Rapport fra tilsyn med tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år i Gran kommune 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunens sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige og at tildelingen samt oppfølgingen er forsvarlig for personer mellom 17 og 23 år.

Dato: 9. juli 2015

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Line Dahl
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Gran kommune i perioden 8. april 2015 – 9. juli 2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Lov om sosiale tjenester i Nav skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper. Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gran og Lunner kommune inngikk den 18. mai 2009 en avtale om interkommunalt samarbeid (IS avtale) med hjemmel i kommuneloven § 28 a. Samarbeidet er et administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 28b. Gran kommune er vertskommune.

Avtalen etablerer felles sosialtjeneste for samarbeidskommunene, jf. sosialtjenesteloven § 2-1.

Oppgaver og beslutningsmyndighet etter loven er delegert til Gran kommune som vertskommune innenfor rammen av avtalen. Arbeidsgiveransvaret for de av Lunner kommunes ansatte som har sitt arbeid ved NAV-kontoret er overført til Gran kommune.

Avtalen etablerer et kontaktpunkt for staten ved etablering og drift av felles NAV- kontor mellom Gran kommune, Lunner kommune, og staten. Gran kommune som vertskommune delegerer videre oppgaver og myndighet til leder av NAV-kontoret.

Pr. 1. januar 2015 hadde Gran kommune 13685 innbyggere, mens Lunner kommune hadde 9003 innbyggere. Det var 399 personer som mottok økonomisk sosialhjelp fra NAV Hadeland i 2014. Av disse var 109 personer mellom 18-24 år. De fleste hadde ikke fullført videregående skole. Ytelsen var primært supplerende sosialhjelp.

Fra 1. september 2014 ble NAV-kontoret organisert under barne- og familiesjefen i kommunen. NAV-leder rapporterer til Barne- og familiesjef i kommunen. Barne- og familiesjef har, foruten sosialtjenesten, ansvar for barnevernet, PPT-tjenesten, helsestasjon og psykisk helsetjeneste i kommunen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt den 8. april 2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt den 27. april 2015.

Åpningsmøte ble avholdt den 7. mai 2015.

Intervjuer: 13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt den 8. mai 2015.

Det ble sendt spørsmål til 6 samarbeidspartnere i Gran og Lunner kommune, og alle svarte på henvendelsen.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen skal undersøke og konkludere om kommunen sikrer, ved tilstrekkelig styring og ledelse, forsvarlig sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år.

Det skal undersøkes om:

• Kommunens sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år.
• Kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år er forsvarlig. Krav til kartlegging, vurdering og beslutning står sentralt her og viktige elementer for forsvarlig tildeling er videre brukermedvirkning og individuell vurdering.
• Kommunen sikrer at oppfølging av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenesten opplysning, råd og veiledning, og økonomisk stønad er forsvarlig, herunder at kommunens plikt til å legge til rette for brukermedvirkning og for å samhandle og samarbeide med relevante tjenesteyter ivaretas.

Tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven skal være forsvarlige, jf. sosialtjenesteloven § 4. Kravet om forsvarlige tjenester innebærer at kommunen skal sikre at personer mellom 17 og 23 år får tilbud om tjenester de har rettskrav på i rett tid, med rett innhold og omfang tilpasset den unges hjelpebehov. Kravet om forsvarlighet hjemler videre en plikt til å samordne tjenestene og samarbeide om tjenestene til den unge ved å samhandle med den unges øvrige tjenesteytere der bruker ønsker dette.

Plikten til å legge til rette for brukermedvirkning skal undersøkes og vurderes i tilknytning til tildeling og gjennomføring av opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 til 23 år.

Kommunens styringsplikt følger av sosialtjenesteloven § 5. Innholdet i styringsplikten er regulert i forskrift om internkontroll i kommunalt NAV (internkontrollforskriften). Det skal vurderes om styringsaktivitetene er gode nok til å sikre forsvarlig tjenester. Der det avdekkes svikt i tjenestene skal det undersøkes hva ved svikten som skyldes manglende styring og hvilke styringsaktiviteter som mangler. Der det ikke avdekkes svikt i tjenestene skyldes dette ofte god styring. Det kan imidlertid være tilfeller der tilfeldigheter og dyktige medarbeidere bidrar til at svikt i tjenestene ikke avdekkes på undersøkelsestidspunktet. I slike tilfelle kan det også være grunnlag for å konkludere med manglende styring. 

5. Funn

Avvik: Gran kommune sikrer ikke at tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år er tilgjengelige, blir tildelt og følges opp forsvarlig.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven (STL) §§ 17 (Opplysning, råd og veiledning), 18 (Stønad til livsopphold), 19 (Stønad i særlige tilfeller), 4 (krav til forsvarlighet), 41 (Anvendelse av forvaltningsloven) og 43 (Innhenting av opplysninger). Forvaltningsloven §§ 11(veiledningsplikt), 17 (Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt). Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5 (Internkontroll).

Avviket bygger på følgende observasjoner (Kursiv er observasjoner med utgangspunkt i krav til styring og ledelse (internkontroll) og normal er observasjoner med utgangspunkt i lov og forskrift som regulerer krav til faglige aktiviteter):

Tilgjengelighet

1. Det er ikke klart hvem som har ansvar for å sikre at den informasjon som gis om tjenesten opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er riktig slik at unge mellom 17 og 23 kan se hvilke rettigheter de har.

2. Det er ikke klart hvem som har ansvar for å følge med på at informasjon oppdateres ved behov.

3. Det er ikke satt i verk systematisk opplæring basert på hvilke veiledningsoppgaver de som tar imot henvendelser fra unge har. Det følges ikke med på om opplæringstiltakene virker etter sin hensikt og at tiltakene justeres ved behov.

4. Leder i NAV-kontoret og de ansvarlige i kommunen får ikke rapportert kunnskap om uønskede hendelser i mottak om tjenestene på det tilsette området.

5. Kommunens ansvarlige ledere etterspør ikke regelmessig (f.eks. årlig) rapporter som gir tilstrekkelig informasjon til at de kan ivareta sitt ansvar for at generell informasjon og veiledning er forsvarlig.

6. Tilpasset informasjon om tjenestene på det tilsette området er ikke tilgjengelig på NAV-kontoret, f.eks. ved tilgang på nett, i skriftlig materiell og/eller audiovisuelt.

7. Det er ikke dokumentert at det gis informasjon eller veiledning om tjenesten opplysning, råd og veiledning til personer mellom 17 og 23 år.

Tildeling (kartlegging, vurdering og beslutning)

1. Kommunen har i rutine sagt at det skal være utvidet kontroll for sjekk av veileders kompetanse to ganger i året. Ledelsen har kartlagt kompetansen om STL i des.2013/jan.2014, men de har ikke sørget for at de ansatte som utfører oppgaver knyttet til tildeling av tjenesten opplysning, råd og veiledning har tilstrekkelig kompetanse. Det er ikke vurdert at de har nødvendig kunnskap om regelverket. Kompetansehevende tiltak er ikke iverksatt.

2. Kommunens ledelse har kunnskap om svikt ved tjenesten opplysning, råd og veiledning, men har ikke iverksatt tiltak for endring av praksis.

3. Ledelsen ved kontoret har rutine for at det skal gjøres en utvidet kontroll av vedtak om økonomisk sosialhjelpen to ganger i året. Denne er gjort en gang i 2013 og en gang i 2014, men det gjøres ikke vurderinger av hvor det er fare for svikt på det tilsette området. Feil/uheldig praksis etterspørres ikke og benyttes i forbedringsarbeidet.

4. Det er ikke sikret ved skriftlige rutiner at mangelfullt dokumenterte søknader blir registrert før de returneres.

5. Det er ikke dokumentert søknader om tjenesten opplysning, råd og veiledning fra unge personer mellom 17 og 23 år.

6. Det foreligger rutine for «godkjenning av sosialhjelpsvedtak», men det foretas ikke alltid en konkret individuell vurdering av om det er grunnlag for å innvilge søknad om økonomisk stønad. Faktum vurderes ikke opp mot lovbestemmelsen når de begrunner innvilgelse/avslag.

7. Det foreligger rutine for «godkjenning av sosialhjelpsvedtak», men i de gjennomgåtte brukermapper fremkommer at vurderingen etter STL § 19 i realiteten er en STL § 18 vurdering.

Oppfølging

1. Kommunen har i rutine sagt at det skal være utvidet kontroll for sjekk av veileders kompetanse to ganger i året. Ledelsen har kartlagt kompetansen om STL i des.2013/jan.2014, men kommunen sørger ikke for at nødvendig opplæring gis på bakgrunn av kartleggingen.

2. Ledelsen sørger ikke for at det er vurdert hva som er nødvendig skriftliggjøring av faglige og andre prosedyrer og rutinebeskrivelser for forsvarlig oppfølging av unge brukere.

3. Kommunens ledelse sørger ikke for at det vurderes hva som kan svikte når det gjelder oppfølging av unge mellom 17 og 23 som mottar økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning.

4. Det er ikke dokumentert at alle unge mellom 17 og 23 år som innvilges tjenestene opplysning, råd og veiledning og/eller økonomisk stønad, følges opp ved at det jevnlig evalueres at tjenestene ytes iht. vedtak, at nye behov avdekkes, at behov for samhandling og samarbeid avdekkes og evt. etableres mv.

5. Kommunen har en rutine for «§ 17 vedtak - ift økonomisk rådgivning og/eller gjeldsrådgivning», men denne begrenser innholdet i opplysning, råd og veiledning til kun økonomisk rådgivning.

6. Kommentarer til virksomhetens styringssystem

Det utføres et godt faglig arbeid overfor personer mellom 17 og 23 år i Gran kommune. Risikoen for at det svikter er likevel for høy, og gjennomgang av 25 tilsendte vedtak, saksmapper og innsyn i de samme sakene i saksbehandlingssystemene, viser at det i flere av sakene er gjort saksbehandlingsfeil.

Slike feil er ofte vanskelig å oppdage for ansatte, og et ordinært avvikssystem som f.eks.

«Kvalitetslosen» fanger vanskelig opp slike feil/avvik. Det blir derfor viktig at ledelsen blir bevisst hvor det kan svikte, og følger med slik at svikt ikke skjer, eller raskt blir rettet for å unngå fremtidige feil.

Ledelsen bør gjennomgå de verktøyene som Nav-kontoret har for å behandle søknader om tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad fra personer mellom 17 og 23 år. Det kan være behov for bedre rutiner og prosedyrer, mer kunnskap om risikoforhold, bedre faglige arenaer, økt kompetanse i saksbehandling eller andre tiltak. Et sentralt forhold synes å være behovet for at ledelsen blir mer oppmerksom på hvor det kan svikte og hvilke følger det får hvis det skjer svikt.

Formålet med bedre styring av saksbehandlingen er å unngå at personer mellom 17 og 23 år som søker om tjenestene opplysning, råd og veiledning og/eller økonomisk stønad må vente lenge før de får hjelp, ikke får den hjelp som kan være påkrevet for et meningsfylt liv, eller opplever krenkelser. Det er derfor viktig at ledelsen er bevisst slike forhold når tiltak skal iverksettes for å rette feil som har ført til avviket.

7. Regelverk

• Sosialtjenesteloven (STL)
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv «Hovednummer 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV»
• Veileder til sosialtjenesteloven § 17 – «Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning?»
• Rundskriv A-1/2014 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad 2015

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Forvaltning-revisjonsrapport NAV Hadeland 2013.
• Budsjett- og økonomiplan 2015-2018, del 2
• Organisasjonskart NAV Hadeland
• Kopi av kap. 3.5 NAV Hadeland (Mål for virksomheten)
• Midlertidig organisering/fordeling av oppgaver i mottaksavdelingen
• Kompetansekartlegging STL desember 2013/januar 2014
• Oversendelse av 10 siste vedtak innvilgelse øk.stønad, 10 siste vedtak med avslag øk.stønad og de 5 siste vedtak om opplysning, råd og veiledning
• Rutiner registrering av søknad økonomisk sosialhjelp, kartlegging av/samtale med søker om økonomisk sosialhjelp, behandling av søknad om økonomisk sosialhjelp, behandling av nødhjelpsøknad, godkjenning av vedtak sosialhjelp, § 17 vedtak-ifht økonomisk rådgivning og/eller gjeldsrådgivning, innlevering av søknad om økonomisk sosialhjelp.
• Rollen som ressursperson/gruppe ved NAV Hadeland
• Fordeling av datoer/oppgaver i oppfølgingsavdelingen fra 1. februar 2015
• Oversikt faste interne møter NAV Hadeland
• Samarbeidsavtale mellom Hadeland videregående skole og NAV Hadeland
• Stillingsbeskrivelser NAV Hadeland
• Mal for lederavtale
• Økonomisk månedsrapportering for tjenesteledere og virksomhetssjefer
• Sammendrag brukerundersøkelse 2014
• Årshjul interkommunalt samarbeid
• Intern veileder for saksbehandler etter STL ved NAV Hadeland.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Utkast samarbeidsavtale mellom Lunner og Gran kommune og DPS Gjøvik, poliklinikk Hadeland (gjeldende for pasienter innen psykisk helsevern og TSB)
• Gjeldende og utkast til ny samarbeidsavtale mellom Gran kommune og NAV Oppland for NAV Hadeland
• Protokoll fra IS-møte 17. april 2015 for Lunner og Gran
• Møteprotokoll fra kontrollutvalget i Gran kommune, 5. september 2014
• E-post fra barne- og familiesjef til ledere med plan i forhold til kvalitetssystem i kommunen (4. mai 2015). Eget opplegg for NAV (møte 11. mai 2015).
• Veileder for lederavtaler i Gran kommune 2015 og lederavtale 2015 for NAV-leder
• Oppsummering av kvalitetskontroll på vedtak om økonomisk stønad i 2013 og 2014

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om landsomfattende tilsyn 8. april 2015
• Forslag til program
• Kontaktinformasjon om samarbeidspartnere

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Åse Kongsvold, Randi Irene Midthaugen, Line Dahl og Tone Huuse Svesengen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk