Rapport fra tilsyn med behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn ved NAV Jevnaker 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de de forhold som er undersøkt og avvik som ble påpekt. I rapporten blir det også gitt en vurdering av styringen av det området som er undersøkt. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging og at det gjøres individuelle vurderinger som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad og for beslutning om stønadens størrelse til personer med forsørgeransvar. I den forbindelse undersøkes det om barnas behov blir ivaretatt.

Det ble avdekket forhold som ga grunnlag for avvik:

Jevnaker kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn.

Dato: 20. mai 2015

Åse Kongsvold
revisjonsleder

Line Dahl
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Jevnaker i perioden 12.01.2015 – 20.05.2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med Jevnaker kommune etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsetaten (sosialtjenesteloven) § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Jevnaker kommune er den minste kommunen i Oppland regnet etter areal, men den tettest befolkede. Kommunen har sterk befolkningsvekst og hadde pr. 1. januar 2015 6 599 innbyggere. Kommunen er en del av Hadelandregionen og en del av Ringerike. NAV- kontoret er samlokalisert med øvrige kommunale tjenester i Samfunnshuset på Nesbakken, som er sentrum i Jevnaker.

På kommunens nettside finner vi opplysninger om NAV Jevnaker under fanen for arbeid, skatt og avgift. Ved å klikke videre kommer vi til NAVs nettside, og dersom vi ønsker opplysninger om økonomisk stønad må vi søke opp dette på Nav.no.

I følge opplysninger i kommunens budsjett 2014 lå de kommunale tjenestene i NAV lå under tjenesteområdet Plan og samfunn, men ble organisert under Helse og omsorg fra 1. februar 2015. NAV Jevnaker har tolv årsverk hvorav seks er kommunale, jf. budsjett 2014. Antall personer som mottar sosialhjelp økte mye i 2013, men har holdt seg relativt stabilt i 2014.

Videre står det at det i 2015 vil iverksettes tiltak for å øke samhandling mellom NAV og resten av kommunen.

I november 2010 gjennomførte Fylkesmannen i Oppland tilsyn med Jevnaker kommune, der temaet var om kommunen sikret at søknader om økonomisk stønad ble behandlet forsvarlig, herunder det ble foretatt individuelle vurderinger. Det ble avdekket avvik fra lov- og myndighetskrav, som kommunen i ettertid hadde planlagt å lukke.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 12. januar 2015.

Formøte ble avholdt 12. februar 2015 som videomøte.

Åpningsmøte ble avholdt 4. mars 2015.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Dokumentgjennomgang

Oversikt over dokumentasjon som virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet og dokumenter som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, fremgår under kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved NAV-kontoret for å se hvordan kontoret er tilrettelagt når personer henvender seg for å søke om økonomisk stønad.

Sluttmøte ble avholdt 5. mars 2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Ved tilsynet ble det undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, herunder om søkerens situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad og at det gjøres individuelle vurderinger.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse, slik at loven ikke har bestemmelser om stønadsnivået utover at hjelpen skal være forsvarlig.

En tilstrekkelig kartlegging betyr derfor at både forsørgerens og barnas situasjon og hjelpebehov skal legges til grunn ved vurderingen av søknaden dersom det er relevant.

Med individuelle vurderinger menes at kommunen ikke bare kan innvilge standardbeløp, men må ut fra de individuelle forholdene som gjelder for personer som søkeren forsørger. Når den som søker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas. Barn og unge skal sikres trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi. Dette innebærer at utgifter til barn og unge kan være en del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det.

Da tilsynet ble gjennomført som systemrevisjon, ble det særlig undersøkt om ledelsen sørger for og kontrollerer at saksbehandlingen skjer forsvarlig.

5. Funn

Avvik:

Jevnaker kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Sosialtjenesteloven §§ 17 (Opplysning, råd og veiledning), 18 (Stønad til livsopphold), 19 (Stønad i særlige tilfeller), 41(Anvendelse av forvaltningsloven) og 43 (Innhenting av opplysninger)
Forvaltningsloven § 17 (Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt) Forskrift om internkontroll for kommunalt Nav § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5 (Internkontroll).

Avviket bygger på følgende:

• NAV-kontoret har utarbeidet sjekklister for opplysning, råd og veiledning og behandling av søknader om økonomisk stønad, men de gir ikke hjelp til hvordan kartlegging og utmåling av stønad til personer med forsørgeransvar for barn skal være.
• Det finnes egne sjekklister for innhenting av dokumentasjon, men disse inneholder bare info om dokumentasjonsinnhenting generelt.
• Det er utarbeidet maler for vedtak, men de inneholder ikke forslag til eller gir retning for hvordan søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, bør behandles.
• NAV-kontoret har faste fagmøter der det skrives referat. I referatet til tre slike fagmøter (4/2, 25/2 og 4/3) er det ikke noe som tyder på at kartlegging av behov barns behov og stønadsutbetaling har vært tema.
• Ledelsen har gitt informasjon om at nødvendig dokumentasjon må innhentes, men det er ikke gitt forslag til hvordan eventuelle barn og deres situasjon skal kartlegges. Dermed kan det gå lang tid fra henvendelsen, til NAV-kontoret får nok dokumentasjon til å vurdere familiens behov.
• Behandling av søknader om stønad til livsopphold kan ta inntil 4 uker. Det er ikke rutiner som viser hvordan prioriteringer skal skje for å sørge for at personer med forsørgeransvar får søknaden behandlet innen rimelig tid.
• I saksbehandlers fravær er det ikke fastsatt hvordan det skal sikres at for eksempel personer med forsørgeransvar får søknaden behandlet innen rimelig tid. I to kjente tilfeller siste halvår, tok det over to måneder fra søknaden ble levert til den var behandlet.
• Vedtaksmalen blir brukt slik den er, uten endring av standardtekst. Ledelsen kontrollerer ikke at det gjøres individuelle vurderinger og endringer ut fra søkernes spesielle situasjon.
• De fleste vedtak mangler en individuell vurdering som begrunnelse for innvilgelse eller avslag. Vedtakene har standardformuleringer, som bare helt unntaksvis endres eller suppleres. Jf. krav i fvl. § 24 annet ledd første pkt. om unntak fra begrunnelse i enkeltvedtak.
• En søknad om hjelp til frivillig gjeldsordning ble avslått etter stl.§ 17, tre måneder etter søknadstidspunktet, og begrunnet med at den ikke var aktuell fordi søker ikke hadde boutgifter. Ikke individuelt vurdert ut fra søkers anførsler i søknaden.
• I alle vedtak er søknadsdato alltid den samme som vedtaksdato. Dette er en feil som ikke er oppdaget og korrigert ved NAV-kontoret.
• I flere vedtak er det innvilget stønader til utgifter til barn ut over veil. norm for livsopphold. Vedtak inneholder faktum og avgjørelse, men ingen individuell vurdering av hvorfor Nav-kontoret har kommet til den aktuelle avgjørelsen. Dermed framstår stønaden tilfeldig og ikke i samsvar med teksten i vedtaket, som bygger p standardmalen. Ledelsen har ikke sørget for at vedtak endres ut fra hva som blir gitt i stønad, og at utmålingen blir forståelig og danner grunnlag for senere avgjørelser i lignende forhold.
• Det er ikke utarbeidet skriftlige rutiner eller på annen måte tydeliggjort for de som saksbehandler, hvordan kartlegging skal skje og vurdering av barns behov ved behandling av søknad om økonomisk stønad. Eks. barnas behov er ikke individuelt vurdert i ett vedtak der NAV har gått ut fra redusert norm for 2 av familiens 5 barn.
• Ledelsen har ikke tiltak som skal sikre at søknader som helt eller delvis skal avslås, får en forsvarlig behandling, slik at søkerens rettssikkerhet ivaretas. Sikrer at avslag på stønad etter § 18 skal vurderes etter § 19.
• Søknad om nødhjelp ble avvist, og begrunnet med at det ikke er innlevert tilstrekkelig dokumentasjon.
• Vedtak underskrives av veileder, og av NAV-leder eller en annen veileder for godkjenning. Men i henhold til delegasjon fra rådmannen 2009 og 2011 er det bare NAV-leder har vedtakskompetanse.
• Det blir rutinemessig innhentet kontoutskrift fra de 3 siste måneder med alle bevegelser, jf. krav i stl. §§ 41 og 43.
• I noen vedtak blir ikke alltid søkerens «nåværende situasjon» og «faktiske behov» vurdert individuelt, slik kravet er etter § 18, jf. rundskriv nr 35 pkt 4.18.1.3, fordi NAV drar over inntekter og utgifter fra de siste 3 måneder i den økonomiske beregningen av hva tjenestemottaker disponerer på søknadstidspunktet.
• Det blir automatisk stopp i utbetaling når vilkår om månedlig kontoutskrift ikke er oppfylt. Det fattes ikke stoppvedtak eller endringsvedtak hvis utbetaling reduseres eller stoppes. Det er ikke sikkert at alle brukere har lest vedtaket, og kjente dermed ikke til vilkåret. Det er ikke rutiner som sikrer at NAV vurderer konsekvensen av at stønaden stoppes ved brudd på vilkår fra brukerens side. Ledelsen har ikke laget rutine for å unngå utilsiktet stopp i stønad når kontoutskrift mangler. Det er heller ikke andre tiltak som er iverksatt for å sikre at forsørgere med barn får en individuell vurdering når vilkåret blir brutt.
• Ledelsen har ikke foretatt en grundig gjennomgang av søknader, vedtak og lovkrav, for å danne seg et bilde av hvor det kan svikte når stønad utbetales. Dermed blir det den enkelte saksbehandler som må passe på at kartlegging og vurdering skjer forsvarlig.
• Nyansatte får opplæring/veiledning av ansatte /ledere – «skulder til skulder»- veiledning, men det er ikke en systematisk opplæring der kritiske forhold og sentrale tema blir vektlagt. For eksempel fra rundskrivet til sosialtjenesteloven, melderutiner, saksbehandlingsrutiner, mm.)
• Det finnes møter der ledelsen får informasjon fra ansatte, men ledelsen har ikke spesifikt innhentet kunnskap om forhold som vedrører tjenester til forsørgere med barn. Dermed er kunnskap om vansker i saksbehandlingen som ansatte opplever ikke fanget opp.  Internkontrollforskriften § 4, bokstav e)
• Ledelsen kontrollerer ikke at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse. F.eks. er det ikke system for å sjekke hvem som har deltatt på forskjellige kurs, hva som er gjennomgått på «s-t-s»-veiledning, om ansatte kjenner til interne rutiner eller om det er behov for nye rutiner.
• NAV Jevnaker har et avviksmeldesystem (Kvalitetslosen) for rapportering og håndtering av avvik/uønskede forhold, men det er ikke egnet til å fange opp saksbehandlingsfeil og faglig svikt. Dermed kan det ikke brukes til kvalitetsforbedring på det tilsette området. Ledelsen har ikke etablert andre kontrollordninger for å fange opp svikt i tjenestene, som for eksempel jevnlig gjennomgang av saksbehandlingen og vedtakene, faglige drøftinger av kompliserte sakstyper, bruk av faglige støttepersoner.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det utføres et godt faglig arbeid ved behandlingen av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Risikoen for at det svikter er likevel for høy, og gjennomgang av 51 tilsendte vedtak, 5 saksmapper og journaler i saker i saksbehandlingssystemet Velferd, viser at det i flere av sakene er gjort saksbehandlingsfeil og utmålt feil stønad.

Slike feil er ofte vanskelig å oppdage for ansatte, og et ordinært avvikssystem som Kvalitetslosen fanger vanskelig opp slike feil/avvik. Dermed blir det viktig at ledelsen blir bevisst hvor det kan svikte, og følger med slik at svikt ikke skjer, eller raskt blir rettet for å unngå fremtidige feil.

Ledelsen bør gjennomgå de verktøyene som NAV-kontoret har for å behandle søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Det kan være behov for bedre rutiner og prosedyrer, mer kunnskap om risikoforhold, bedre faglige arenaer, økt kompetanse i saksbehandling eller andre tiltak. Et sentralt forhold synes å være behovet for at ledelsen blir mer oppmerksom på hvor det kan svikte og følgene hvis det svikter.

Formålet med bedre styring av saksbehandlingen er å unngå at personer med forsørgeransvar for barn må vente lenge med å få hjelp, ikke får hjelp som kan være påkrevet for et meningsfylt liv, eller opplever krenkelser. Det er derfor viktig at ledelsen er bevisst slike forhold når tiltak skal iverksettes for å rette feil som har ført til avviket.

Fra 1. februar 2015 ble NAV-kontoret organisert under enhet for helse og omsorg. Målet er tettere samarbeid og bedre koordinering av kommunale tjenester innenfor helse, omsorg og velferd. Kommunen har en ledelse med to nivå. Kommunalsjef for helse og omsorg er i rådmannens sted og NAV-leder rapporterer til kommunalsjef. Veiledere som behandler saker etter sosialtjenesteloven har også andre oppgaver. Fylkesmannen ser at virksomheten mangler interne rutiner for å sikre riktig behandling av tjenester etter sosialtjenesteloven.

7. Regelverk

• Sosialtjenesteloven, 18.12.2009
• Forvaltningsloven, 19.06.1969
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen, 19.11.2010 - 1463

Rundskriv

• Rundskriv Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV, 22.06.2012
• Rundskriv A-2/2011 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Helse- og omsorg
• Folkehelseplan 2013-2015, vedtatt 12. desember 2013
• Budsjett 2015. Handlingsplan og økonomiplan 2015-2018. Vedtatt i kommunestyret 18. desember 2014
• Virksomhetsplan 2014
• Lokal samarbeidsavtale mellom Jevnaker kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Oppland. Vedtatt av Jevnaker kommunestyre 20. november 2008.
• Tverrfaglig prosjekt for barn av voksne tjenestemottagere
• Organisering og datofordeling fra og med september 2014
• Avviksmeldeskjema
• Diverse maler på vedtak med hjemmel i STL §§ 17, 18 og 19, forvaltningsmelding, gjeldsbevis.
• Sjekklister når det gjelder opplysning, råd og veiledning, sosiale tjenester i NAV, økonomisk rådgivning, økonomisk stønad, midlertidig botilbud.
• Oversikt over oppfølging/aktive saker etter NAV-lovens § 14a, oppfølging bedrifter, sykefraværoppfølging, flyktninger, oversikt over statlige og kommunale årsverk.
• 51 vedtak om økonomisk sosialstønad, herav fire vedtak på nødhjelp og et vedtak på råd- og veiledning.
• Oversendelse av dokumentasjon pr. e-post fra NAV- leder 8. februar 2012
• Oversendelse av veileder for lederavtaler, økonomireglement og IS-avtale sos.tj., pr. e-post fra Nav leder 9. februar 2015

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 5 saksmapper fra barnefamilier og innsyn i journalene på sakene i journalsystemet Velferd
• Delegasjonsreglement 2009 og 2011.
• Møtereferat fra 4/2, 25/2 og 4/3.
• Sjekklister for innhenting av dokumentasjon.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varselbrev datert 12. januar 2015
• Diverse e-poster og telefoner
• Foreløpig rapport sendt 12.03.2015

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Line Dahl - revisor

Åse Kongsvold - revisjonsleder