Rapport fra tilsyn med tjenestene råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år ved Nordre Land kommune 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunens sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige og at tildelingen samt oppfølgingen er forsvarlig for personer mellom 17 og 23 år.

Dato: 9. august 2016

Line Dahl
revisjonsleder

Unn Aasterud
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nordre Land kommune i perioden 5. februar – 9. august 2016. Revisjonen inngikk som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. stl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter.
• Tiltakene følges opp i praksis og korrigeres om nødvendig.
• Tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at kravene i lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler kun avvik som er avdekket under revisjonen. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nordre Land kommune ligger midt i Oppland fylke med landsbyen Dokka som kommunesenter. Pr. 1. januar 2016 hadde kommunen 6 751 innbyggere. Kommunen har et allsidig næringsliv, og det finnes 855 bedrifter/virksomheter i kommunen og ca. 3000 arbeidsplasser. De største næringene etter antall sysselsatte i kommunen er offentlig tjenesteyting, varehandel, industri, jord- og skogbruk, bygg og anlegg, transport, private tjenester.

I NAV Nordre Land inngår rusrådgivningen i tillegg til de kommunale minimumstjenestene (minimumsløsningen) og statlige tjenester. NAV-leder er organisert direkte under rådmannen, og møter fast i de månedlige enhetsledermøtene. Siden 1. mars 2016 har NAV Nordre Land vært i en omorganisering for å få et helhetlig NAV-kontor hvor alle veiledere arbeider med både kommunale og statlige ytelser/tjenester. NAV-kontoret er inndelt i et serviceteam og oppfølgingsteam. Hvert team har en teamkoordinator med vedtaksmyndighet.

NAV Nordre Land har også et eget ungdomsteam og de ansatte på kontoret er gode på å identifisere ungdommens behov for tjenestene opplysning, råd- og veiledning og økonomisk stønad. Nordre Land kommune har et ungdomsfokus ved at kommunen har opprettet prosjektet Nordre Land- modellen «trappemodellen» som er et lavterskeltiltak for unge arbeidsledige (under 30 år) og bosatte flyktninger. Prosjektet skal legges til grunn for kommunens arbeid med kvalifisering, aktivisering og sysselsetting for målgruppen. Noen av de langsiktige målene for trappe-modellen er å koordinere og samordne kommunale tjenester og enheter, få flere brukere tidligere over i aktivitet, arbeid eller utdanning og redusere passive sosialhjelpsutgifter.

I 2015 mottok 185 personer økonomisk sosialhjelp fra NAV Nordre Land. Av disse var 58 personer mellom 18-24 år. For denne gruppa var stønadslengden i snitt på 3,4 måneder. Andelen arbeidsløse i Nordre land var på 2,3 % i 2015.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 5. februar 2016.

Formøte ble avholdt den 5. april 2016 som videomøte.

Åpningsmøte ble avholdt 18. mai 2016 ved NAV Nordre Land.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Dokumentgjennomgang

Oversikt over dokumentasjon virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet og dokumenter som ble gjennomgått under besøket, fremgår under kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 19. mai 2016 ved NAV Nordre Land.

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen skal undersøke om kommunen gir forsvarlige sosiale tjenester til unge mellom 17 og 13 år.

• Kommunen sikrer at tjenestene opplysning, råd- og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år.
• Kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd- og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlige. Krav til kartlegging, vurdering, beslutning, brukermedvirkning og individuell vurdering er viktige elementer for forsvarlig tildeling. 
• Kommunen sikrer at oppfølging av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenestene opplysning, råd- og veiledning og/eller økonomisk stønad er forsvarlig.

Kravet om forsvarlige tjenester etter sosialtjenesteloven § 4 innebærer at kommunen skal sikre at personer mellom 17 og 23 år får tilbud om tjenester de har rettskrav på i rett tid, med rett innhold og omfang tilpasset den unges hjelpebehov. Kravet om forsvarlighet innebærer også:

• Samordne og samhandle med den unges øvrige tjenesteytere der bruker ønsker dette.
• Legge til rette for brukermedvirkning i tilknytning til tildeling og gjennomføring av opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 til 23 år.
• Individuelle vurderinger av behov for råd- og veiledning og økonomisk stønad. Det vil si at kommunen kartlegger og vurderer den enkelte brukers behov for råd- og veiledning etter sosialtjenesteloven. Med individuelle vurderinger av økonomisk stønad menes at kommunen ikke bare kan tilstå standardbeløp, men må vurdere stønaden ut fra de individuelle forholdene som gjelder for søkeren og personene som søkeren forsørger.

Da tilsynet ble gjennomført som systemrevisjon, ble det særlig undersøkt om ledelsen sørger for og kontrollerer at saksbehandlingen skjer forsvarlig. Der det avdekkes svikt i tjenestene skal det undersøkes om dette skyldes manglende styring og hvilke styringsaktiviteter som mangler.

5. Funn

Avvik 1:

Nordre Land kommune sikrer ikke at tjenesten opplysning, råd og veiledning etter STL § 17 er tilgjengelig overfor unge personer mellom 17 og 23 år.

Avvik 2:

Nordre Land kommune sikrer ikke at tjenesten økonomisk stønad blir tildelt på en forsvarlig måte til personer mellom 17 og 23 år.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven (STL) §§ 17 (Opplysning, råd og veiledning), 18 (Stønad til livsopphold), 19 (Stønad i særlige tilfeller), 4 (krav til forsvarlighet), 41 (Anvendelse av forvaltningsloven) og 43 (Innhenting av opplysninger).
Forvaltningsloven §§ 11 (veiledningsplikt), 17 (Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt).
Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5 (Internkontroll).

Avvik 1 (om tilgjengelighet for råd og veiledning) bygger på følgende observasjoner:

• Informasjon om de sosiale tjenestene er ikke lett tilgjengelige på kommunens hjemmesider. Informasjon er heller ikke tilgjengelig på NAV-kontoret - skriftlig eller audiovisuelt (for eksempel informasjonsskjerm i mottaket).
• Det informeres ikke om tjenesten opplysning råd- og veiledning til alle brukere av NAV, og det er ikke dokumentert at tjenesten alltid tilbys. For eksempel er det ikke dokumentert at brukere som søker eller mottar arbeidsavklaringspenger (ikke økonomisk stønad) informeres om tjenesten råd og veiledning.

Avvik 2 (om tildeling av økonomisk stønad) bygger på følgende observasjoner:

• Det fattes vedtak ved innvilgelse og avslag, men begrunnelsen er mangelfull i enkelte vedtak om sosialstønad etter sosialtjenesteloven (STL) §§ 18 og 19. I enkelte vedtak med avslag var det ikke begrunnelse etter STL § 19, kun henvisning til lovhjemmel.      
• I en av tolv saker hadde NAV avslått søknad om sosialstønad på grunnlag av at søker kunne forsørges av foreldrene. Det var ikke dokumentert individuelle vurderinger eller etterspurt dokumentasjon på foreldrenes inntekter.
• I en av tolv saker fant vi ikke samtykkeerklæring. Det var heller ikke dokumentert i saksmappa, journalnotat i Socio, Arena eller Modia.
• Delegasjonsreglement er ikke oppdatert, og er ikke i tråd med sosialtjenesteloven.
  – Dette gjelder myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven på de fem tjenestene råd- og veiledning, økonomisk stønad, midlertidig bolig, individuell plan og kvalifiseringsprogrammet (kommunale kjernetjenester i NAV, eller tjenester som hører inn under minimumløsningen for kommunale tjenester i NAV).
  – Vi fant at enhetsledere for Læringssenteret, Tilrettelagte tjenester (sosialtjenesteloven § 28 om individuell plan), Familie og helse og Omsorg og rehabilitering hadde fått delegert myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven.
• I 2 av 10 undersøkte vedtak hvor økonomisk stønad ble innvilget var det satt vilkår om levering av kontoutskrift. Disse sakene var ikke godt nok opplyst før vedtak om sosialstønad etter STL §§ 18 og 19 ble fattet.
• Standard bruk av vilkår jf. STL § 20, det fremgikk ikke av vedtak eller saksmapper at det var gjort individuelle vurderinger av om vilkåret hadde nær sammenheng med vedtaket.
  – Det fremgår ikke at det er gjort individuelle vurderinger på om det skal settes vilkår ved innvilgelse.
  – Det er utydelig om vilkårssettingen gjelder for tildeling økonomisk stønad eller råd- og veiledning. I 3 av 3 vedtak hvor det ble innvilget både råd- og veiledning og økonomisk stønad fant vi at det var utydelig om det var satt vilkår både til økonomisk stønad og tildeling av råd- og veiledning.
  – I 1 av 10 vedtak var det ikke vurdert om vilkåret kunne være urimelig byrdefullt. I dette vedtaket ble det stilt vilkår om behandling og røntgen for innvilget økonomisk stønad. 
• I en saksmappe fant Fylkesmannen et påklaget vedtak som var klagebehandlet og opprettholdt av NAV-kontoret uten at det hadde blitt oversendt Fylkesmannen for endelig behandling. Det er ikke dokumentert i saksbehandlingssystemet at klagen var oversendt til endelig klagebehandling.

Både avvik nr. 1 og 2 bygger på følgende observasjoner om styring og internkontroll:

• Vi kan ikke se at kommunens ledelse etterspør regelmessige rapporter om den generelle informasjonen om tjenestene som gis er forsvarlig.
  – For eksempel er det ikke vurdert om informasjon på kommunens hjemmesider skal oppdateres.
  – Om det er behov for å informere samarbeidspartnere, eller holde informasjonsmøter spesielt tilpasset ungdomsgruppen.     
• Det sjekkes ikke systematisk om tilgjengelighet, tildeling og oppfølging av tjenestene er forsvarlig.
• Det vurderes ikke systematisk hvor det er fare for svikt (for eksempel ved en ROS-analyse). Feil og/eller uheldig praksis etterspørres/vurderes ikke regelmessig.
• Det er uklart for medarbeiderne hva som skal rapporteres av feil og mangler i tjenesteytelsen.
  – Kommunen har utarbeidet avviksmeldeskjema, men det er ikke tydelig (innarbeidet rutiner og opplæring/orientering) for de ansatte om hvordan og når de skal fylle ut avviksmeldeskjema.
  – For eksempel er det uklart hva definisjonen på avvik/uheldig hendelse er, og hva som inngår i begrepet.
  – Ledelsen har ikke regelmessig gjennomgang av rapporter om avvik/uheldige hendelser.         
• Ikke alle ansatte kjenner til rutiner for avviksbehandling i kommunen.

6. Kommentarer til virksomhetens styringssystem

Det utføres mye godt faglig arbeid overfor personer mellom 17 og 23 år i Nordre Land kommune.

Risikoen for at det svikter er likevel for høy, og gjennomgang av 14 tilsendte vedtak, 12 saksmapper og innsyn i de samme sakene i saksbehandlingssystemene, viser saksbehandlingsfeil. Som for eksempel at individuelle vurderinger ikke alltid dokumenteres, og at det ikke alltid informeres om tjenesten råd- og veiledning. Slike feil er ofte vanskelig å oppdage for den enkelte ansatte, og flere av de intervjuede var også usikre på hvordan og hvilke feil som de måtte si i fra om til ledelsen. Ledelsen hadde heller ikke systematisk oversikt eller analyse på svikt og avvik. Det foreligger plan for å utarbeide internktrollrutiner (fra 2. februar 2015), men denne er foreløpig ikke implementert i sin helhet. Det blir viktig at ledelsen rutinemessig følger med på at svikt eller sårbarhet på området for å unngå fremtidige feil. I løpet av tilsynsbesøket opplyste ledelsen at risiko- og sårbarhetsanalyser for tjenestene i NAV var under utarbeidelse og at internkontrollsystem for hele kommunen er planlagt, men foreløpig ikke fullt ut tatt i bruk. Videre hadde NAV et system for kartlegging av ansattes behov for økt kompetanse. Ny kartlegging av kompetansebehov ble gjennomført våren 2016 i forbindelse med ny organisering av tjenestene i NAV.

Ledelsen bør gjennomgå de verktøyene som Nav-kontoret har for å informere om tjenestene opplysning, råd og veiledning og vurdering av økonomisk stønad fra personer mellom 17 og 23 år. Det er behov for at ansatte gjøres bedre kjent med og tar i bruk rutiner og prosedyrer og får mer kunnskap om risikoforhold. Videre kan det være behov for at både oppfølgingsteam og serviceteam har møter med tilstrekkelig tid for individuelle vurderinger av saker innenfor området. Dette for å fremme fagutvikling på individuelle vurderinger etter sosialtjenesteloven.

7. Regelverk

• Sosialtjenesteloven
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv «Hovednummer 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV»
• Veileder til sosialtjenesteloven § 17 – «Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning?»
• Rundskriv A-1/2014 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad 2015

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale/partnerskapsavtalen mellom NAV Oppland og Nordre Land kommune, godkjent 28. oktober 2010.
• Styringskort 2016 for NAV
• Brukerundersøkelse 2015
• Kommunens hovedoppgaver og mål – vedr. NAV. Handlings og økonomiplan 2016-2019.
• Organisasjonskart – virksomhetsområder i Nordre Land kommune
• Oversikt over ansatte i NAV med stillings-beskrivelse
• Maler for saksbehandling og maler for vedtak
• Skjema: Opphevelse av taushetsplikt - Samtykkeerklæring
• Instrukser/prosedyrer og sjekklister.
• Administrativt delegasjonsreglement mellom rådmannen og enhetsleder i Nordre Land kommune, revidert 1. mai 2014.
• Videredelegering av vedtaksmyndighet – stilling som fagleder sosiale tjenester, fra 1. september 2015
• Rutiner sosialhjelpsutbetalinger
• Sjekkliste for førstesamtale
• Internkontroll sosiale tjenester
• Samarbeidsavtale mellom Oppland Fylkeskommune og NAV Oppland, gjeldende frå 1. juni 2014. Målgruppe: Ungdom utenfor videregående opplæring og arbeid.
• Samarbeidsavtale mellom Nordre Land læringssenter og NAV i Nordre Land, 2. desember 2015
• 14 vedtak etter sosialtjenesteloven, råd- og veiledning og/eller økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 17, 18 og 19
• Kontaktinformasjon ved samarbeidspartnere – SLT (Samordningsmodell for lokale, forebyggende tiltak mot rus og kriminalitet)
• Styringskort for NAV med måltall for 2016
• Brukerundersøkelse i NAV Nordre Land 2015
• Mal/skjema for samtykkeerklæring

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Skjema for registrering av avvik/uheldig hendelser, fra 6. oktober 2015
• Sluttrapport – prosjekt internkontrollprosjekt (rapporten var under utarbeidelse på tilsynstidspunktet).
• Internkontroll i Nordre Land kommune, versjon 7. oktober 2015.
• Rutine for avviksbehandling Nordre Land kommune, godkjent 6. oktober 2015
• Årshjul for enhet NAV
• Overordnet årshjul (for hele kommunen), oppdatert 10. april 2015
• Lederavtale mellom rådmann og NAV-leder gjeldene for 2016
• Kompetansekartleggingsoversikt i NAV
• Prosjektplan Trappemodellen
• 12 brukermapper  - gjennomgang i Arena, Socio og Modia.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Epost fra Fylkesmannen i Oppland til NAV-Nordre Land 12. april, vedr. dokumentasjon.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Unn Aasterud, Randi Irene Midthaugen og Line Dahl

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet