Rapport fra tilsyn med Østre Toten kommunes oppfølging av barn i fosterhjem 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader  som ble påpekt innen de reviderte områdene.  Systemrevisjonen  omfattet følgende områder:

Fylkesmannen skal i 2014 undersøke den kommunale barneverntjenestens  arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Barneverntjenesten  skal nøye og jevnlig  følge utviklingen til barn som er plassert i fosterhjem. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav, jf. lov 17.juli  1992 nr.100 om barneverntjenester.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader  som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem,  herunder:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldre

Resultat av tilsynet:

Det ble avdekket ett avvik ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Dato: 5.9.2014

Espen Bjorli
revisjonsleder

Jorunn Ødegårdstuen og Randi Irene Midthaugen
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Østre Toten kommune iperioden 28.1.2014 - 5.9.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten jf. Lov om barneverntjenester  § 2-3 fjerde ledd.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp ipraksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt ieller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten  finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten  - spesielle forhold

Østre Toten kommune har 14 777 innbyggere ved inngangen av 1. kvartal 2014.

Barneverntjenesten er organisert som egen resultatenhet fra 2014. Barnevernleder  er direkte underlagt kommunalsjef  for barn, oppvekst og opplæring. Det ble oppgitt at omorganiseringen har hatt som resultat at tjenesten har fått et mer direkte forhold til den administrative toppledelsen. Barneverntjenesten  er organisert itre team og har  10 faste fagstillinger. Teamene er fordelt i undersøkelsesgruppe,  tiltaksgruppe  og fosterhjemsgruppe.

Kommunen jobber utfra delegasjonsreglement  nedover i organisasjonen. De ulike tjenesteområdene  ikommunen skal ledes av avdelingsledere med delegert myndighet på personal, økonomi og fag, med de fullmakter som medfølger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter: 

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.1.2014 . Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt iforbindelse med tilsynet er gitt ikapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 27.5.2014.

Intervjuer
5 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28.5.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølgning og kontroll av barnets situasjon ikommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

• Oppfølgning og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldre 

5. Funn

Det ble avdekket ett avvik.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen sikrer ikke at alle de lovpålagte oppfølgingsbesøkene gjennomføres. Halvårsrapportering for andre halvår 2013 viser at 14 av 34 barn ikke fikk det lovpålagte antall oppfølgingsbesøk
• Kommunen dokumenterer ikke alltid oppfølgingsbesøk i fosterhjem. Kommunen dokumenterer ikke i tilstrekkelig grad evaluering av plassering, eller samvær. Vi kunne i liten grad se at faglige vurderinger og konklusjoner ble skrevet ned i saksdokumentene.
• Det er ikke dokumentert i alle saker at kommunen sørger for barnets rett til medvirkning. Dokumentasjon på samtaler med barn i fosterhjem er noen ganger mangelfull. Det kommer ikke fram hva som har vært innholdet i samtalene noe som er relevant for barnets omsorgssituasjon, herunder tilknytning til fosterhjemmet.
• Omsorgsplan er ikke aktiv i 2 saker. Planarbeidet er av varierende kvalitet.
• Kommunen dokumenterer ikke alltid sine barnevernfaglige vurderinger. Det må fremgå av barneverntjenestens sakspapirer hva barneverntjenesten har vurdert og konkludert med etter samtaler med barnet eller andre som har opplysninger om barnets situasjon.
• I saker der det er fattet vedtak om frivillig plassering etter § 4-4.5, er det ikke nedtegnet vurderinger av om saken skal fremmes for omsorgsovertakelse når barnet har vært plassert ifosterhjem over flere år.
• Det er ikke kartlagt opplæringsbehov eller utarbeidet opplæringsplan. Det foreligger ikke kompetanseplan.
• Tjenesten har et system for veiledning av den enkelte saksbehandler der det også blir tatt beslutninger i enkeltsaker. Interne drøftinger, vurderinger og beslutninger fra veiledningen blir i liten grad dokumentert i den enkelte sak.
• Kommunen gjennomgår ikke fosterhjemsavtalen med fosterforeldre årlig.
• Kommunen fatter ikke administrativ beslutning ved reduksjon av oppfølgingsbesøk.
• Tjenesten har ikke rutiner og prosedyrer på innholdet ifosterhjemsoppfølgingen. Det foreligger ingen systematisk sikring av arbeidet som godtgjør at fosterhjemsarbeidet gjennomføres i henhold til lovkravet.
• Kommunen har benyttet erfaringer fra tidligere tilsyn til forbedringsarbeid på alle områder i tjenesten, men på det reviderte området har ikke systemet vært etablert slik at det har vært mulig å unngå avvik.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av barnevernloven § 2-1, 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy -et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring, slik at myndighetskrav på området etterleves.

Kommuneledelsen har foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse iforhold til oppfølging av barn i fosterhjem, men etterspør i liten grad tiltak som er satt i verk og effekten av disse.

Konsekvensen av manglende kontroll/evaluering kan medføre at det blir mangler ved oppfølgingen som barn i fosterhjem får. Når kommuneledelsen har oversikt over sårbare områder og setter inn korrigerende tiltak, vil det være viktig å evaluere effekten av tiltakene for å sikre at risikoen er minimalisert.

Kommunens ledelse kontrollerer ikke at arbeidet med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk. Kommuneledelsen har på den måten overlatt mye ansvar til tjenesten i forhold til å føre kontroll med egen praksis. Dette medfører at eventuell svikt og fare for svikt ikke nødvendigvis vil bli fanget opp av ledernivået som har hovedansvaret for kontroll og korrigerende tiltak. Dette er ikke i tråd med bestemmelsene om internkontroll i kommunens barneverntjeneste.

Avvik som lukkes i barneverntjenesten kan øvrige ledelse innhente rapport på, men dette gjøre)i svært liten grad da avvik per nå ikke er meldt elektronisk. Dermed får kommuneledelsen et mangelfullt bilde av hva som er sårbare områder i barneverntjenesten. Rapportering mellom utøvernivå og kommunens ledelse utøves i liten grad, bortsett fra områdene barnevernet rapporterer til departement og SSB samt økonomirapport.

Retningslinjer på hva barnevernledelsen skal rapportere til kommunens ledelse er ikke kjent. Kommuneledelsen etterspør ikke rapportering fra faglig praksis i forhold til lovkrav.

Kommunens kvalitets-, avviks og internkontrollsystem, Kvalitetslosen vil etter kommunens egen vurdering, når det er fullt ut implementert, fange opp de forhold som er beskrevet idette kapitelet.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17.juli 1992 nr. 100
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven av 14. desember 2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over barn plassert i fosterhjem pr.april 2014
• Internkontroll barneverntjenesten Østre Toten kommune (under utarbeidelse - ikke ferdigstilt)
• Ansatte ibarneverntjenesten
• Maler for dokumenter og vedtak i fosterhjemsarbeidet
• Stillingsbeskrivelser ibarneverntjenesten
• Oppdragsavtaler i barneverntjenesten
• Rutinehåndbok for barneverntjenesten
• Avviksbehandling   (Kvalitetslosen)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gjennomgang av 18 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsynsbesøk datert den 28.1.14
• Oversendelse av dokumenter fra Østre Toten kommune
• Oversendelse av program for tilsynet
• Korrespondanse pr e-post mellom Fylkesmannen og kommunens kontaktperson ved planlegging av tilsynet
• Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Jorunn Ødegårdstuen, Randi Irene Midthaugen og Espen Bjorli.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet