Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Nord-Aurdal kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende område:

Om kommunen legger til rette for og følger opp at personer over 18 år med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpasset, samordnet og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Tilsynet har avdekket to lovbrudd:

Avvik 1

Nord-Aurdal kommune sikrer ikke sitt lovpålagte ansvar for praktisk bistand og veiledning for å mestre å bo i egen bolig til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.

Avvik 2

Nord-Aurdal kommune sikrer ikke at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse får forsvarlige helsetjenester rettet mot sin psykiske lidelse

Dato: 23. november 2018

Heidi Fæste
revisjonsleder

Jens Christian Bechensten, Åse Kongsvold,
Randi Marthe Graedeler revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nord-Aurdal kommune i perioden 23.08.2017 – Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år og er en del av et landsomfattende tilsyn på oppdrag fra Helsetilsynet.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter Sosialtjenesteloven

§ 9 og etter Helsetilsynsloven § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nord-Aurdal kommune har 6 490 innbyggere per 1 januar 2017. Kommunene er organisert i en trenivå-modell med et avdelingsledernivå som rapporterer rett til virksomhetsleder.

Rådmannsledelsen består av rådmann og tre kommunalsjefer med 12 tjenesteområder. Leder for NAV Valdres rapporterer direkte til Rådmann. Tjenester til rus og psykisk helse ligger under kommunalsjef for Helse og omsorg i virksomhetsområde Familiens hus.

Ruskonsulentene er organisert i NAV Valdres. Hjemmetjenesten ligger i virksomhetsområde Helse og omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.08.2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 06.11.2017

Intervjuer
18 personer ble intervjuet, samtaler ble gjennomført med 6 brukere.

Spørreskjema: Ble sendt ut til alle fastlegene, vi fikk svar før tilsynet fra 8 av 9 leger.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 09.11.2017

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen ved helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester i NAV:

• legger til rette for og gjennomfører samarbeid over tid mellom kommunale tjenester som tilbyr helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale tjenester, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpasset og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes sitt rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpasset og forsvarlige tjenester slik at brukerne mestrer å bo i egen bolig.
• tilrettelegger for og følger opp at brukerinvolvering blir ivaretatt.

5. Funn

Avvik 1

Nord-Aurdal kommune sikrer ikke sitt lovpålagte ansvar for praktisk bistand og veiledning for å mestre å bo i egen bolig til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Lov om helse- og omsorgstjenester §§ 3-1 første ledd, 3-4 og 4-1 bokstav a
Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) §§ 5 og 17
Forskrift om pasientjournal § 8
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids og velferdsforvaltningen
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring § 6, 7, 8 og 9

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er ikke avklart, mellom de ulike tjenestene i kommunen, hvem som har ansvaret for å gi praktisk bistand og veiledning for å mestre å bo i egen bolig:
  – tilbudet om boveiledning er tilpasset arbeidstiden og kapasiteten i Psykisk helsetjeneste. Boveiledning gis kun fram til kl 16.00 av psykisk helse
  – identifiserte behov for praktisk hjelp til å ivareta ernæringsmessig riktig kosthold blir ikke fulgt opp
  – tilsynet har ikke funnet vedtak om boveiledning i noen av de gjennomgåtte journalene
  – Hjemmetjenesten gir tjenester i form av praktisk bistand, men ikke boveiledning i form av miljøterapeutisk oppfølging
  – Avdeling tilrettelagte tjenester har ikke kapasitet til å gi bistand til ROP pasienter
• Ledelsen har gjennom styring og kontroll i liten grad etterspurt om brukergruppen får forsvarlige tjenester.
• Tilsynet identifiserte en bruker som ikke får tjenester i samsvar med kartlagte behov.
• Kommunale tjenester i NAV har fattet vedtak om oppfølging etter sosialtjenesteloven§ 17 i kun 2. av 15. gjennomgåtte brukermapper.
• De ansatte i Psykisk helsetjeneste og i NAV har ikke fått opplæring i bruk av avvikmeldesystemet og det er uklart hva som skal meldes som avvik.
  – Det er ikke meldt avvik på det reviderte området.

Avvik 2

Nord-Aurdal kommune sikrer ikke at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse får forsvarlige helsetjenester rettet mot sin psykiske lidelse

Avvik fra følgende myndighetskrav:
m helse- og omsorgstjenester §§ 3-1 første og tredje ledd, 3-2, 6 ledd bokstav b, 3-4 og 4-1 bokstav a
Forskrift om pasientjournal § 8
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids og velferdsforvaltninga
Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring § 6, 7, 8 og 9

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Tilsynet har sett at det er uklart hvem i kommunen som har ansvaret for koordinert oppfølging av personer med rusmiddelproblem og psykisk lidelse
• Brukerens rusmiddelproblem og psykiske lidelse blir ikke systematisk kartlagt verken i NAV eller i Psykisk helsetjeneste
• Det fattes rutinemessig ikke vedtak om tildeling av i psykisk helsetjeneste og mangelen på vedtak begrunnes ikke i journal
• Det foreligger ingen tiltaksplaner med beskrivelse av mål, tiltak og evaluering.
• Det foreligger ikke plan for samordning av tjenesteytingen til den enkelte bruker
• Rus/psykisk helsetjeneste skriver kun sporadiske journalnotater, notatene som er skrevet gir lite informasjon
• Ledelsen i Nord-Aurdal kommune etterspør i liten grad faglig forsvarlighet i de tjenestene som ytes
• Psykisk helse benytter en app (FIT) men opplysningene som blir gitt i appen journalføres ikke

Kommentar: tilbakemeldingsverktøyet Feedback Informed Treatment (FIT) baserer seg på at brukerne gir tilbakemelding om hvordan de har det, ved hjelp av et enkelt skåringsark.

Tjenesten kan følge med på om det oppleves bedring. Hjelpen blir utformet på bakgrunn av tilbakemeldingene.

Fylkesmannen viser også til Rundskriv I- 4/2017 når det gjelder helse- og omsorgstjenestelovgivningens anvendelse ved lavterskeltilbud. Det fremgår her at dersom lavterskeltilbud i form av gruppeterapi, nettverksmøter eller individuell oppfølging ved enkeltsamtaler, inngår som en del av kommunens samlede helse- og omsorgstilbud, vil helse- og omsorgstjenesteloven gjelde også for dette tjenestetilbudet.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et område der det er stor fare for svikt, ettersom

brukerne/pasientene ikke klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endringer i behov. Svikt på et eller flere områder kan gi alvorlige konsekvenser.

Tjenester til brukere med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse gis av hjemmetjenesten, Psykisk helsetjeneste og NAV i Nord-Aurdal kommune. Det er Nord- Aurdal kommune som har det overordna ansvaret og som skal sørge for at tjenestene som gis er faglig forsvarlig. Fylkesmannen har ved tilsynet avdekket at det er uklart i kommunen hvem som har koordineringsansvaret når det gjelder oppfølging av brukere med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse. Ledelsen har ikke satt inn tiltak for å avklare hvem som har koordineringsansvaret.

Nord-Aurdal kommune har selv i sine styringsdokumenter erkjent at det er viktig at de har fokus på midlertidig bolig og/eller bo-trening til mennesker med rusavhengighet og eller psykiske lidelser. Kommunen har også identifisert at: «Erfaringen er at de brukerne som har størst utfordringer (de som i liten grad mester dagliglivets gjøremål) i liten grad klarer å nyttiggjøre seg tjenesten ut fra det omfang som blir gitt i dag.»

Kommunen har imidlertid ikke iverksatt kompenserende tiltak eller tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på helse- og sosiallovgivningen på dette området.

Fylkesmannen har ved tilsynet avdekket mangler knyttet til journalføringen og dokumentasjon og ledelsens kontroll av denne. Formålet med journalførings- og dokumentasjonsplikten er å sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig behandling og oppfølging av bruker blir nedtegnet og kan gjenfinnes. Hvis ikke nødvendige opplysninger nedtegnes kan viktige opplysninger om bruker ikke bli videreformidlet til alt personell og eventuelt pårørende og verger, tilsynsmyndigheter og andre relevante instanser. Måten journalføringen og dokumentasjonen utføres av psykisk helse i Nord-Aurdal kommune, utgjør en stor sårbarhet og en fare for svikt. Kommunen ved psykisk helsetjeneste har valgt å bruke en app (FIT) for blant annet å korte ned responstiden. Opplysninger fra app blir ikke overført i journal. Det er ikke dokumentert om det gjøres systematisk faglig anbefalt kartlegging av rusmiddelproblem og eller psykisk lidelse. Dette gjelder både i Psykisk helse og i NAV. Det skrives lite eller ingen journalnotater i psykisk helsetjeneste og det lages ingen planer for arbeidet med den enkelte bruker.

Tilsynet vurderer at Nord-Aurdal kommune ikke systematisk fanger opp faglige avvik og heller ikke bruker avvik som et ledd i sitt kvalitetsforbedrende arbeid. De ansatte har ikke fått opplæring i avvikssystemet og har ikke grunnlag for å forstå hva et avvik er. Dette gjelder både NAV og psykisk helse.

7. Regelverk

• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltingen(sosialtjenestelovens)
• Lov om pasient og brukerrettigheter
• Lov om helsepersonell mm.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten av 28.10.2016
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga (internkontrollforskrifta)
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om individuell plan i arbeids og velferdsforvaltninga
• Forskrift om helsepersonell lovens anvendelse
• Forskrift om habilitering og rehabilitering individuell plan og koordinator

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart og omtale av Psykisk helsetjeneste og sosiale tjenester i NAV med prosedyrer, rutiner og planer
• Omtale av ansvarsforhold og kommunikasjon internt i Nord- Aurdal kommune
• Oversikt over alle ansatte med rollebeskrivelse og ansvarsområde
• Delegasjonsreglement
• Kompetanseplan
• Møtereferater
• Brukerplankartlegging

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journaler på 15 felles pasienter i NAV/ Psykisk helsetjeneste og 3 journaler felles for psykisk helsetjeneste og hjemmetjenesten hvorav en også i NAV.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Diverse e-poster vedrørende praktisk gjennomføring av tilsynet.
• Spørreskjema til alle kommunens fastleger med svar fra 8 av 9 fastleger.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Heidi Fæste, revisjonsleder
Jens Christian Bechensten, sykepleier
Åse Kongsvold, jurist
Randi Marthe Graedler jurist

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet