Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Sortland kommune 2018

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført et landsomfattende tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Sortland kommune. Denne rapporten beskriver de funn som ble avdekket under tilsynet.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Under tilsynet er det undersøkt om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse (internkontroll) legger til rette og følger opp at voksne personer over 18 år med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Revisjonen har undersøkt om Sortland kommune ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

Det ble under tilsynet avdekket ett lovbrudd.Lovbrudd:Sortland kommune har ikke gjennom systematisk styring og kontroll sikret at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Dato: 12.12.2018

Yngve Osbak
revisjonsleder

Ronny Nergård
revisor

 

 1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter gjennomført systemrevisjon ved Sortland kommune i perioden 27.06.2018 – 12.12.2018. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av sin plikt etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester og lov om sosiale tjenester. Dette følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9. Fylkesmannens myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten følger også av helsetilsynsloven § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes  

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler funn som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sortland kommune har per 2. kvartal 2018, 10 473 innbyggere. Sortland kommune er organisert i fem fagområder, herunder fagområdet helse- og omsorg. Hver av de fem områdene ledes av en kommunalsjef som tilhører rådmannens stab og rapporterer til rådmannen. Fagområdet helse- og omsorg består av fire driftsenheter. Rus og psykiatritjenesten (heretter forkortet ROP) er en av fem deltjenester som er organisert i driftsenheten «Helse». ROP har egen avdelingsleder.

De sosiale tjenestene i NAV Sortland er organisert i driftsenheten «Nav Sosial» under fagområdet «oppvekst». NAV-kontoret har fire avdelinger: stab, individoppfølging, bedriftsoppfølging og integrering. Spørsmål om økonomisk sosialhjelp, bistand til å finne bolig og behov for råd og veiledning behandles i avdeling for individoppfølging der 13 ansatte jobber. Det er totalt 37 ansatte i NAV Sortland inkludert NAV leder.

ROP-tjenestene i Sortland er en del av det kommunale hjelpeapparatet. Tjenestene er frivillige og gir hjelpetilbud til personer, primært over 18 år, med psykiske problemer og/eller rusmiddelavhengighet. Sortland kommune har omlag 450 brukere av tjenesten i 2018, hvorav 15-20 med alvorlig psykisk diagnose. Tjenesten er et dag/aften tilbud, men har også et bofellesskap for seks beboere som får døgnkontinuerlig oppfølging. Avdelingen er inndelt i fem ulike enheter: miljøtjeneste, dagsenter/aktivitetstilbud, samtale, rus og bofellesskap.

Kommunens ROP-tjeneste er lokalisert i Parkveien 2. Bofellesskapet med døgnbemannede omsorgsboliger er også lokalisert i andre etasje i Parkveien 2. Rustjenesten som er en del av ROP-tjenesten er lokalisert i en nedlagt skole som lokalt kalles Rødskolen. Det er totalt 18,55 årsverk fordelt på 23 medarbeidere ansatt i ROP-tjenesten, inkludert lederne. Avdelingen består av en tverrfaglig sammensatt gruppe medarbeidere hvor de fleste har videreutdanning fra rus- eller psykiatrifeltet. De ansatte er i hovedsak utdannet sykepleiere, vernepleiere, sosionomer, ergoterapeut eller fagarbeidere med ulike tilleggsutdanninger.

Formålet til ROP-tjenesten er at det ytes tjenester innen rusarbeid og psykisk helse til innbyggerne i Sortland kommune i overenstemmelse med de planer og prioriteringer som er vedtatt av kommunen, aktuelle lover og forskrifter. Tjenestene skal bidra til god psykisk helse i befolkningen gjennom forebyggende arbeid, tilpassende brukerstyrte tjenester med et mestringsfokus og skal sørge for et likeverdig tilbud til hele befolkningen

Dagsentret som er lokalisert i Parkveien 2, første etasje, er et lavterskeltilbud for de som har vedtak om å bruke Dagsenteret. Det er ulike aktivitetstilbud ved Dagsenteret. Mental Helse er en viktig samarbeidspartner for dagsenteret. Mental Helse Sortland arrangerer ofte turer med lav egenandel for å delta på de ulike aktivitetene.

Det drives et utadrettet tjenestetilbud der de ansatte i ROP-tjenesten tilbyr både samtaleterapi og miljøterapi. Tjenesten organiserer også tilpassede aktiviteter. Aktivitetene som tilbys, planlegges og vurderes ut ifra hvilke behov tjenestemottakerne har og deres ønsker. Praktisk bistand kan også forekomme.

Hjemmetjenesten har ansvar for medisinutdeling til hjemmeboende ROP-brukere. Ansatte i ROP-tjenesten har tilgang til hjemmetjenestens journal (CosDoc) for brukere som mottar tjenester fra hjemmetjenesten. Hjemmetjenesten har ikke tilgang til hele journalen fra ROP-tjenesten. Det tas telefonisk kontakt dersom det vurderes som viktig å sikre at beskjed mottas så snart som mulig. Beskjeder kan også sendes mellom tjenestene i journalsystemet, og medarbeidere i ROP-tjenesten kan kopiere og lime inn nødvendig informasjon i hjemmetjenestens journal.

Tjenesten samarbeider med:
Det er utarbeidet samarbeidsrutiner mellom NAV Sortland og avdeling for psykisk helse og rus. Det avvikles inntil to møter i halvåret på systemnivå. Kontakt mellom medarbeidere i NAV og ROP etableres kontinuerlig ved behov for samarbeid på individnivå. Det er utarbeidet kontaktlister med tjenestenes telefonnummer og e-postadresser.

NAV får kjennskap til brukergruppens (personer med samtidige rus- og psykiske lidelser) mulige behov for kommunale tjenester i NAV ved direkte henvendelse fra bruker, via samarbeidspartnere/andre offentlige instanser, internt i NAV eller via pårørende. Aktuelle tjenester for samarbeid kan blant annet være opplysning, råd og veiledning, økonomisk sosialhjelp eller bistand til å finne bolig.

Det avvikles ansvarsgruppemøter ved behov. Deltakere er bruker, NAV, psykisk helse og rus, fastlege og relevante fagpersoner. Formålet med ansvarsgruppemøtene er informasjonsutveksling, koordinere tjenestene og ansvarliggjøre hjelpeapparatet.

Sortland boligstiftelse er et kommunalt foretak som innkaller til møte når de har ledig bolig. Møtet har som formål å avklare hvem som har behov for bolig og hvilken type bolig det er behov for. Barneverntjenesten, HR-avdelingen, avdeling for enslige mindreårige flyktninger, flyktningetjenesten, hjemmetjenesten, avdeling for psykisk helse og rus og Nav deltar på møtene.

Det er utarbeidet en forpliktende samarbeidsmodell for psykisk helse og rus mellom vesterålskommunene, og Nordlandssykehuset Lofoten og Vesterålen DPS (LVDPS). Målet er at modellen skal bidra til at den enkelte bruker av kommunens og LVDPS sine tjenester skal tilby helhetlige og sammenhengende tjenester uavhengig av forvaltningsnivå. Utkast til samarbeidsavtalen mellom LVDPS, Sortland og Andøy har som formål å etablere og drifte FACT-pilot. FACT-team er et tverrfaglig og tverrsektorielt fleksibelt aktivt oppsøkende behandlingsteam som skal tilby behandling, oppfølging, rehabilitering og støtte til målgruppen rus og psykiatri.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.06.2018. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 06.11.2018.

Intervjuer

Til sammen 13 personer ble intervjuet. Det ble også gjennomført intervjuer med 5 brukere. Brukerintervjuene ble gjennomført 06.11.-07.11.2018. Det ble de samme dagene gjennomført befaring ved rus- og psykiatritjenestens lokaler i Parkveien, herunder bofelleskapet i andre etasje.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 08.11.2018.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om Sortland kommune legger til rette for og følger opp at helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV yter helhetlige og koordinerte tjenester til personer over 18 år med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse.

Det ble undersøkt om kommunen gjennom sosialtjenesten i NAV og helse- og omsorgstjenesten:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

5. Funn

Lovbrudd:

Sortland kommune har ikke gjennom systematisk styring og kontroll sikret at ROP-brukere i kommunen får samordnede og koordinerte tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og tredje ledd og § 3-4, jfr. § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Lovbruddet bygger påfølgende:

• Ved dokumentgjennomgang og intervjuer ble det avdekket:
  • Ved avslag på tjenester fra ROP-tjenesten fattes det ikke vedtak
  • Det er ikke alltid samsvar mellom tildelte tjenester og den faktiske tjenesteytingen (det er ikke alltid tildelte timer blir gitt, og noen ganger blir antall timer oversteget)
  • Vedtakene er generelle (somatisk status mangler)
  • Den faglige vurderingen som ligger til grunn for tildeling av tjenesten kommer ikke frem i begrunnelsen for vedtaket
  • Vedtakene er ikke tidsavgrenset
  • Dersom brukerens behov for helse- og omsorgstjenester endres, er det ikke rutine for å endre vedtaket
• I intervju av ansatte fremkommer det at oppfølging av brukere i for stor grad blir avhengig av enkeltansatte
• Ansatte var i intervju i tvil om hvilken informasjon som skal deles mellom ROP-tjenesten og hjemmetjenesten
  • I intervju ble det avdekket manglende rutine for hvilken informasjon som skal deles mellom ROP-tjenesten og hjemmetjenesten
  • Vanskelig å finne enkelte opplysninger i journalsystemet, f.eks. tiltaksplaner og vedtak

6. Vurdering av styringssystem

Kommunens ledelse skal etablere et styringssystem som sørger for at helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenestens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse- og omsorgslovgivningen og sosialtjenesteloven.

Ledelsen i kommunen skal gjennom systematisk styring sikre klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet, at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen skal også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

De kommunale helse- og omsorgstjenestene og sosiale tjenestene som kommunen gir til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse er et område med stor fare for svikt. Brukerne er ofte selv ikke i stand til å ivareta sine rettigheter, melde fra om behov for tjenester eller endringer i tjenestebehovet. Svikt på ett eller flere områder i tjenesten kan gi alvorlige konsekvenser.

I avdeling for psykisk helse og rus i Sortland kommune blir nye brukere vurdert av et «inntaksteam». Brukere blir deretter fordelt til en medarbeider i tjenesten som foretar kartleggingen av brukeren. Ved kartleggingen benyttes en kartleggingsmal for innkomstsamtale, herunder en sjekkliste ved førstesamtale. Vedtak fattes deretter ofte av medarbeideren som utførte kartleggingen. I de undersøkte vedtakene fra avdeling for psykisk helse og rus fremkommer det at vedtaket gjelder inntil nytt vedtak foreligger og at vedtaket evalueres fortløpende.

En viktig del av internkontrollen overfor sårbare grupper er å følge med på om tjenestetilbudet er i tråd med brukernes vedtak, herunder om det er en endring i hjelpebehovet. Fylkesmannen fant ingen dokumentasjon på at det regelmessig gjøres en gjennomgang og evaluering av vedtak. Dersom brukerens behov for helse- og omsorgstjenester fra avdeling for psykisk helse og rus endres, er det ikke rutine for å endre vedtaket.

Ved tildeling, endring eller avslag på tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d, § 3-6 og § 3-8 som forventes å vare lenger enn to uker, skal reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven følges, jfr. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7.

For den enkelte bruker er det en viktig rettsikkerhetsgaranti at det treffes enkeltvedtak, da bruker vil få en skriftlig begrunnelse, informasjon om hvilke tjenester som skal gis, omfanget av tjenestene og tidspunktet for tjenesteyting, samt en rett til å klage. Dersom det ikke fattes vedtak, eller at vedtaket gir en feil beskrivelse av tjenestetilbudet som gis til den aktuelle brukeren, kan det være en indikasjon på at brukeren ikke får de tjenestene han eller hun har behov for eller at tjenestene ytes tilfeldig ut fra hva den enkelte tjenesteyter mener er behovet.

Kommunens styringssystem på området viser at det er risiko for svikt ved tildeling av tjenester og om brukerne får de tjenestene de til enhver tid har behov for. De gjeldende rutinene på området fører til at det i for stor grad blir overlatt til den enkelte ansatte hvordan tjenestebehovet skal kartlegges, utføres og samordnes. Det er ikke etablert kontrollrutiner eller rapporteringsrutiner mellom tjenesteutøvere og avdeling for psykisk helse og rus. Dette gjør det vanskelig å følge med på sårbare områder og status i tjenesten både for fagledelsen og overordnet ledelse i kommunen.

7. Regelverk

Lover:

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om helsepersonell mv.
• Lov om pasient- og brukerrettigheter

Forskrifter:

• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om helsepersonells anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester (kvalitetsforskriften)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen.

Opplysninger fra helse- og omsorgstjenesten i Sortland kommune:

• Organisasjonskart over helse- og omsorgstjenesten
• Redegjørelse for hvordan helsetjenesten og NAV samarbeider rundt brukergruppen
• Oversikt over ledere og ansatte i avdeling psykisk helse og rus
• Arbeidsbeskrivelse for miljøterapeut, vernepleier, sykepleier, hjelpepleier, erfaringskonsulent og avdelingsleder
• Oversikt over ansvarsområde for erfaringskonsulent
• Forpliktende samarbeidsmodell for psykisk helse og rus mellom vesterålskommunene og Vesterålen DPS
• Ruspolitisk handlingsplan
• Kommunedelplan for helse, omsorg og folkehelse 2014-2030
• Virksomhetsmål for avdeling psykisk helse og rus
• Intern kartlegging/oversikt over hovedforløp 3-pasienter
• Brukerplan 2017
• Kompetanseplan
• Oversikt over opplæring i FIT (Feedback Informed Treatment)
• Samarbeidsavtale FIT
• Retningslinjer for brukerutvalg
• Rutine for individuell plan
• Rutine for koordinator og individuell plan
• Rutine for sykepleiesammenfatning i CosDoc
• Rutine for dokumentering i elektronisk pasientjournal CosDoc
• Rutine for meldingsutveksling mellom helse/omsorg og sykehus, herunder behandling av PLO-meldinger
• Rutine for behandling av PLO-meldinger mellom fastlege og utøvende tjeneste
• Rutine for IPLOS-registrering
• Rutine for legemiddelhåndtering
• Rutine for kartlegging ved hovedforløp 3: alvorlige langvarige problemer
• Rutine om barn som pårørende
• Rusbehandling. Løsningsorientert terapi
• Skjema for ROS-analyse
• Delagasjon av myndighet om tvungen legeundersøkelse
• Årsrapport 2017
• Brosjyre: Tilbud om foreldrestøtte til deg som har barn mellom 2 og 6 år
• Aktivitetsplan august-september 2017, Mental Helse Sortland
• Brosjyre: Tirsdagsgruppen i Sortland
• Kartleggingsmal til første samtale
• Sjekkliste førstesamtale
• Sjekkliste for somatisk helsekontroll
• Rutine for innhenting av opplysninger for vedtak
• Samarbeidsavtale med Den offentlige tannhelsetjenesten
• Utkast til samarbeidsavtale om FACT-team
• ROS-analyse på systemnivå, per 14.09.2018
• Handlingsplan for kvalitet i avdeling for psykisk helse og rus 2018/19
• Oversikt over alle brukere med samtidig psykisk lidelse og rusmiddelproblematikk og 15 journaler

Opplysninger fra NAV Sortland:

• Organisasjonskart for NAV Sortland
• Redegjørelse for NAV Sortlands samarbeid med andre instanser rundt den aktuelle brukergruppen
• Saksbehandlingsrutine ved søknad om økonomisk stønad
• Stillingsbeskrivelse for saksbehandler etter sosialtjenesteloven
• Oversikt over brukere og brukermapper for 4 brukere

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmapper, journaler og dokumentasjon for brukere
• Aktivitetsplan for oktober, november og desember 2018, Mental Helse Sortland
• Saksbehandlingsrutine for tjenestekontoret
• Kartleggingsskjema for tjenestebehov. Skjemaet benyttes av den øvrige helse- og omsorgstjenesten
• Rutine for bruk endringsskjema ved endring av tjenestebehov hos bruker for helse- og omsorgstjenesten. Rutinen benyttes av den øvrige helse- og omsorgstjenesten
• Referat fra avholdte personalmøter i 2017
• Eksempler på vedtak om tjenester fra avdeling for psykisk helse og rus
• Eksempler på kriseplaner
• Eksempler på utarbeidede tiltaksplaner for brukere

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev datert 27.06.2018 fra Fylkesmannen til Sortland kommune med varsel om tilsyn
• Sortland kommunes oversendelse av dokumenter, 30.08., 19.09. og 05.10.2018
• Oversendelse av program for tilsyn datert 17.10.2018

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

(Ikke publisert her)

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Yngve Osbak, psykiatrisk sykepleier – revisjonsleder
• Steffen M. Bredesen, jurist – revisor
• Ronny Nergård, sosionom - revisor

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk