Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Bodø kommune 2018

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Bodø kommune ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i Nav:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer

tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

I dette tilsynet ble det avdekket ett avvik:

Bodø kommune har ikke gjennom systematisk styring og kontroll sikret at ROP-brukere i kommunen, som ikke bor i bemannede boliger, får samordnede og koordinerte tjenester.

Dato: 6.4.2018

Yngve Osbak
revisjonsleder

Steffen Bredesen
revisor

 

Hildegunn Estensen
revisor

Ronny Nergård
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Bodø kommune i perioden 1.9.2017 – 5.4.2018. Revisjonen var initiert av Statens helsetilsyn som landsomfattende tilsyn i 2017 og 2018.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten etter lov om statlig tilsyn § 2 og sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bodø kommune hadde 51 431 innbyggere pr. 1.1.2018. Bodø kommune er organisert i fem avdelinger, herunder helse- og omsorgsavdelingen. Hver av de fem avdelingene ledes av en kommunaldirektør som rapporterer til rådmannen.

Oppfølgingstjenesten for psykisk helse og rus (heretter forkortet ROP) er organisert i enhet

«Hjemmetjenester» og har egen virksomhetsleder.

ROP er inndelt i:

«Villa vekst» som er et psykiatrisk dagsenter med 150 faste brukere. De har en del brukerstyrte aktiviteter, samt «Hybelstua» som er et tilbud til elever og studenter som bor på hybel i Bodø mens de går på skole. Per 2016 er det totalt 6 årsverk.

«Vebjørn Tandbergsvei 14» som er et døgnbemannet tilbud til 18 beboere med alvorlige psykiske utfordringer ofte kombinert med rus. Per 2016 er det totalt 17 årsverk.

«Hålogalandsgata 131» som er base for hjemmetjenesten til 570 brukere/pasienter mellom 18 og 70 år. Tiltakene til disse er vedtaksfestet (vedtak fra tildelingskontoret i kommunen) og er kommunedekkende. I tillegg er to etasjer i bygget et døgnbemannet botilbud til 16 beboere med dobbeltdiagnoser og alvorlig rusavhengighet.

Per 2016 er det 47 årsverk i hjemmetjenesten og 22 årsverk i det døgnbemannede tilbudet.

Ruskonsulentene er en del av ROP og består av avdelingsleder og fem ruskonsulenter. Tjenesten arbeider etter vedtak fra tildelingskontoret. Denne tjenesten har vært under omorganisering og flytter i løpet av februar til andre lokaler i kommunen. Det er ca. 150 personer som har tjenester fra ruskonsulentene i kommunen.

Målsettingen for ROP-tjenesten er at det skal være et fokus på hverdagslivet; helseutfordringer og ressurser, sosial deltakelse og nettverk, pårørende, å kunne bo, aktivitet, utdanning og arbeid, økonomi og fysisk helse. Målet er å bli en mer «Recovery-basert» praksis.

Andre oppgaver er medisinadministrering, NADA øreakupunktur, IPS-oppfølging. Tjenesten arbeider aktivt med brukermedvirkning og har ansatt erfaringskonsulent i hel stilling.

Tjenesten samarbeider med:

Spesialisthelsetjenesten ved Salten DPS (Psykoseteamet, LAR, Korttidsenhet rus, B-posten, D-posten og Ambulant akutteam). Nordlandssykehuset avd. psykiatri (Rus- og psykiatriposten, Spiseforstyrrelsesenheten, Sikkerhetsposten og ENP (enhet for psykoser)).

De sosiale tjenestene i Nav Bodø er underlagt helse- og omsorgsavdelingen. Nav-kontoret har fire avdelinger; Mottak og jobbsenter, Oppfølging 1, Oppfølging 2 og Marked og samfunn.

De har i tillegg eget ungdomsteam, jobbspesialister og to HOLF-medarbeidere. Spørsmål om økonomisk sosialhjelp og behov for råd og veiledning behandles i mottak eller en av oppfølgingsavdelingene. Tre ansatte har økonomisk rådgivning som sitt arbeidsområde.

Kommunen har samarbeid med veldedige organisasjoner som Frelsesarmeen (Natthjemmet (med akuttsenger) og Kvinnehuset) og Kirkens Bymisjon (Brua botilbud, Ny Giv, Jobb 1 m.m.). Det er utarbeidet driftsavtale mellom Bodø kommune og Kirkens bymisjon og Frelsesarmeen.

Samarbeidsavtalen med Frelsesarmeen inneholder drift av bo- og omsorgstilbud (Kvinnehuset i Parkveien) til 10 kvinner (inkludert midlertidig kriseplass) med utfordringer knyttet til rus og psykiske lidelser. Frelsesarmeen har også ansvar for drift av bo- og omsorgstilbud i Kongens gate, tilbudet er for 14 beboere (inkludert 2 akuttplasser) med utfordringer knyttet til rus og psykiske lidelser. Der har de også ansvar for drift av et Kontaktsenter i underetasjen.

Kirkens Bymisjons avtale med kommunen er drift av døgnbemannet bolig for aktivt rusavhengige. «Brua» har to avdelinger med til sammen 11 plasser. Det gis oppfølging i bolig og i form av praktisk bistand.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 1.9.2017.
Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.1.2018.

Intervjuer
19 ansatte ble intervjuet. Det ble også gjennomført intervjuer med brukere, 10 brukere og èn kommunalt ansatt brukerrepresentant møtte til intervju. Brukerintervjuene ble gjennomført 15.1, 16.1 og 17.1.2018. Det ble de samme dagene gjennomført befaringer ved Vebjørn Tandbergsvei 14, Hålogalandsgata 131, Bjørndalslia, Tverlandet («hardbruksbolig»), Brua (Kirkens Bymisjon), Kvinnehuset (Frelsesarmeen), Kongens gate (Frelsesarmeen), Englefabrikken, Ny Giv og Jobb1 (Kirkens bymisjon), butikk, sykkelverksted, kontorer og kafe i Torvgata (Kirkens bymisjon). I forbindelse med befaringen fikk vi anledning til å snakke med to personer uten fast bosted.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 26.1.2018.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om Bodø kommune legger til rette for og følger opp at helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i Nav yter helhetlig og koordinerte tjenester til personer over 18 år med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse.

Det ble undersøkt om kommunen gjennom sosialtjenesten i Nav og helse- og omsorgstjenesten:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

5. Funn

Avvik:

Bodø kommune har ikke gjennom systematisk styring og kontroll sikret at ROP-brukere i kommunen, som ikke bor i bemannede boliger, får samordnede og koordinerte tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd, jf. § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Avviket bygger på:

• Ved dokumentgjennomgang og intervjuer ble det funnet:
  – kartlegging av tjenestebehovet som gjøres av tildelingskontoret i forkant av vedtak er i liten grad kjent av de ansatte
  – det er ikke etablert faste rutiner for videre kartlegging av tjenestebehovet i tjenesten
  – hvilken hjelp den enkelte bruker har behov for er lite beskrevet
  – det er ikke klart plassert hvem som har ansvar for kartlegging av somatisk status
  – det er ingen rutinebeskrivelse for kartlegging av somatisk status
  – vekt, ernæringsstatus eller eventuelle infeksjoner blir ikke registrert
  – ved f.eks. sykdomsfravær leies det ofte ikke inn vikar
  – det er ikke alltid sammenfall mellom tildelte timer og tjenesteyting (det er ikke alltid tildelte timer blir gitt, og noen ganger blir antall timer oversteget)
  – ventetid fra vurdering/vedtak fra tildelingskontoret til utløst tjeneste er lang (noen ganger flere uker og over en måned)
  – oppfølging av pasienter/brukere i egen bolig (eid eller leid) blir ofte gjort av ansatte alene
  – kriseplaner er i liten grad utarbeidet/brukt
  – det er ikke systematisk bruk av tiltaksplaner og individuell plan

Tilsynet har merket seg:
Det ble ikke gjort funn som ga grunnlag for avvik i heldøgns boligtjenester i Vebjørn Tandbergsvei 14 og Hålogalandsgata 131.

Tildelingskontoret har rutiner for kartlegging av nødvendige opplysninger for å kunne fatte et vedtak. Omfanget av kartleggingen har variert og kontoret har ikke tidligere benyttet seg av systematisert kartleggingsskjema, dette er nå innført.

Nav Bodø er tilgjengelig og har gode rutiner på prioriterte problemstillinger.

6. Vurdering av styringssystem

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et område der det er stor fare for svikt, ettersom brukerne/pasientene ofte ikke klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endring i behov. Svikt på et eller flere områder kan gi svært alvorlige konsekvenser.

Ansvar og oppgaver

Fylkesmannen har ved tilsynet avdekket mangler knyttet til kvaliteten på journalføring og dokumentasjon og ledelsens kontroll av denne. Formålet med journalførings- og dokumentasjonsplikten er å sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig behandling og oppfølging av bruker blir nedtegnet og kan gjenfinnes. Hvis ikke nødvendige opplysninger nedtegnes kan viktige opplysninger om bruker ikke bli videreformidlet til alt personell og eventuelt pårørende og verger, tilsynsmyndigheter og andre relevante instanser. Måten journalføring og dokumentasjon utføres av tjenesten, utgjør en stor sårbarhet og er en fare for svikt.

7. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgsloven)
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om helsepersonell mv.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om helsepersonells anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen.

• Opplysninger fra helse- og omsorgstjenesten i Bodø kommune:
• Administrativt organisasjonskart for kommunen
• Organisasjonskart for helse- og omsorgsavdelingen
• Informasjon om ROP-tjenesten, herunder ruskonsulenttjenesten
• Ansattliste – ROP-tjenesten
• Årsmelding 2016 for ROP-tjenesten
• Virksomhets-/lederavtale for ROP-tjenesten
• Stillingsbeskrivelse for assistent, hjemmehjelp, helsefagarbeider/omsorgsarbeider/hjelpepleier, miljøterapeut, sykepleier, vernepleier, avdelingsleder, virksomhetsleder, tjenesteleder og merkantil
• Tjenesteavtaler mellom kommunen og Nordlandssykehuset HF
• Samarbeidsavtale mellom kommunen, Nordlandssykehuset HF og Bodø fengsel
• Samarbeidsavtale mellom tildelingskontoret og hjemmetjenestevirksomheten i Bodø kommune
• Samarbeidsavtale mellom tildelingskontoret og ROP-tjenesten
• Samarbeidsrutine ved henvendelse fra fastlegene til tildelingskontoret
• Samarbeidsrutine mellom hjemmetjenesten og fastlegene/legevakt
• Skjema for søknad om helse- og omsorgstjenester i Bodø kommune
• Redegjørelse for samarbeid mellom helsetjenesten og Nav om aktuell pasientgruppe
• Kartleggingsskjema av brukerbehov
• Redegjørelse for verktøy, prosedyrer og tiltak som benyttes ved kartleggingen av pasientgruppen
• Samtykkeskjema for innhenting og utveksling av informasjon
• Samtykkeskjema for innhenting og utveksling av informasjon for pasienter/brukere med barn
• Utkast til boligplan for Bodø kommune i perioden 2018-2021
• Utkast til plan for legetjenester i perioden 2018-2021
• Rusmiddelpolitisk handlingsplan for perioden 2011-2015 (under revidering)
• Rutine for oppfølgning av bruker etter utskriving fra sykehus, herunder sjekkliste ved utskrivelse
• Prosedyrer ved vold/trusler fra pasient
• HMS-plan og HMS-kartlegging for ROP-tjenesten
• Oversikt over antall avviksmeldinger for ROP-tjenesten i perioden 1.10.2016-30. 9.2017
• Kompetanseplan for virksomheten
• Prosedyre for individuell jobbstøtte (IPS)
• Informasjonsbrosjyre for pårørendesamarbeid i ROP-tjenesten
• Innstilling om at ROP-tjenesten har en «recovery orientert» praksis Oversikt over brukere og 15 journaler

Opplysninger fra Nav Bodø:

• Oversikt over typer stillinger ved Nav Bodø
• Ansattliste – Nav Bodø
• Organisasjonsoversikt Nav Bodø
• Redegjørelse for gjeldende rutiner ved tildeling av kommunale boliger til den aktuelle pasientgruppen, herunder kriterier og veileder ved tildeling av kommunale utleieboliger
• Redegjørelse for samarbeid mellom Nav Bodø og helsetjenesten om pasientgruppen
• Samarbeidsavtale mellom Bodø kommune og Nav Nordland

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Årsmelding 2017 for ROP-tjenesten
• Informasjon om ledergruppens funksjon i ROP-tjenesten
• Referater fra ledermøte, personalmøter og AMG-møter
• Informasjon om ruskonsulenttjenesten liste og for førstegangssamtale
• Introduksjonsplan for nyansatte i hjemmetjenesten i ROP-tjenesten
• Rutine for registering og oppfølgning av barn som pårørende for ROP-tjenesten, herunder kartleggingsskjema med tittelen «barn som pårørende»
• Informasjon til nyansatte og studenter om barn som pårørende og rollen som barneansvarlig
• Prosedyre for hjemmetjenestens ernæringskartlegging og forebygging av underernæring
• Daglige prosedyrer for medisinrom i ROP-tjenesten
• Prosedyre for utlevering av subutex/subuxone/subuxone-film til brukere i LAR
• Regler for utlevering av medikamenter til brukere i LAR
• Prosedyre for bruk av mobil trygghetsalarm for ansatte
• Eksempler på utfylte samtykkeskjema, utarbeidede tiltaksplaner og kriseplaner, samt referat fra avholdte samarbeidsmøter og ansvarsgruppemøte for pasientgruppen
• Vedtak med tildeling av kommunale boliger fra boligkontoret i Bodø kommune
• Prosjektplan for «Housing first» i Bodø kommune i perioden 2017-2020
• Modul for risiko og sårbarhetsanalyser
• Risikoanalyse for kommunal akutt døgnplass (KAD-seng) i Vebjørn Tandbergsvei 14
• Internt notat om oppføring av 12 nye boliger med heldøgns bemannet tjeneste i tilknytning til eksisterende bolig i Vebjørn Tandbergsvei 14
• Årsmelding 2016 for Kirkens bymisjon i Bodø
• Samarbeidsavtale mellom Nordlandssykehuset HF, Nav Nordland, Nav Bodø og Bodø kommune
• Funksjonsbeskrivelse for jobbspesialist
• Husordensregler for Hålogalandsgata 131
• Oppfølgningsavtale ved leie av bolig i Hålogalandsgata 131
• Rutine for primærkontakt i Hålogalandsgata 131
• Spørreundersøkelse av beboere i Hålogalandsgata 131-boliger
• Driftsavtale mellom Bodø kommune og Frelsesarmeens rusomsorg region nord for Prinsensgate 151 og Kongensgate 16
• Driftsavtale mellom Bodø kommune og Stiftelsen Kirkens bymisjon i Bodø for Junkerveien 49
• Oversikt over brukere fra Nav Bodø
• Eksempeljournalnotat fra Nav Bodø på samtaler som handler om midlertidig bolig og økonomistyring
• Eksempel på vedtak om opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17
• Elektronisk kartleggingsskjema

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev datert 1.9.2017 fra Fylkesmannen i Nordland til Bodø kommune med varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra organisering og planer for kommunen ble mottatt 20.10.2017 per mail.
• 21.10.2017 journaler overlevert til helse- og omsorgsavdelingen hos Fylkesmannen.
• Samtidig (21.10.2017) ble oversikt over alle pasientene i hjemmetjenesten (RoP).
• Invitasjon til brukere sendt ut i brev 10.11.2017.
• Avtale om samtale med erfaringskonsulent gjort 18.12.2017.
• Oversendt resultat spørreundersøkelse fra brukere H131 mottatt 24.1.2018.
• Mål og visjon Vebjørn Tandbergsvei 14 mottatt 30.1.2018.
• Foreløpig rapport sendt på mail til kontaktperson Tone Helene Frydenlund 12.3.2018.
• Tilbakemelding mottatt på mail fra kontaktperson 22.3.2018.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Yngve Osbak, psykiatrisk sykepleier – revisjonsleder
Hildegunn Estensen, sosionom – revisor
Steffen M. Bredesen, jurist - revisor
Nergård, sosionom - revisor

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk