Rapport fra tilsyn med Bydel Frogners arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte 27.11.2013–26.5.2014 tilsyn med barneverntjenesten i Bydel Frogner.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem.

Tema for tilsynet var:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldre

Det ble avdekket ett avvik ved tilsynet:

Bydel Frogner har ikke tilstrekkelige systemer som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav.

Dato: 26.5.2014

Gro Haugen
revisjonsleder

Lene Tornes
revisor

Berit Landmark
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Bydel Frogner i perioden 27.11.2013–26.5.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Tilsynet omfatter bydelens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem, herunder oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, barnets medvirkning og råd og veiledning til fosterforeldre. Tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2013 og 2014.

Fylkesmannens myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten følger av lov om barneverntjenester (bvl.) §§ 2-3 fjerde ledd og 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Den foreløpige rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Frogner er én av 15 bydeler i Oslo, og hadde per 1.1.2013 ca. 53600 innbyggere.

Det fremgår av årsberetningen for 2013 samt bydelens nettsider at bydelen er organisert med tre avdelingsdirektører som er direkte underordnet bydelsdirektøren. Bydelens faglige arbeid er organisert i såkalte funksjonsområder. Barnevernet er lagt til funksjonsområdet 2 B, Oppvekst. Leder for barneverntjenesten er også leder for bydelens NAV kommune, og rapporterer direkte til ansvarlig avdelingsdirektør.

Per 31.12.2013 rapporterte Bydel Frogner om at barneverntjenesten hadde totalt 19,8 stillinger i barneverntjenesten; 15,8 fagstillinger, én merkantil stilling samt 3 tiltaksstillinger.

Etter regjeringens satsing på kommunalt barnevern, styrkes Frogner barneverntjeneste i 2014 med én ny stilling. I tillegg videreføres 3,4 stillinger fra 2011–2013 (stillingsmidlene tildelt bydelen i april d.å.)  

I Bydel Frogners strategiske plan fremgår det at barneverntjenesten i 2014 vil styrke innsatsen ved å dedikere en egen stilling til arbeidet med å sikre oppfølgingsbesøk og tilsyn av barn i fosterhjem. Videre vil bydelen vurdere organiseringen av barneverntjenesten. Den strategiske planen viser også at barneverntjenesten i løpet av 2014 vil delta i opplæringstilbud innen områdene samtaleteknikk med barn, arbeid med vold og overgrep og lederutvikling.

Ved årsskiftet rapporterte bydelen at den hadde oppfølgings- og kontrollansvar for 30 barn i fosterhjem.

De fleste fosterhjemssakene har én saksbehandler i hver sak.

Barneverntjenesten er i hovedsak organisert etter en generalistmodell. Dette innebærer at de fleste av saksbehandlerne som har oppgaver på fosterhjemsfeltet, også har oppgaver knyttet til andre felt innenfor barneverntjenesten, eksempelvis innenfor undersøkelse og tiltak.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.11.2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 1.4.2014.

Intervjuer med 9 personer ble gjennomført 1.4.2014 og 2.4.2014.

Sluttmøte ble avholdt 4.4.2014.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølgning og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynsmyndigheten har samtidig undersøkt om barnets rett til medvirkning blir ivaretatt, og om fosterforeldrene får nødvendig råd og veiledning.

5. Funn

Avvik:

Bydel Frogner har ikke tilstrekkelige systemer som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Bvl. § 2-1 første og andre ledd om kommunenes plikt til internkontroll, samt forskrift om internkontroll
• Bvl. § 1-4 om krav til forsvarlighet og forvaltningslovens ulovfestede forsvarlighetsprinsipp, herunder krav til dokumentasjon
• FNs barnekonvensjon artikkel 12 samt bvl. §§ 6-3 og ny 4-1 annet ledd om barns rett til medvirkning
• Bvl. § 4-16 og forskrift om fosterhjem § 7 om oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Forskrift om fosterhjem § 6 om årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Tema: Internkontroll

• Bydelen har et overordnet system for internkontroll. Systemet innebærer blant annet rapportering på de ulike ledernivåene, en fast ordning for å føre kontroll med at oppgaver utføres i henhold til lovkravene, samt et overordnet system for avviksrapportering. Tilsynet viser imidlertid at systemet for internkontroll ikke er fullstendig gjennomført på tjenestenivå.
• Barneverntjenesten har rutiner for gjennomgang av statistikk og nøkkeltall, samt egne rutiner for fosterhjemsarbeidet. Rutinene for fosterhjemsarbeidet benyttes imidlertid ikke av alle i det praktiske og daglige arbeidet.
• Barneverntjenesten har et basisskjema for avviksrapportering som er lite benyttet.
• Kontoret har en praksis for jevnlig og muntlig saksgjennomgang i fagmøter og i veiledning, og det gjøres mange muntlige drøftinger og diskusjoner. Vi kan imidlertid i liten grad se at vurderinger og konklusjoner blir nedfelt i saksdokumenter.

Tema: Kontroll og oppfølging av barn i fosterhjem

• Bydelen sikrer ikke at alle de lovpålagte oppfølgingsbesøkene gjennomføres. Av de 23 sakene som ble gjennomgått i tilsynet, var det fem barn som ikke fikk det lovpålagte antall oppfølgingsbesøk de skulle hatt. Bydelens statusrapportering for andre halvår 2013 viser at 9 av 30 barn (30 %) fikk færre besøk enn det lovpålagte antall oppfølgingsbesøk.
• Barneverntjenesten har etter omsorgsovertakelse ansvar for nøye å følge utviklingen til barn i fosterhjem. Dette innebærer blant annet at fosterhjemmet skal besøkes så ofte som nødvendig, jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. En følge av dette kan være at det i enkelte saker kan være behov for å gjennomføre flere besøk enn det minimumskravet loven stiller. Tilsynet viser at det i enkelte saker kan finnes et mulig behov for tettere oppfølging, eventuelt i form av flere oppfølgingsbesøk.
  
  Vi finner imidlertid ikke tydelig dokumentert hvorvidt det er foretatt vurderinger av eventuelle behov for å øke antall oppfølgingsbesøk utover minimumsantallet. I noen av de gjennomgåtte sakene fant vi eksempler på forhold som kunne ha ledet til vurderinger knyttet til flere oppfølgingsbesøk. Slike forhold kan være biologiske foreldres kidnapping av barnet, tilsynsfører som rapporterer om fosterforeldre som har formidlet at de er i ferd med å vurdere hvorvidt de orker å fortsette, bekymring fra tilsynsfører om forhold i fosterhjemmet, samt barn og fosterforeldre som formidler at tiltaksplanen ikke fungerer etter formålet.
• Tilsynet viser ikke en enhetlig praksis for hvordan oppfølgingsbesøk dokumenteres. Det varierer mellom at enkelte referater er dokumentført i saken, og at det i andre dokumenter henvises til journalnotat med referat fra besøk. Ved enkelte tilfeller er imidlertid dette journalnotatet ikke utarbeidet. I et par av sakene gjennomføres samvær med biologisk foreldre samtidig med oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet, uten at referatene skiller tydelig på hva som gjelder samværet og hva som gjelder oppfølgingsbesøket.
• I flere saker fremkommer ikke tydelig dokumentasjon på barnevernsfaglige vurderinger og konklusjoner. Eksempler på dette er hvilke vurderinger og konklusjoner som foretas på bakgrunn av oppfølgingsbesøk, og hvilke vurderinger og konklusjoner som foretas på bakgrunn av samtaler med barn.
  
  Det fremkommer ikke alltid hvilke barnevernsfaglige vurderinger som ligger til grunn for reduksjon av oppfølgingsbesøk, og det fremgår ikke av dokumentasjonen hvorvidt det er vurdert å øke antall besøk igjen. Andre eksempler er eventuelle vurderinger og konklusjoner som foretas på bakgrunn av informasjon fra barn, biologiske foreldre, fosterforeldre eller fra tilsynsfører.
• Barneverntjenesten har ingen enhetlig praksis for å dokumentere at det foretas årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen.
• Barneverntjenesten bruker en mal for oppdragsavtale med et fast punkt om veiledning. Det fremkommer i liten grad av sakens dokumenter hvordan behovet for veiledning vurderes.

Tema: Barns medvirkning

• Tilsynet viser at barneverntjenesten er opptatt av å ivareta barns rett til medvirkning. Det er mye kontakt med barn og det gjennomføres mange samtaler med barn. Barneverntjenesten dokumenterer imidlertid ikke i tilstrekkelig grad barns medvirkning.
• Det dokumenteres ikke alltid at det legges til rette for samtale med barnet alene.
• Det fremkommer ikke i alle saker at barnet blir informert og hørt når det gjelder forhold som berører ham eller henne. Tilsynet viser en mangelfull dokumentasjon på hva barnet informeres om, hva barnet uttaler og gir uttrykk for, og i hvilken grad barnets mening tillegges vekt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Bydelen har et overordnet system for internkontroll. Bydelen har imidlertid ikke sørget for at systemet i tilstrekkelig grad omfatter og er implementert i barneverntjenesten.

Når barneverntjenestens interne rutiner ikke benyttes eller ikke er tilstrekkelig implementert, fungerer de ikke som styrende for det arbeidet som skal gjøres i barneverntjenesten på de reviderte områdene.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven av 14. desember 2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for Bydel Frogner og barneverntjenesten
• Diverse delegasjonsfullmakter
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Stillingsbeskrivelser for ansatte i barneverntjenesten
• Diverse dokumenter om nyansettelser og oppfølging av nyansatte
• Diverse rutiner som gjelder oppfølging av barn plassert i fosterhjem
• Prosedyre for arbeid med tiltaksplaner
• Opplæringsplan for 2013
• Oversikt over aktive fosterhjemssaker
• Utvalg av saksdokumenter i 23 fosterhjemssaker
• Årsberetning for Bydel Frogner 2013

• Strategisk plan 2014, Bydel Frogner (mottatt under revisjonsbesøket)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dokumenter og journalnotater i fosterhjemssakene

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 27.11.2013 – varsel om landsomfattende tilsyn
• Brev av 18. 12.2013 – dokumentasjon oversendt fra Bydel Frogner
• Brev av 6.1.2014 – innhenting av saksdokumenter
• Brev av 31.12014 – saksdokumenter oversendt fra Bydel Frogner 
• E-post av 6.2.2014 – oversendelse av program for tilsynet
• Brev av 7.2.2014 – ettersendelse av saksdokumenter fra Bydel Frogner

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Gro Haugen revisjonsleder
Lene Tornes revisor
Berit Landmark revisor

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet