Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter lov om folkehelsearbeid i Gjøvik kommune

Sammendrag

Fylkesmannen i Oppland gjennomførte 26.06.2014 – 10.11.2014 tilsyn med Gjøvik kommune. Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.   

Fylkesmennene fikk tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannen avdekket ett avvik ved tilsynet:

Gjøvik kommune har ikke satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og det er ikke pågående aktivitet på området.

Begrunnelsen for avviket framgår av rapportens kapittel 5.

Dato: 10.11.2014

Tony Heyerdahl
revisjonsleder

Nina Marie Aas, Guri Rudi
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 26.06.2014 – 10.11.2014 med Gjøvik kommune. Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.    

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:  

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.

2. Beskrivelse av kommunen

Gjøvik kommune har 29.668 innbyggere pr 1. kvartal 2014 og er den største kommunen i Oppland. Avstand til Oslo Sentrum er 12 mil, mens hovedflyplassen på Gardermoen ligger vel en time sør for byen. Gjøvik er ledende innen industri, handel og tjenesteyting i innlandet og et senter for høgere utdanning.

Organisasjonskartet viser kommunens organisering høsten 2014, men det er startet en prosess med henblikk på omlegging som vil tre i kraft i 2015.

Vedrørende lovkravet om nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse: 100 % kommuneoverlegestilling er utlyst, men det er ikke tilsatt ny i stillingen enda. Dette er tenkt samordent med stilling som samfunnsmedisiner i Gjøvikregionen Helse- og Miljøtilsyn IKS. Ved ansettelser er lovkravet oppfylt.

3. Gjennomføringen av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 26. juni 2014. Oversikt over dokument som virksomheten sendte over i forbindelse med tilsynet, er gitt i kapitlet om dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 09.september 2014.

Intervjuer: 7 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Se oversikt i kapitlet om dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 10. september 2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).  

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.   

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder  
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok Fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i Fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Avvik:

Gjøvik kommune har ikke satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og det er ikke pågående aktivitet på området.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Folkehelseloven §§5 og 30 og forskrift om oversikt over folkehelsen § 4, jf.§ 3.

Avviket bygger på følgende:

• Tilsynet avdekker at det ikke har vært tilstrekkelig framdrift og en god nok forankring i kommunens øverste ledelse av arbeidet med oversiktsarbeidet, og tilsynet ser en uklar delegering av oppgaven. Det er ikke avklart enda hvordan oversiktsarbeidet endelig skal organiseres – dette er planlagt koblet til organisasjonsutviklingen i tiden som kommer.
• Det er ikke iverksatt et løpende oversiktsarbeid i lovens/ forskriftens forstand - vi observerer i Gjøvik at det ikke finnes et påbegynt oversiktsarbeid som oppfyller minimumskravene til oversiktens innhold i «oversiktforskriften» § 3, og § 4, jf. også merknadene.
• Det er flere overordnede mål og strategier som er relevante for folkehelsearbeidet, men de er ikke samordnet, veid og prioritert = «relevansvurdert etter lokale forhold»
• I Nøkkeltallheftet er det med mange av punktene i «oversiktforskriften» § 3 a-f, men dette dokumentet er ikke ment som svar på krava i folkehelseloven, fordi det er ment for andre styringsformål. Dokumentet er likevel svært verdifullt som utgangspunkt for  for lovkravet «løpende oversiktsarbeid» pga. årlig rullering/oppdatering

6. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) (https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2011-06-24-29)

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen (https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2012-06-28-692)

7. Dokumentunderlag

• Folkehelsearbeid i Gjøvik kommune. Statusdokument 2012
• Kommunal planstrategi for Gjøvik 2012-2015
• Langtidsplan. Kommuneplanens samfunnsdel. Vedtatt juni 2013
• Styringsdokument 2014
• Nøkkeltallshefte 2014
• Kommunal plan for idrett, fysisk aktivitet og friluftsliv 2012-2015
• Helse- og omsorgsplan 2025
• Styringshjulet 2014-2015 for Gjøvik kommune
• Langtidsplan 2013-Kommuneplanens arealdel-bestemmelser og retningslinjer
• Strategi for folkehelsearbeid i kommunene i Gjøvikregionen 2013-16 (ikke vedtatt)
• Gjøvikregionen Helse og miljøtilsyn IKS
• Beredskapsplan for Gjøvik kommune
• Smittevernplan for Gjøvik kommune
• Plan for pandemisk influensa, Gjøvik kommune
• Plan for helseberedskap i Gjøvik kommune
• Erfaringer fra utprøving av metode for innhenting av lokal kunnskap om befolkningens helse og påvirkningsfaktorer

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Oppland deltok:
Tony Heyerdahl, seniorrådgiver, helse- og sosial avdelingen
Nina Marie Aas, jurist, miljøvernavdelingen
Guri Rudi, folkehelserådgiver, helse- og sosialavdelingen

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet