Rapport etter tilsyn med Bydel Alna sitt arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte 02. 12.2014 tilsyn med Bydel Alna.

Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner, som ikke hadde satt i gang systematisk løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

Det ble ikke påvist avvik ved tilsynet.

Hovedpunkter fra Fylkesmannens samlende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid Samlet sett finner Fylkesmannen at bydelen har stor oppmerksomhet på folkehelse. De har egen folkehelseplan med handlingsplan og rapporterer på status for dette. Bydelen har etablert noen strukturer for å ivareta arbeidet med den løpende oversikten slik at bydelen har kommet i gang. Vi finner eksempler på dette i dokumenter og intervjuer med de ansatte. Det manglet imidlertid noe på systematikken, helheten i arbeidet og forankringen i den øverste ledelsen i bydelen, når det gjelder den løpende oversikten. Dette arbeidet må sees i sammenheng med samarbeidet med Helseetaten i Oslo kommune sentralt, og hvor langt deres systematiske arbeid mot bydelene er kommet. Bydelen savnet på tidspunkt for tilsynet et mer strukturert samarbeid med Helseetaten. Etter vår vurdering kan også bydelen på en bedre måte innarbeide begrepet løpende oversikt med folkehelsearbeidet, for å skape en felles forståelse av hva arbeidet innebærer.

Dato: 18.02.2015

Jorunn Hunderi
revisjonsleder Stein Jøssang
revisor

 

1.Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Bydel Alna 03.09. 2014 – 16.02. 2015 og etter tilsyn med Oslo kommune sentralt 9.-10.12. 2014.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var bydelens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om bydelen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av bydelens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir bydelen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Bydelen står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurderingen.

2.Beskrivelse av bydelen

Bydel Alna er en av Oslo kommunes 15 bydeler, og er den fjerde største bydelen. Bydel Alna har 48307 innbyggere pr. 01.01. 2014 derav 48, 6 % med innvandrerbakgrunn, som har røtter i 148 forskjellige land. Med så mange ulike kulturer er det store utfordringer med integreringen. Det er mange personer med lav utdanning og lav inntekt, og en stor andel som lever i fattige familier (19,3%). Bydelen består av sju delbydeler og befolkningssammensetningen er veldig forskjellig i de ulike delbydelene. Enkelte av delbydelene har store utfordringer innen levekår og sosial ulikhet i helse.

Oslo kommunes bydeler ledes politisk av hvert sitt bydelsutvalg. Bydelene/ Bydelsutvalgene rapporterer direkte til byrådet/bystyret og de årlige budsjettene blir fordelt av bystyret.

Kommunen har et kriteriesystem som skal gjenspeile levekårsulikheter og befolknings - sammensetning for utjamning. Bystyret har vedtatt den nåværende folkehelseplan for Oslo (2013-2016) 30.01. 2013. Bystyret går inn for at folkehelsearbeidet i Oslo skal organiseres i en

nettverksmodell, der Helseetaten har en sentral, faglig og koordinerende rolle som skal gjelde for hele det kommunale apparatet. Helseetaten er en etat organisert under Byrådsavdelingen for eldre og sosiale tjenester. Helseetaten har ingen instruksjonsmyndighet overfor bydelene, når det gjelder folkehelsearbeidet i Oslo kommune. Bydelen får kommuneplanen kun til høring.

Bydelene ledes administrativt av bydelsdirektører, og Bydel Alna har en 3 nivå struktur med en avdelingsdirektør for oppvekst og lokalsamfunn og en assisterende bydelsdirektør for helse- og mestring. Bydelen har en 100 % stilling som folkehelsekoordinator. Denne stillingen er finansiert gjennom midler fra Helsedirektoratet i forbindelse med Groruddalssatsingen. Stillingen er administrativt underlagt enhet for Innovasjon- og områdeutvikling, som ligger i stab under bydelsdirektøren. Under denne enheten ligger også helse, miljø, steds og områdeutvikling, samt «Groruddalsatsningen».  Folkehelsekoordinator og frisklivsveiledere er med i nettverk med de andre bydelene, koordinert av Helseetaten. Bydelsoverlegestillingen er for tiden vakant, og en kommunalt ansatt fastlege fungerer som vikar med veiledning av bydelsoverlegen i Bydel Nordstrand. Det er startet en prosess med en omorganisering av bydelsoverlegestillingene i kommunen, der bydelsoverlegene skal plasseres i Helseetaten sentralt, med fysisk tilstedeværelse i bydelen en eller to dager i uken. Et av målene med dette er å få bygget opp et felles samfunnsmedisinsk miljø for legene, da en har erfart at det er vanskelig å få ansette bydelsoverleger. Bydel Alna har vurdert sitt behov på samfunnsmessig kompetanse å være en ½ bydelsoverlege stilling.

3.Gjennomføringen av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 03.09.2014.

Formøte: Fylkesmannen inviterte til formøte med bydelen 20.10.2014.

Åpningsmøte ble avholdt 02.12.2014.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Se oversikt i kapittel 8 dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 02. 12.2014.

4.Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt:

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Det ble ikke påvist avvik ved tilsynet.

6. Fylkesmannens kartlegging og vurdering av status for bydelens løpende oversikt

Lokal folkehelseplan for Bydel Alna bygger på Oslo kommunes folkehelseplan og de hovedstrategiene og satsningsområdene som ble vedtatt i bystyret 30.01.2013. Med utgangspunkt i folkehelseloven skal folkehelsearbeidet i bydelen systematiseres. Planen angir 4 hovedstrategier som skal bedre innbyggernes helse og bidra til å utjevne sosiale forskjeller i helse- og levekår.

Dette er forankring, helseovervåking, kommunikasjon og satsningsgrupper. Helseovervåking er en vedvarende strategi for å holde oversikt, følge loven, sette inn tiltak og nå fastsatte mål.

Målgruppen for folkehelsearbeidet i Bydel Alna er hele befolkningen, med spesiell oppmerksomhet på barn og unge, samt utsatte grupper i befolkningen med risiko for å utvikle livsstilssykdommer. Bydelene skal i sine årsberetninger rapportere på status i folkehelsearbeidet. Bydelen har rapportert på dette i sin årsberetning for 2013.

Bydel Alna har et tverretatlig folkehelseforum med representanter fra ulike tjenester i bydelen, og medlemmene i forumet fungerer som folkehelsekontakter i tjenestene de representerer. I tillegg har bydelen en tverrfaglig ressursgruppe i forbindelse med barn og unge satsningen. Denne ledes av resultatenhetsleder for helsestasjons og skolehelsetjenesten.

Bydel Alna samarbeider om statistikkarbeidet med Helseetaten i kommunen som har det overordnede ansvaret for helseovervåkningen. Bl.a. har det blitt utviklet en folkehelseprofil for hver bydel fra 2014. Bydelen samarbeider også med Utviklings- og kompetanseetaten (UKE) i Byrådsavdeling for Finans om statistikkarbeidet. Ved tilsynet ble det opplyst at bydelen hadde fått bistand fra UKE når det gjaldt arbeidet med levekårsstatistikken i områdeløftet på Lindeberg. Bydelen etterlyser mer lokal statistikk og bedre analysekunnskap, og dette arbeidet er

Helseetaten i gang med i samarbeid med Folkehelseinstituttet.

Under tilsynet og i tilgjengelige dokumenter var «begrepet» den løpende oversikten lite omtalt, men samtidig så vi at de mange tilgjengelige data ble benyttet, vurdert og tiltak ble satt i gang. Dette gjaldt data fra folkehelseprofilen fra Folkehelseinstituttet, folkehelseprofilen på bydelsnivå, tannhelsetjenesten, hjemmetjenesten, helsestasjons- og skolehelsetjenesten samt brukerundersøkelser. Eksempler som kan nevnes var dårlig tannhelse blant 5 åringer, og veiing og måling av 3. og 8. klassinger viste mange overvektige barn og unge. Tiltak som ble satt i gang var rådgiving i godt kosthold ved helsestasjons- og skolehelsetjenesten, samt satsing på sunn kost og fysisk aktivitet i barnehagene. Overvektproblematikk var stor for både voksne og barn/unge, utfordringer også med type 2 diabetes, hjerte-karsykdommer, slik at Frisklivssentralen hadde¨flere tiltak med sunt kosthold og fysisk aktivitet. Videre var det satt i gang tiltak for å forebygge selvmord, bl.a. med å få til et strukturert samarbeid med BUP. Bydelen hadde også et system for å melde ifra om hasjrøyking.

Noen av tiltakene var et ledd i folkehelseplanen i Oslo, som fallforebygging og ernæringstiltak for brukere i hjemmetjenesten.

På bakgrunn av organiseringen av Oslo kommuner ble flere undersøkelser/tiltak bl.a. av skolebarn i Oslo gjennomført av etater sentralt i kommunen, og dataene som kom frem virket på tidspunkt for tilsynet ikke kjent for bydelen. Dette var bl.a:

• trivselsundersøkelser, mobbing, brukerundersøkelser av foreldre utført av Utdanningsetaten i Byrådsavdeling for kunnskap og utdanning,
• barnetråkk av Byrådsavdeling for byutvikling,
• kartlegging av fysisk aktivitet i 8. klasse og 2. klasse ved videregående skole av Byrådsavdeling for miljø- og samferdsel.

Faggruppen miljørettet helsevern i Helseetaten samordner og koordinerer det byomfattende miljørettet helsevern i Oslo, men bydelene har ansvar for de fleste oppgavene, som behandling av klager, søknader, beredskapsarbeid, viktige høringer og tilsyn. Tilsyn av miljørettet helsevern ved barnehagene/skolene blir utført av bydelen og denne sender melding til Utdanningsetaten i Byrådsavdeling for kunnskap og utdanning som setter i gang eventuelle tiltak.

Bydelen håndterer klager på støy i egen bydel. Disse dataene formidles ikke til Helseetaten. Ulykkesstatistikken viser mange ulykker knyttet til E6 som går gjennom bydelen. Veieier er ansvarlig for dette og bydelen er ikke involvert. Hver bydel har et selvstendig ansvar for å ivareta smittevernet i sitt område. Helseetaten sentralt har ansvaret når en smittesituasjon involverer to eller flere bydeler. På tidspunkt for tilsynet var det liten tilgjengelig samfunnsmedisinsk kompetanse i bydelen. I intervjuer kom det frem at viktige hendelser ble meldt og behandlet. Smittevern var lite omtalt i årsberetningen.

Bydelen har mange positive påvirkningsfaktorer. Bydel Alna er med i det store løftet i Groruddalen, som skal bidra til en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprusting, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen, «Groruddalsatsningen». På Furuset, en del av bydelen Alna, er det gjennomført mange gode fysiske prosjekter og satt i gang flere tiltak og beboerne har selv vært aktivt med i prosessen. På tidspunkt for tilsynet, er Lindeberg i gang med «Områdeløftet». NAV Alna arbeider aktivt med barnefattigdomsproblematikken og har etablert prosjektet «Barn i fokus». Prosjektet arbeider med å identifisere barnefamilier som ligger under fattigdomsgrensen, slik at barna kan få mulighet til å delta i aktiviteter ved å gi ekstra støtte til familiene. Videre blir ungdom under 25 år fulgt opp med støtte, språkopplæring og arbeidsrettede tiltak. Bydel fikk folkehelseprisen for Oslo i 2012. Et godt tiltak som nevnes for eldre er en modell for fellesmåltider ved eldresentrene. Denne modellen er utviklet og utprøvd i samarbeid med Helseetaten og er nå i daglig drift i bydelene. Målgruppen er eldre personer i kontakt med bestillerkontoret, hjemmetjenesten eller seniorveiledertjenesten.

Vurdering av status

Når det gjelder den løpende oversikten, kunne det kommet tydeligere frem på hvilket grunnlag og hvilke områder bydelen arbeider med temaene i forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 a-f. Ved intervjuer kom det frem at kildene for informasjonsinnhenting som fremgår av folkehelseloven § 5 bokstav b, kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenester, og § 5 bokstav c, kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn, ikke ble meldt og vurdert systematisk for alle tjenesteområdene, som bl.a. smittevern og miljørettet helsevern. Når det gjelder støy og ulykker ville det være nyttig å etablere et system for å dele slik statistikk med Helseetaten. Bydelen ga uttrykk for at de hadde behov for mer bistand og et mer strukturert samarbeid med Helseetaten. Ved intervju og gjennomgang av dokumentasjon fra Helseetaten ved tilsynet i Oslo kommune, fikk Fylkesmannen inntrykk av at dette arbeidet er i gang og skal videreutvikles og systematiseres i samarbeid med Folkehelseinstituttet. Det løpende oversiktsarbeidet bør forankres og styres bedre av bydelens øverste ledelse.

Bydelen har bra kompetanse innenfor folkehelsearbeid. Fagkonsulent i avd. Helse og Mestring har tatt 30 studiepoeng i helse og omsorg i plan og folkehelsekoordinator har tatt fag på masternivå i folkehelsevitenskap. Bydelen hadde på tidspunkt for tilsynet lite tilgjengelig samfunnsmedisinsk kompetanse, men den er i ferd med å få på plass en ½ bydelsoverlegestilling med samfunnsmedisinsk kompetanse samlet i Helseetaten, jf. omtale av dette i kapittel 2.

Samlet sett finner Fylkesmannen at bydelen har stor oppmerksomhet på folkehelse. Bydelen har egen folkehelseplan med handlingsplan og rapporterer på status for dette. Bydelen har etablert noen strukturer for å ivareta arbeidet med den løpende oversikten slik at bydelen har kommet i gang. Vi finner eksempler på dette i dokumenter og intervjuer med de ansatte. Det manglet imidlertid noe på systematikken, helheten i arbeidet og forankringen i den øverste ledelsen i bydelen, når det gjelder den løpende oversikten. Dette arbeidet må sees i sammenheng med samarbeidet med Helseetaten i Oslo kommune sentralt, og hvor langt deres systematiske arbeid mot bydelene er kommet. Bydelen savnet på tidspunkt for tilsynet et mer strukturert samarbeid med Helseetaten. Etter vår vurdering kan også bydelen på en bedre måte innarbeide begrepet løpende oversikt med folkehelsearbeidet, for å skape en felles forståelse av hva arbeidet innebærer.

7. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommune og fylkeskommune 

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven)

8.Dokumentunderlag

Oversikt over aktuell dokumentasjon ved tilsynet:

• Organisasjonskart over bydelen
• Oversiktsdokument for Oslo
• Planstrategi og planprogram
• Kommuneplanen som er lagt ut til offentlig ettersyn våren 2014
• Folkehelseplan for Oslo kommune (2013 – 2016)
• Folkehelseplan for Bydel Alna
• Folkehelseprofilen for Oslo kommune (2012 -2014) fra Nasjonal folkehelseinstitutt
• Folkehelseprofil for Bydel Alna (2014)
• Strategisk plan for Bydel Alna
• Handlingsplan for psykisk helsearbeid (2012-2016)
• Handlingsplan mot fattigdom i barnefamilier
• Handlingsprogram SaLTo Bydel Alna 2014 -2017
• Årsberetning for Bydel Alna 2013
• Årsberetning for Helseetaten i Oslo 2013
• Årsmelding  Groruddalsatsning 2013
• Årsmelding SaLTo årsmelding 2013
• Vedlegg til handlingsprogrammet 2014-2017 - Befolkningsfremskriving
• Årsberetning og årsmelding for 2013

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus deltok:
Revisjonsleder:
Jorunn Hunderi seniorrådgiver/sykepleier, Helseavdelingen
Revisorer:
Stein Jøssang, seniorrådgiver/jurist, Helseavdelingen
Ass. fylkeslege Petra Turet Olsen, Helseavdelingen
Marit Lillesveen, Overingeniør, Miljøvernavdelingen
Observatører:
Kristin Fragell Lillevold, seniorrådgiver, Helseavdelingen
Susanne Lie, seniorrådgiver Statens helsetilsyn

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk