Rapport fra tilsyn med økonomisk stønad for personer med forsørgeransvar for barn i Søndre Land kommune 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver forhold som er undersøkt og det avvik som ble påpekt. I rapporten foretas en vurdering av styringen av det område som er undersøkt. Systemrevisjonen omfattet følgende:

Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging, og at det gjøres individuelle vurdering(er) som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad og for beslutning om stønadens størrelse overfor personer med forsørgeransvar. Herunder om barnas behov blir ivaretatt når hjelpebehov blir kartlagt og stønad vurdert.

Det ble avdekket forhold som ga grunnlag for avvik: Søndre Land kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig behandling av alle søknader om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn

Dato:19.05.2015

Tone Huuse Svesengen
revisjonsleder

Randi Irene Midthaugen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Søndre Land i perioden 13.01.15 – 19.05.15. Revisjonen inngår som en del av fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Lov om sosiale tjenester i Nav skal bidra til inntektssikring for utsatte og sårbare grupper. Lovens formålsbestemmelse understreker at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Formålsbestemmelsen gjenspeiler grunnleggende menneskerettigheter

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter   

tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres

tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Pr. januar 2012 var det 5703 innbyggere i Søndre Land kommune. Antall sosialhjelpsmottakere har fra 2011 til 2013 økt fra 84 til 106 mottakere. Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned har i samme periode gått ned med kr. 528,- pr. måned. Det var 18 sosialhjelpsmottakere med forsørgerplikt for barn under 18 år i 2013. Tilleggssats pr. måned for ett barn i kommunen var lik de statlige veiledende satsene for økonomisk stønad i 2013 (jf. tall Kostra).

Søndre land kommune har i tillegg til minimumsløsningen valgt å ha tjenestene rus, psykisk helsearbeid, flyktningetjenesten, støttekontakt for voksne, gjeldsrådgiver, bostøtte SLT og oppfølgingstjenesten for ungdom i NAV-kontoret. Antall kommunale årsverk i kontoret på tilsynstidspunktet var 14,6. To av fire ansatte som har ansvar for vurdering av søknad om økonomisk stønad har fått delegert vedtaksmyndighet fra rådmannen.

I Søndre Lands «Handlings- og økonomiplan for 2015-2018» fremkommer under

«Organisering og arbeidsprosesser» at det er «(..)ønskelig å gjennomgå tjenesteytingen ved kontoret. For å sikre mest mulig rasjonell drift må NAV-kontoret ses som én enhet der dette er mulig, og kommunen skal bidra til en mest mulig rasjonell drift i samarbeid med staten.

Økte krav til saksbehandling og internkontroll vil kreve betydelige ressurser til forvaltning av tjenestene. Det skal arbeides med plan- og rutineutvikling og arbeidsprosesser på flere områder». På tilsynstidspunktet var NAV-kontoret organisert slik at de som jobber med kommunale oppgaver, herunder sosialtjenesteloven, ikke har arbeidsoppgaver knyttet til statlige oppgaver. NAV-leder rapporterer direkte til kommunalsjef for helse, omsorg og velferd.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt den 13. januar 2015.

Formøte ble avholdt som videokonferanse den 17. februar 2015.

Åpningsmøte ble avholdt den 17. mars 2015.

Intervjuer: 9 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt den 18. mars 2015.

Dokumentgjennomgang: Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, og dokumenter som ble gjennomgått under besøket, fremgår under kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Ved tilsynet ble det undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, herunder om søkerens situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad og at det gjøres individuelle vurderinger.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse, slik at loven ikke har bestemmelser om stønadsnivået utover at hjelpen skal være forsvarlig.

En tilstrekkelig kartlegging betyr derfor at både forsørgerens og barnas situasjon og hjelpebehov skal legges til grunn ved vurderingen av søknaden, dersom det er relevant.

Med individuelle vurderinger menes at kommunen ikke bare kan tilstå standardbeløp, men må vurdere stønaden ut fra de individuelle forholdene som gjelder for personene som søkeren forsørger. Når den som søker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas. Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi. Dette innebærer at utgifter til barn og unge kan være del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det.

Da tilsynet ble gjennomført som systemrevisjon, ble det særlig undersøkt om ledelsen sørger for og kontrollerer at saksbehandlingen skjer forsvarlig.

5. Funn

Avvik: Søndre Land kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig behandling av alle søknader om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven (STL) §§ 17 (Opplysning, råd og veiledning), 18 (Stønad til livsopphold), 19 (Stønad i særlige tilfeller), 41 (Anvendelse av forvaltningsloven) og 43 (Innhenting av opplysninger). Forvaltningsloven § 17 (Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt). Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5 (Internkontroll).

Avviket bygger på følgende observasjoner:

1. Gjeldende rutine om sosiale tjenester sier at der hvor det er barn i husholdningen, skal barnets behov kartlegges. Dette er ikke nærmere konkretisert i rutinen, og gir liten hjelp til de som skal kartlegge, vurdere og utmåle stønad for personer med forsørgeransvar for barn.
2. Det finnes egen sjekkliste for innhenting av dokumentasjon, men heller ikke den inneholder noe om hvordan kartlegging av personer med forsørgeransvar for barn bør skje, bare om dokumentasjonsinnhenting mer generelt.
3. Det fremgår ikke av alle journalnotater i de gjennomgåtte sakene at barnets forhold er kartlagt eller vurdert der forsørger søker om økonomisk stønad.
4. Det er utarbeidet maler for vedtak, men de inneholder ikke forslag til eller gir retning for hvordan søknader fra personer med forsørgeransvar for barn bør behandles.
5. Det er ikke en ensartet praksis om hvilke opplysninger som er nødvendige i kartleggingen, og hvilke opplysninger som skal med i vurderingen av barnets behov der forsørger søker om økonomisk stønad.
6. Det er ingen rutine som sikrer at det innhentes oppdaterte opplysninger på brukere som har mottatt økonomisk stønad over lengre tid.
7. Det er ikke en enhetlig praksis ved innhenting av kontoutskrifter ved søknad om økonomisk stønad, jf. krav i STL § 41 om at tjenestemottaker skal være informert om og ha forstått hvilke opplysninger som er nødvendig for å avgjøre saken, og § 43 om at det ikke skal innhentes mer informasjon enn det som er relevant for NAV sin behandling av saken. Kontoutskrift kan ikke kreves rutinemessig. Sjekkliste for dokumentasjon sier at kontoutskrift for siste 2 måneder for alle kontoer skal legges ved søknad om økonomisk stønad.
8. Det er forskjellig lovforståelse når det gjelder praktiseringen av STL§§ 18 og 19 (Eksempel: I et stort antall saker legges det til grunn at forholdet faller utenfor STL § 18 uten at det gjøres en konkret og individuell vurdering, og man vurderer isteden om forholdet faller inn under STL § 19).
9. Vedtaksmalen blir brukt slik den er, uten endring av standardtekst. Ledelsen kontrollerer ikke at det gjøres individuelle vurderinger og endringer ut fra søkernes spesielle situasjon. I flere av de gjennomgåtte vedtakene står det at «(..) Det er et rimelig forhold mellom søkers inntekter og utgifter» når realiteten i saken tilsier det motsatte.
10. Det er ulik praktisering av vurdering og utmåling av nødhjelp til personer som har forsørgeransvar for barn. Det er ingen rutine som konkretiserer hva som ligger i «kort sats» og «lang sats» ved vurdering og utmåling av innvilget nødhjelp.
11. NAV-kontoret har faste fagmøter for de som har ansvar for økonomisk sosialhjelp, men det skrives ikke referat fra de ukentlige møtene. NAV-leder deltar i hovedsak på disse møtene.
12. Kommunens ledelse identifiserer ikke hvilke feil som kan oppstå og som vil ha alvorlige konsekvenser for brukere når det gjelder opplysning og vurdering av saker der bruker har forsørgeransvar (risikovurderinger). Kommunens ledelse har ikke planlagt tiltak som kan forebygge slike feil.
13. Klager som er behandlet av Fylkesmannen om økonomisk stønad brukes ikke i forbedringsarbeidet ved kontoret. Ledelsen har ikke sørget for at krav og anbefalinger i klageavgjørelser blir gjort kjent og brukt for å justere saksbehandlingen.
14. Ledelsen har ikke foretatt systematisk kartlegging av om de ansatte har den nødvendige og tilstrekkelige kompetansen i saker der søker har forsørgeransvar for barn.
15. Det er ikke laget en egen kompetanseplan på NAV Søndre Land som sikrer fremdrift på sosialhjelpsområdet.
16. Det eksisterer ikke et system for rapportering av avvik som kan fange opp saksbehandlingsfeil og faglige svikt på det tilsette området. Ledelsen har ikke etablert kontrollordninger for å fange opp svikt i tjenestene, som for eksempel jevnlig gjennomgang av saksbehandlingen og vedtakene.
17. Kommunens ledelse har månedlige driftsmøter med NAV-leder, hvor bl.a. internkontroll er et tema. Det er ikke rapportert på dette punktet i inneværende år.
18. Risiko og sårbarhetsanalyse er ikke foretatt siden 2012, og avvik er ikke meldt.

Kommentar:

Det er et viktig prinsipp ved behandling av søknad om økonomisk stønad at det skal foretas en konkret individuell vurdering både om det skal ytes stønad og ved eventuell utmåling av stønaden. Kommunen har en rett og plikt til å foreta en konkret individuell vurdering. Hva som skal kartlegges avhenger av søker og dennes situasjon. Det skal undersøkes om søker har  barn. Dersom søker har barn, skal barnas behov kartlegges i tilstrekkelig grad (relevante forhold må undersøkes nærmere) og tas hensyn til i vurdering av om det er grunnlag for å innvilge stønad. Det må være rom for at kartleggingen kan foregå slik at alle nødvendige opplysninger kan innhentes. Med barn i husstanden kan det være behov for en grundig kartlegging av deres behov knyttet til for eksempel barnehage, SFO, barnepass, klær, datautstyr, skoleutstyr, fritidsaktiviteter og utstyr til dette osv.

Det skal også tas hensyn til barns behov ved vurdering av utmåling av stønaden. Dette betyr at kommunen har en plikt til å kartlegge barns behov utover spørsmål om antall barn i familien, alder og forsørgeransvar. Ved utmåling av stønaden er lovens forutsetning om individuell behovsprøving overordnet både de statlige veiledende retningslinjene og eventuelle lokale fastsatte normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statlig veiledende retningslinjer er kun veiledende for om stønad skal innvilges, og ved utmåling av stønad

6. Kommentarer til virksomhetens styringssystem

Det utføres et godt faglig arbeid ved behandlingen av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Risikoen for at det svikter er likevel for høy, og gjennomgang av 21 tilsendte vedtak, saksmapper og utskrifter fra journaler på disse sakene i saksbehandlingssystemene, viser at det i flere av sakene er gjort saksbehandlingsfeil.

Slike feil er ofte vanskelig å oppdage for ansatte, og et ordinært avvikssystem som f.eks. «Kvalitetslosen» fanger vanskelig opp slike feil/avvik. Dermed blir det viktig at ledelsen blir bevisst hvor det kan svikte, og følger med slik at svikt ikke skjer, eller raskt blir rettet for å unngå fremtidige feil.

Ledelsen bør gjennomgå de verktøyene som Nav-kontoret har for å behandle søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Det kan være behov for bedre rutiner og prosedyrer, mer kunnskap om risikoforhold, bedre faglige arenaer, økt kompetanse i saksbehandling eller andre tiltak. Et sentralt forhold synes å være behovet for at ledelsen blir mer oppmerksom på hvor det kan svikte og følgende hvis det skjer svikt.

Formålet med bedre styring av saksbehandlingen er å unngå at personer med forsørgeransvar for barn må vente for lenge på å få hjelp, ikke får hjelp som kan være påkrevet for et meningsfullt liv, eller opplever krenkelser. Det er derfor viktig at ledelsen er bevisst slike forhold når tiltak skal iverksettes for å rette feil som har ført til avviket.

7. Regelverk

• Sosialtjenesteloven (STL)
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv «Hovednummer 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV»
• Rundskriv A-1/2014 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad 2015

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Informasjonsskriv fra NAV-leder om virksomheten

Rutine for behandling av saker etter Sosialtjenesteloven

• Organisasjonskart rådmannsgruppa og helse/omsorg/velferd
• Stillingsbeskrivelse saksbehandler
• Handlingsplan Søndre Land kommune 2015-2018
• Samarbeidsavtale Søndre Land kommune – NAV Oppland

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Mapper i 21 saker hvor personer med forsørgeransvar for barn har søkt om økonomisk stønad og utskrift av journaler fra datasystemene i de samme sakene
• Mal brev ved innkalling til samtale og innhenting av opplysninger
• Sjekkliste dokumentasjon ved behandling av søknader om økonomisk stønad
• Lederavtale for avdelingsledere i Søndre Land kommune 2014

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 13. januar 2015
• Forslag til program
• Avklaring formøte den 17. februar

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Unn Aasterud, Randi Irene Midthaugen, Tone Huuse Svesengen