Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Fauske kommune 2018

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Fauske kommune ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i Nav:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

I dette tilsynet ble det avdekket ett avvik:

Fauske kommune har ikke gjennom systematisk styring og kontroll sikret at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Dato: 15.05.18

Yngve Osbak
revisjonsleder

Steffen Bredesen
revisor

Hildegunn Estensen
revisor

Ronny Nergård
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Fauske kommune i perioden 04.01.2018 – 15.05.18. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten etter lov om statlig tilsyn § 2 og sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Fauske kommune hadde 9 775 innbyggere pr. 1.1.2018. Fauske kommune er organisert i tre fagområder, herunder samhandlingsområdet Helse- og omsorg. Hver av de tre områdene ledes av en kommunalsjef som tilhører rådmannens stab og rapporterer til rådmannen. Området Helse og omsorg er delt inn i fire enheter som ledes av enhetsledere. Rus og psykiatritjenesten (heretter forkortet ROP) er organisert i enhet «Helse» og har egen avdelingsleder.

ROP-tjenestene på Fauske er en del av det kommunale hjelpeapparatet. Tjenestene er frivillig og gir hjelpetilbud til personer, primært over 18 år, med psykiske problemer og/eller rusmiddelavhengighet. Tjenestetilbudet er både i form av individuell oppfølging og gruppetilbud. Tjenesten er et dagtilbud i tidsrommet 08:00-15:30.

Formålet til ROP-tjenesten er at det ytes tjenester innen rusarbeid og psykisk helse til innbyggerne i Fauske kommune i overenstemmelse med de planer og prioriteringer som er vedtatt av kommunen, aktuelle lover og forskrifter, samt yrkesetiske retningslinjer. Gjennom forebyggende tiltak, differensiert terapi og oppfølgingstilbud gi den enkelte bruker en mulighet til å øke sin livsmestring.

ROP-tjenestene er lokalisert i «Diplomgården» og «Postveien 3». Det er totalt 15 ansatte i tillegg til lederne i ROP-tjenesten. De ansatte er i hovedsak utdannet sykepleiere, vernepleiere, sosionomer eller aktivitører med ulike tilleggsutdanninger.

Postveien 3 er et lavterskeltilbud for personer med rusmiddelavhengighet. Der er det mulighet for urinprøvetaking etter avtale, det tilbys enkel helsesjekk som sårstell og for eksempel blodtrykksmåling, tilbud om samtaler, avtalt oppfølging med brukere i.h.t. vedtak, distribusjon av sprøyter, smittevernarbeid, ulike aktiviteter som kan gi brukerne en bedre følelse og øke livskvaliteten. Det er fokus på ernæring og kosthold. Mandagene er det tilbud om kaffe og frukt, onsdagene gis det tilbud om varm lunsj og utlevering av gratis matvarer (som blir gitt fra butikker i området) og torsdagene serveres det kaffe og vafler.

De ansatte driver også utadrettet tjenestetilbud der de ansatte i ROP-tjenesten tilbyr både miljøterapi og samtaler i brukernes hjem. Aktivitetene som tilbys, planlegges og vurderes ut ifra hvilke beboere som til enhver tid bor der.

ROP-tjenestene har iverksatt tiltaket «Kvinnegruppen» som gir et tilbud til kvinner med rusproblematikk. Det arrangeres ulike tiltak i samråd med brukerne. Det kan eksempelvis være tiltak som bowling, kino, konserter, kafébesøk, tur i skog og mark, eller sosialt samvær i postveien 3.

Det er opprettet lavterskel trening til brukere av ROP-tjenestene. Det gis tilbud om fysisk aktivitet gjennom frisklivsentralen, og det er etablert treningsgruppe for menn som trener ved et treningssenter sammen med ansatte i ROP-tjenesten.

ROP har inngått samarbeidsavtale med Fauske videregående skole. Avtalen innebærer at ROP deltar på åpent ettermiddagstilbud en gang i uken for elever i regi av Miljøtjenesten VGS. Formålet er å etablere kontakt med ungdommene, forebyggende innsats, samt tidlig intervensjon overfor ungdom med behov.

ROP har inngått avtale om gjennomføring av arbeidsrettede tiltaksplasser med Galvano Tia as som tiltaksarrangør. Avtalen omfatter seks plasser for enkeltdeltakere.

Ansatte i ROP tjenesten har ansvar for medisinutdeling på dagtid. Hjemmesykepleien deler ut medisiner til brukere som har behov for medisinutdeling på kveldstid, i helgene og helligdager.

Tjenesten samarbeider med:

Det er etablert et samarbeidsforum som har fokus på å nå ungdom og unge voksne tidlig i problemutvikling. Forumet som de har kalt «Rett på sak» består av Nav Fauske, Oppfølgingstjenesten VGS, Videregående skole v/elevinspektør, Familiesenter v/ helsesøster, Miljø- og habiliteringstjenesten og ROP.

ROP-tjenesten samarbeider også med spesialisthelsetjenesten ved VOP Indre Salten, Salten DPS (Psykoseteamet, LAR, Korttidsenhet rus, B-posten, D-posten og Ambulant akutteam). Nordlandssykehuset avd. psykiatri.

De sosiale tjenestene i Nav Fauske er underlagt samhandlingsområdet helse- og omsorg. Nav-kontoret har to avdelinger; Mottak og Oppfølging. Spørsmål om økonomisk sosialhjelp og behov for råd og veiledning behandles i mottak eller i oppfølgingsavdelingen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.01.2018. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 05.03.2018.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet. Det ble også gjennomført intervjuer med 4 brukere. Brukerintervjuene ble gjennomført 20.02.–21.02 18. Det ble de samme dagene gjennomført befaring i Postveien, ved Galvano Tia, «Huset i svingen» og i boligfellesskap for både pasienter psykisk helse og ROP-pasienter på Erikstad.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 07.03.2018.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om Fauske kommune legger til rette for og følger opp at helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i Nav yter helhetlig og koordinerte tjenester til personer over 18 år med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse.

Det ble undersøkt om kommunen gjennom sosialtjenesten i Nav og helse- og omsorgstjenesten:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

5. Funn

Avvik:

Fauske kommune har ikke gjennom systematisk styring og kontroll sikret at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd og § 3 - 4, jfr. § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Avviket bygger på:

• Ved dokumentgjennomgang og intervjuer ble det funnet:
  • manglende rutiner for systematisk og helhetlig kartlegging i deler av tjenesten
  • kartlegging både i bestillerdelen (tildelingskontoret) og utføringsdelen (ROP) av tjenesten er ikke systematisk
    • det mangler kartleggingsverktøy i tjenesten
  • evaluering av vedtaket/tiltak er i flere saker mangelfull
  • det er ikke systematisk fokus på og oppfølging av brukernes somatiske helse
    • vekt, ernæringsstatus og/eller eventuelle infeksjoner blir ikke registrert
    • det er ikke klart plassert hvem som har ansvar for kartlegging av dette
    • det er ingen rutinebeskrivelse av slik kartlegging
  • oppfølging av pasienter/brukere i egen bolig blir i for stor grad avhengig av enkeltansatte (personifisert)
  • tilsynet har kun funnet tre kriseplaner i totalt tjuefem journaler vi har gjennomgått
    • i brukerintervjuene var tendensen den samme (manglende kriseplaner)
  • ledelsen har ikke system for å følge med og kontrollere kvaliteten i tjenesten
    • det mangler rutiner for gjennomgang av tjenesten
    • avvikssystemet brukes i liten grad til dette
  • generelt mangler tiltaksplaner og det er få individuelle planer
  • ROP-tjenesten og PLO har samme journalsystem (profil), men det er ikke rutiner for å dele informasjon som er nødvendig for å følge opp pasienter i tjenestene annet enn når medisinansvaret overtas av PLO på ettermiddag, natt og i helger og høytider
    • det kommer fram i intervju at samarbeidet mellom PLO og ROP fungerer periodevis dårlig (eksempelvis vil ikke ROP-ansatte ta skifte på sår eller dusje pasienter som også har oppfølging av PLO, da de mener at dette ikke er deres ansvar)
    • det er også vanskelig å finne nødvendig informasjon (kritisk informasjon er ikke plassert på åpningssiden i pasientjournalen) for å sikre forsvarlig oppfølging av hele helse- og omsorgstjenesten i journalsystemet
      • dette gjelder bl.a. informasjon om kriseplaner, medisinendringer og oppfølging av viktige somatiske problemstillinger

6. Vurdering av styringssystem

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et område der det er stor fare for svikt, ettersom brukerne/pasientene ofte ikke klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endring i behov. Svikt på et eller flere områder kan gi svært alvorlige konsekvenser.

Ansvar og oppgaver
Fylkesmannen har ved tilsynet avdekket mangler knyttet til kvaliteten på journalføring og dokumentasjon og ledelsens kontroll av denne. Formålet med journalførings- og dokumentasjonsplikten er å sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig behandling og oppfølging av bruker blir nedtegnet og kan gjenfinnes. Hvis ikke nødvendige opplysninger nedtegnes kan viktige opplysninger om bruker ikke bli videreformidlet til alt personell og eventuelt pårørende og verger, tilsynsmyndigheter og andre relevante instanser. Måten journalføring og dokumentasjon utføres av tjenesten, utgjør en stor sårbarhet og er en fare for svikt.

7. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgsloven)
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om helsepersonell mv.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om helsepersonells anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Opplysninger fra helse- og omsorgstjenesten i Fauske kommune:

• Administrativt organisasjonskart for kommunen
• Oversikt over ansatte og ledere i tjenesten
• Stillingsbeskrivelse for avdelingsleder og fagansvarlig
• Helse- og omsorgsplan for kommunen
• Årsmelding 2017 for enhet helse i Fauske kommune
• Kompetanseplan for kommunen
• Alkoholpolitisk handlingsplan for perioden 2016-2020
• Redegjørelse for samarbeid mellom ROP-tjenesten og Nav
• Informasjonsskriv om ROP-tjenesten
• Samarbeidsavtale mellom kommunen og Nordlandssykehuset HF
• Avtale mellom kommunen og Galvano Tia AS
• Samarbeidsavtale mellom tildelingskontoret og ROP-tjenesten
• Prosedyre av 02.02.15 om samhandling om medisinadministrasjon mellom ROP-tjenesten og hjemmetjenesten
• Prosedyre for arbeid i Fauske fengsel
• Rutine av 04.06.15 om innmelding til gratis tannhelsetilbud
• Prosedyre av 03.06.15 om urinprøvetaking i henhold til IS-14/2002
• Informasjon om samarbeidsforumet «Rett på sak», «samarbeid i videregående skole», beskrivelse av tiltaket «Tirsdagstreffet», «kvinnegruppen» og lavterskeltilbud for trening på treningssenter
• Rutine for registering og oppfølging av barn som pårørende for ROP-tjenesten, herunder kartleggingsskjema med tittelen «barn som pårørende»
• Redegjørelse for rutinemessige samarbeidsmøter med LAR
• Informasjon om saksbehandlingen i ROP-tjenesten
• Tiltaksprofil for ROP-tjenesten
• Informasjon om lavterskeltilbudet til ROP-tjenesten i Postveien 3
• Rutine for fellestid for beboere i Blåskjellveien
• Samtykkeskjema for innhenting og utveksling av informasjon
• Arbeidsmodell for ROP-tjenesten
• Evalueringsskjema for vedtak i ROP-tjenesten
• Prosedyre for e-meldinger i Profil
• Mal for referat etter ansvarsgruppemøte
• Mal for søknad om rusbehandling i institusjon
• Mal for samtaler ved bekymringsmeldinger
• Opplæringsplan for nytilsatte, vikarer, elever og studenter i ROP-tjenesten
• Rutine for bruk av privat mobiltelefon/elektrisk utstyr og sosiale medier i arbeid
• Oversikt over delegasjonsreglement til enhetsleder helse
• Oversikt over brukere og 16 journaler

Opplysninger fra Nav Fauske:

• Organisasjonskart for Nav Fauske
• Oversikt over ansatte og ledere i Nav Fauske
• Redegjørelse for samarbeidet mellom helsetjenesten og Nav rundt den aktuelle brukergruppen
• Redegjørelse for Nav Fauskes arbeid med den aktuelle brukergruppen
• Driftsavtale mellom Fauske kommune og Nav Nordland om drift av Nav Fauske
• Samarbeidsavtale mellom Fauske kommune og Nav Nordland
• Virksomhetsplan 2016 for Nav Fauske
• Virksomhetsplan 2017 for Nav Fauske
• Årsmelding 2016 for Fauske kommune
• Prosedyrer for arbeidsrettet brukeroppfølging – sosiale tjenester i Nav
• Rutine for «LOST-team» på Nav Fauske
• Rutine for individuell plan ved Nav Fauske
• Kompetanseplan for Nav Nordland i 2017
• Oversikt over delegasjonsfullmakt ved Nav Fauske
• Oversikt over brukere og 12 brukermapper

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Eksempler på vedtak om tjenester fra ROP, utfylte evalueringsskjema av vedtak på tjenester, individuell plan, kriseplaner, samt referat fra avholdte samarbeidsmøter og ansvarsgruppemøte for pasientgruppen
• Plan for forebygging og håndtering av kriser i perioden desember 2017 – mars 2018

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev datert 4.1.2018 fra Fylkesmannen i Nordland til Fauske kommune med varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra organisering og planer for kommunen ble mottatt 2.2.2018 i postoversendelse
• Dokumentasjon fra Nav Fauske ble mottatt samme dag
• Tilbakemelding om kontaktperson i ROP-tjenesten mottatt per mail 11.1.2018
• Tilbakemelding om kontaktperson Nav Fauske mottatt per mail 18.1.2018
• Kontakt med brukere til intervju ble gjort per telefon
• Foreløpig rapport sendt på mail til kontaktperson Kari Breimo 10.4.18 og tilbakemelding ble mottatt 26.4.2018.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Yngve Osbak, psykiatrisk sykepleier – revisjonsleder
Hildegunn Estensen, sosionom – revisor
Steffen M. Bredesen, jurist - revisor
Ronny Nergård, sosionom - revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet