gunhild Westergaard , seniorrådgiver
Lise Tymi, seniorrådgiver