Rapport fra tilsyn med forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet i Sel kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP).

KVP er etablert som et tilbud for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet med KVP er å bidra til at flere i denne målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Deltakelse i KVP er en rettighet dersom betingelsene hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 29 er oppfylt. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Programmet skal være helårig og på full tid.

Det ble gitt ett avvik:

Sel kommune sikrer ikke, gjennom styring og kontroll, at tildeling og gjennomføring av KVP gjøres forsvarlig.

Dato: 6. november 2014

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Åse Kongsvold
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Sel kommune i perioden 26. juni 2014 – 6. november 2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Lov om sosiale tjenester i NAV skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper. Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sel er en kommune nord i Gudbrandsdalen som pr. 1. januar 2014 hadde 5 974 innbyggere. NAV Sel har 6 ansatte som veileder i oppfølging (VO), 6 ansatte som veileder i publikumsmottak (VP), 3 ansatte som har ansvar for regionale ressurser, en person i prosjekt fattigdom samt NAV-leder. NAV-leder rapporter direkte til kommunalsjef som har ansvar for regionale tjenester og stab. Kommunen har tre kommunalsjefer på rådmannsnivå.

Antall KVP deltakere i Sel kommune på tilsynstidspunktet var 2 personer. Det var 15 deltakere på KVP i 2012, mens det var 8 deltakere i 2013 (tall fra KOSTRA). Antall mottakere av økonomisk sosialhjelp i Sel kommune var 223 i 2012 og 221 i 2013.

Gjennomsnittlig stønadslengde for mottagere av økonomisk sosialhjelp har gått opp fra 3,4 til 4,3 måneder i samme periode (tall fra KOSTRA).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 26. juni 2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 29. august 2014.

Åpningsmøte ble avholdt den 11. september 2014.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøteble avholdt den 12. september 2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Ved tilsyn om kommunen sikrer forsvarlig tildeling skulle det undersøkes om kommunen sikret at tjenesten KVP var tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det ble foretatt forsvarlige identifiseringsprosesser og om det ble informert tilstrekkelig om retten til KVP. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret at kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader om KVP var forsvarlige.

Ved tilsyn om kommunen sikret forsvarlig gjennomføring av KVP skulle det undersøkes om kommunen sikret at tidsfrist for iverksetting av programmet ble overholdt. Videre skulle det undersøkes om innholdet i og omfanget av kvalifiseringsprogrammene var forsvarlig. I det ligger at programmene tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger (er individuelt tilpasset) og at programmene inneholder arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og ev. andre tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret forsvarlig oppfølging av tjenestemottakere som deltar i KVP.

5. Funn

Avvik:

Sel kommune sikrer ikke, gjennom styring og kontroll, at tildeling og gjennomføring av KVP gjøres forsvarlig

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 29, 30, 31 jf. forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad §§ 1 og 2, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 11 og 17, forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Observasjoner:

• -Det er ikke gitt systematisk opplæring om KVP til de ansatte som er med på å identifisere potensielle KVP-deltakere i kommunen.
• -Ledelsen har ikke foretatt systematisk kartlegging av om de ansatte har tilstrekkelig kompetanse om KVP.
• -Det er ikke laget en egen kompetanseplan på NAV Sel som sikrer fremdrift på KVP- området.
• -Skriftlig rutinebeskrivelse for det kommunale området er utarbeidet, men denne er ikke i bruk, eller kjent av alle som arbeider på området. Rutinen er sist revidert 1. okt. 2011.
• -Endringer i brukers behov blir ikke fanget opp fordi innsatsbehovet ikke blir evaluert jevnlig.
• -I noen tilfeller står bruker i feil innsatsgruppe, og blir ikke vurdert som potensiell deltager i KVP.
• -Det er ikke systematisk gjennomgang av brukere for å finne potensielle deltagere til KVP.
• -KVP er ikke fast tema på møter i virksomheten.
• -I intervjuer fremkommer det at ledelsen har stort fokus på statlige tjenester på bekostning av de kommunale tjenestene i NAV. Et eksempel er krav fra statlig side i NAV om at SYFO (sykefraværsoppfølgingen) skal være ukentlig tema på møte i NAV-kontoret. Møtetid med SYFO har ført til at det blir mindre tid til fagmøter på kommunal side.
• - I de gjennomgåtte 12 brukermappene og i Arena er det ikke dokumentert at programmet er på full tid (37,5 timer i uka).
• -I de samme gjennomgåtte mappene og i Arena er ikke evalueringstidspunkter fastsatt i programmet.
• - Aktivitetsplan kan ikke erstatte kvalifiseringsprogrammet, jf. forskriften § 1.
• -I 2 av 4 mapper for langtidsmottakere av økonomisk stønad og i Arena, er det ikke dokumentert at det er informert eller vurdert om KVP kan være en reell tjeneste. I en av mappene hadde bruker gjennomført KVP, men det var ikke dokumentert at bruker har fått et program, det vil si at rettigheten ikke er oppfylt.
• -I 1 av mappene på KVP er det gitt tilbud om KVP med tiltak om gjennomføring av IKT i videregående skole. Deltakeren ble satt i standard innsatsgruppe etter 1 ½ år i KVP. Det er ikke noe avslutningsvedtak/stoppvedtak i saken, og brukeren har fått utbetalt både lærlingelønn og KVP-stønad uten at dette ble oppdaget av NAV.
• -I vedtaket fremkommer ikke den individuelle vurderingen som skal ligge til grunn for innvilgelse eller avslag om deltakelse i KVP.
• -Det er ikke dokumentert at brukerne av KVP får oppfølging i tråd med loven/forskriften.
• -Det er ikke dokumentert at det har vært en systematisk oppfølging av deltagerne i KVP. Et eksempel er at det ikke er rutiner for oppfølging av deltagere i KVP ved saksbehandlers fravær.
• -De ansattes erfaring og kunnskap på KVP-området blir ikke systematisk anvendt for vurdering av om det er behov for endringer i praksis, særlig med sikte på å bidra til at tildeling og gjennomføring av KVP skjer i henhold til lov- og forskriftskrav.
• -NAV-kontoret har ikke et avviksmeldesystem på det tilsette området.
• -Kommunens ledelse skaffer seg ikke systematisk oversikt over hvor det er fare for svikt på det tilsette området.
• -Kommunens ledelse foretar ikke systematisk gjennomgang av om styringstiltakene (rutinene)/internkontrollen er iverksatt på KVP-området.

6. Kommentar til virksomhetens styringssystem

Avviket som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke er etablert et styringssystem på det tilsette området. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5.

Plikten til internkontroll innebærer at kommunens ledelse må forsikre seg om at den virksomhet NAV Sel driver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Kommuneledelsen har ikke etablert systemer for å sikre at tjenesteytingen i NAV er i samsvar med lov og forskrift. Der det er for dårlig styring og internkontroll av aktivitetene knyttet til tildeling og gjennomføring av KVP, vil det kunne være tilfeldig om tildelingen og gjennomføringen av KVP er forsvarlig.

NAV-leder er en del av rådmannens ledergruppe og deltar derfor i ledermøter. NAV-leder rapporterer månedlig til kommunalsjef på økonomi. Kommunalsjef etterspør ikke annen resultatrapportering utover den månedlige økonomirapporten. Den kommunale ledelsen etterspør ikke systematisk om det er faglige forsvarlige tjenester eller om det er fare for svikt på det tilsette området. Kommunalsjef og NAV-leder har muntlig dialog og samhandling også gjennom partnerskapsmøter. NAV-kontorets målekort har ikke kommunale indikatorer.

Sel kommune har Kvalitetslosen, men denne blir ikke anvendt etter intensjonen. Sel kommune har ikke et system for avviksmeldinger og heller ikke et helhetlig system for virksomhetsstyring.

Som det fremgår av funn fra tilsynet har ikke Sel kommunes styringssystem (Kvalitetslosen) fanget opp de krav til internkontroll som fremgår av forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids – og velferdsforvaltningens § 4. Som følge av dette har ikke kommunen fanget opp behovet for systematiske tiltak for å etterspørre, avdekke og registrere brudd på styringskrav og materielle krav som følger av lovgivningen på området tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Det fremkommer heller ikke systematiske tiltak for å sikre kontinuerlig forbedring av virksomheten.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009, nr. 131.
Forvaltningsloven av 10. februar 1967.
Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av 21. desember 2011, nr. 1471.
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19. november 2012, nr. 1463.
Rundskriv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet «Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisering av NAV og møtepunkter pr. 20. august 2014
• Udatert internkontrollrutine NAV Nord Gudbrandsdal
• Rutinebeskrivelse for det kommunale området ved NAV Nord-Gudbrandsdal, revidert 1. oktober 2011.
• Oversikt over langtidsmottakere og nye mottakere av økonomisk sosialhjelp
• Maler på saksbehandling av saker om økonomisk stønad og KVP
• 4 vedtak på KVP og tilhørende arbeidsevnevurderinger

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Veileder for NAV-kontoret (arbeids- og velferdsdirektoratet)
• Kompetanseplan for Sel kommune 2012-2014
• Samarbeidsavtale mellom Sel kommune og NAV Oppland av 30. juni 2014
• Referat fra de siste to teammøtene i VO.
• Delegasjonsreglement
• 12 brukermapper på KVP-deltakere i 2013/2014 og 9 brukermapper på økonomisk stønad. Gjennomgang av Arena og Velferd på ovennevnte brukermapper.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om landsomfattende tilsyn med arbeids- og velferdsforvaltningen, datert den 26. juni 2014.
• Avtale om formøte den 29. august 2014

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Line Dahl, Åse Kongsvold og Tone Huuse Svesengen

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet