Rapport fra tilsyn med: Behandling av søknad om stønad til livsopphold, stønad i særlige tilfeller og bruk av vilkår ved Nav Bjerke 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de lovbrudd som ble avdekket under tilsynet. Tema for tilsynet var behandling av søknad om økonomisk stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller.

De reviderte områdene herunder var:

• håndtering av henvendelser
• kartlegging og innhenting av relevante opplysninger
• individuelle vurderinger og beslutninger
• bruk av vilkår

Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom systematiske styringstiltak (internkontroll) sikrer at behandling av søknad om stønad til livsopphold og bruk av vilkår håndteres etter gjeldene lov- og forskriftskrav.

Fylkesmannen fant grunnlag for å konkludere med to lovbrudd i dette tilsynet:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke gjennom systematisk styring og kontroll, at behandling av alle søknader om økonomisk stønad gjøres i henhold til lov- og forskriftskrav.

Avvik 2:

Kommunens håndtering av vilkår for økonomisk stønad, er ikke i henhold til lov- og forskriftskrav.

Elin Landsverk
revisjonsleder

Rigmor Hartvedt
revisor

 

Hallvard Øren
revisor

Henrik Lie Nymoen
observatør

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved Nav Bjerke i perioden 12.09.16 – 23.12.16. Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9. Tilsynet er utført som en systemrevisjon.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis, og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler lovbrudd (avvik) som er avdekket under revisjonen, og gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Bjerke er en av femten bydeler i Oslo kommune. Bydelen har 30 931 innbyggere (Oslo kommune, Statistikkbanken). Bydel Bjerke er med i Groruddalssatsningen. Satsningen har fokus på bedre miljøtransport, grønn struktur, idrett og kulturmiljø, bolig,- by- og stedsutvikling og satsning på oppvekst, utdanning, levekår, kulturaktiviteter og inkludering.

Kontoret har en avdelingssjef for sosiale tjenester, og en enhetsleder for statlige tjenester. Under avdelingssjef for sosiale tjenester jobber en spesialkonsulent og en fagkonsulent. Når det gjelder tjenester knyttet til sosialtjenesteloven, er Nav-kontoret organisert med publikumsmottak, mottaksseksjon, oppfølgingsseksjon, tiltak- og kvalifiseringsseksjon, merkantil seksjon, og helseavklaringsteam.

Publikumsmottaket (PM) tar imot alle typer henvendelser til kontoret. PM har tre vertsstasjoner og er organisert slik at veilederne bytter på å ha vakt. Veilederne i PM har både statlig og kommunalt ansettelsesforhold. Alle veilederne i PM avklarer det som er mulig, og henviser til rett tjenestelinje eller til samtalerommene, for samtale med veiledere i mottaksseksjonen. Noen av veilederne i PM, med kommunalt ansettelsesforhold, fatter vedtak etter sosialtjenesteloven «på bestilling» fra kollegaer i oppfølgingsseksjonen. PM har en avdelingsleder som er underlagt både statlig leder og avdelingssjef for sosiale tjenester med 50 % på hver.

Mottaksseksjonen har samtaler med og fatter vedtak for nye brukere, og når brukerne er ferdig avklart overfører mottaksseksjonen til rett avdeling.

Oppfølgingsseksjonen er organisert med avklaringsteam, familieteam og boligteam. Hvert team har en teamkoordinator med blant annet ansvar for å godkjenne vedtak, drive noe opplæring og følge opp sitt team i forhold til behov for forbedring. Teamkoordinatorene har egne brukere i tillegg til koordinatoroppgavene. Seksjonsleder godkjenner også vedtak ved fravær eller for å avhjelpe i pressete periode.

Tiltaks- og kvalifiseringsseksjonen jobber blant annet med kvalifiseringsprogrammet Jobbsjansen og felles introduksjonsprogram Groruddalen.

Helseavklaringsteamet fatter vedtak etter sosialtjenesteloven om dekning lege utgifter i forbindelse med helseavklaring. Videre jobbes det her med at brukere skal avklares opp mot varige ytelser (uførestønad).

Nav Bjerke har nylig ansatt en fagkonsulent som skal ha ansvar for utbedring og implementering av rutiner og praksis. Denne stillingen har i en kortere periode stått vakant. Nav Bjerke har åpningstid mellom kl 09:00 – 15:00.

I årsberetningen for 2015 står det at antall mottakere av økonomisk sosialhjelp i bydelen er relativt stabilt og at aktivitet vektlegges fremfor passivitet. Det fremgår videre at bydelen har et mindreforbruk på 5,8 millioner. «Mindreforbruket skyldes antall sosialklienter og antall deltakere på kvalifiseringsprogrammet i hele 2015 var mindre enn budsjettert».

Bydelen skiftet til nytt datasystem (Fasit) for sosiale tjenester i november 2015. Når det gjelder antall barn i en familie, får vi i tilsynet opplyst at alle barn blir lagt inn i Fasit, uavhengig av antall barn i den enkelte familie. Imidlertid er det slik at Fasit kun tar med de tre eldste barna ved utmåling av stønad til basisbeløp. Dette gjelder saker hvor familier har mer enn tre barn. Det betyr at øvrige barnetillegg, i familier med mer enn tre barn, må legges inn manuelt.

Nav Bjerke er i en flytteprosess og de skal inn i nye lokaler i april 2017.

Når det gjelder sosialtjenestelovens § 20 og bruk av vilkår, opplyser Nav Bjerke at de selv har oppdaget feil lovanvendelse og allerede har begynt å rette opp før vi kommer dit på tilsyn.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.09.16. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitelet Dokumentunderlag.

Elektronisk gjennomgang av 35 saker og gjennomlesning av mottaksperm 28.10.16.

Åpningsmøte ble avholdt 07.11.16.

Intervjuer den 07.11 og 08.11.16. 13 personer ble intervjuet.

Det ble gjennomført befaring ved publikumsmottaket 28.10.16.

Sluttmøte ble avholdt 17.11.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Ved tilsynet ble det undersøkt om kommunen sikrer at søknader og henvendelser om økonomisk stønad identifiseres. Videre ble det undersøkt om søkerens situasjon kartlegges, og at det gjøres individuelle og konkrete vurderinger i hver enkelt sak, også der det er barn i familien. I tilsynet ble det vurdert om lov- og forskriftskrav følges når det gjelder bruk av vilkår med hjemmel i sosialtjenesteloven § 20.

Et saksbehandlingsforløp starter med en henvendelse fra bruker. På et Nav-kontor mottas henvendelser om økonomisk stønad hovedsakelig i publikumsmottak, men kan også fremlegges i en timeavtale eller underveis i oppfølging brukeren får. En viktig oppgave er å klargjøre om henvendelsen er en søknad om økonomisk stønad. Av dette følger at kommunens veiledningsplikt ved behandling av søknad om økonomisk stønad består i aktivt å tilby veiledning ved henvendelser som inneholder uklar eller vag søknad om økonomisk stønad.

Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse og loven har ikke bestemmelser om stønadsnivået utover at hjelpen skal være forsvarlig. En tilstrekkelig kartlegging betyr for eksempel at både søker, barns situasjon og de faktiske hjelpebehov skal ligge til grunn ved vurderingen av søknaden. Et sentralt prinsipp er at søknader skal vurderes individuelt. Dette blir styrende for hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst.

I tilsynet ble det undersøkt om klager og utfall i klagesaker blir brukt som en del av kontorets forbedringsarbeid og praksis.

5. Funn

Som nevnt over avdekket Fylkesmannen to avvik. Hvert av dem underbygges med funn som beskrevet under. Fylkesmannen oppfordrer til at funnene leses og forstås i sammenheng.

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke gjennom systematisk styring og kontroll, at behandling av alle søknader om økonomisk stønad gjøres i henhold til lov- og forskriftskrav.

• I mottakspermene for perioden august til oktober-16 ligger to ubehandlede søknader.
• Det opplyses at permene gjennomgås av ledelsen cirka en gang pr måned, men gjennomgangen har ikke ført til at søknadene er registrert inn i saksbehandlingssystemet Fasit og behandlet. Det var ikke dokumentert hvorfor disse sakene ikke var behandlet.
• I flere av de gjennomgåtte sakene var det etterspurt kontoutskrifter for de siste tre månedene, uten at det fremkom av saken at behovet for dokumentasjon var konkret og individuelt vurdert.
• I flere av de gjennomgåtte sakene fremgår det ikke at opplysninger om utgifter knyttet til barn er etterspurt og tatt med i kartleggingen av familiens samlede utgifter.
• Nav-kontoret har en rutine kalt «Barnefamilie individuell vurdering». Der står det: «Ved søknad om økonomisk stønad skal bruker sikres at de får sin søknad individuelt vurdert, og det er spesielt viktig i saker der hvor det er flere enn tre barn».
• I syv gjennomgåtte saker med mer enn tre barn i husstanden, innvilges barnetillegg kun til de tre eldste barna. Det fremkommer ikke en konkret og individuell vurdering av om stønadsnivået dekker hele familiens nødvendige utgifter.
• Det fremkom i tilsynet at Fasit legger maksimalt tre barn til grunn i beregning av stønadsbehov. Skal det utmåles stønad til flere enn tre barn må dette legges inn som en tilleggsytelse.
• Ledelsens vedtakskontroll har ikke ført til at barnas behov er tilstrekkelig kartlagt og vurdert i alle saker.
• Ledelsen har ikke sikret en felles forståelse for hvordan en sak skal kartlegges og vurderes, i henhold til lovens krav. Herunder lovens krav om individuell og konkret vurdering.

Avvik 2:

Kommunens håndtering av vilkår for økonomisk stønad, er ikke i henhold til lov- og forskriftskrav.

• Krav om dokumentasjon for å kunne vurdere om en bruker har rett på økonomisk stønad, er satt som vilkår i flere av de gjennomgåtte sakene.
• I flere av de gjennomgåtte sakene er det ikke konkret vurdert om vilkårene er hensiktsmessige. Det er for eksempel satt vilkår om å betale husleie over flere stønadsperioder uten at det går frem av saken at bruker har betalingsproblemer.
• I noen av de gjennomgåtte sakene med vilkår, fremgår det at Nav-kontoret ber om at det skal leveres 10 jobbsøknader, eller at 3 vikarbyråer skal kontaktes, uten at det fremkommer en vurdering av om vilkårene er hensiktsmessige for brukers situasjon konkret.
• Det fremkom i tilsynet at bruker informeres om vilkår gjennom vedtak, i timeavtaler og på telefon. I flere gjennomgåtte saker er det ikke oppgitt at vilkår er satt i samarbeid med bruker før vilkåret settes.
• Blant serviceklagene fant tilsynsmyndigheten klager over vilkår som ikke har blitt behandlet som rettighetsklager. Tilsynsmyndigheten fikk ulike svar på spørsmål om hvordan serviceklagene håndteres.
• Ved manglende oppfyllelse av vilkår i tre av de gjennomgåtte sakene ble økonomisk stønad ikke utbetalt. Det ble ikke foretatt en konkret vurdering av hvilke konsekvenser dette ville få for bruker.
• I flere gjennomgåtte saker er vedtak om stans av stønad fattet flere måneder etter at stønaden er stanset.
• Nav-kontoret har en rutine om vilkår som heter «Vilkår». Flere opplyser at de enten ikke kjenner til rutinen, eller bruker den.
• Tilsynsmyndigheten får forskjellige svar på spørsmål om hvem som følger med på om lovens krav til håndtering av vilkår er fulgt.
• Nav-kontoret har ikke en samlet oversikt over alle sakene der det er stilt vilkår. Det foreligger ikke et system som gir ledelsen mulighet til å kontrollere og systemisk følge med på om lovens krav knyttet til vilkår er oppfylt.

Ovenstående er avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven § 18. Stønad til livsopphold, § 19. Stønad i særlige tilfeller § 20. Bruk av vilkår, § 41. Anvendelse av Forvaltningsloven § 42. Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker, Forvaltningsloven § 17. Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt. I tillegg til Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. sosialtjenesteloven.

6. Kommentar til virksomhetens styringssystem

I tilsynet undersøkes om bydelen og Nav-kontoret, gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid planlegger, utfører, evaluerer og korrigerer virksomheten slik at lov- og forskriftskrav følges ved tildeling av økonomisk stønad og ved bruk av vilkår.

Kommunen/bydelen har ansvar for at virksomheten er innrettet slik at mottak av søknad om økonomisk stønad, kartlegging, vurdering, beslutning og bruk av vilkår er forsvarlig. Tilsynet avdekket at det i flere av de gjennomgåtte sakene var etterspurt kontoutskrifter for de siste tre månedene uten begrunnelse. Videre fremgår det i flere av de gjennomgåtte sakene at det ikke er etterspurt hva familien har av faktiske utgifter. I flere gjennomgåtte saker for familier med mer enn tre barn, innvilges barnetillegg kun til de tre eldste barna. Ledelsens vedtakskontroll har ikke ført til at barnas behov er konkret kartlagt og vurdert i disse sakene. Nav Bjerke har en rutine knyttet til individuelle vurderinger. Imidlertid er det i de gjennomgåtte sakene ikke dokumentert i saksbehandlingen, at det stønadsnivået en har lagt seg på i saken faktisk dekker familiens, og barnas, nødvendige utgifter. Med en slik praksis og vedtakskontroll øker risikoen for at barn, i familier som mottar økonomisk stønad, ikke sikres midler til et forsvarlig livsopphold. Her henvises det til rundskriv til sosialtjenesteloven H35 og pkt. 4.18.2.23 Vurdering av tjenestemottakers utgifter: «Hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre den enkelte et forsvarlig livsopphold vil variere ut fra de personlige forholdene. I vurderingen av hva som er nødvendige utgifter skal det tas hensyn til alle som omfattes av stønaden. Hvis tjenestemottaker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov. Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige aktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi. Dette innebærer at utgifter til barn kan være del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det».

Flere ansatte, på ulike nivå er delegert myndighet til å godkjenne vedtak. Tilsynet avdekket at temakoordinatorene snakket sammen på tvers, og var tett på vurderinger og avgjørelser i sosialsakene. Imidlertid kom det frem i tilsynet at Nav-kontoret ikke har et kjent system for hvem som følger med på at vedtakene godkjennes under like vurderinger, også på tvers av avdelingene.

Tilsynet avdekket at det i flere gjennomgåtte saker var satt vilkår etter sosialtjenesteloven § 20 om levere dokumentasjon i saken, det var i flere saker satt vilkår om å betale husleie over flere stønadsperioder uten at det var gitt noen begrunnelse og det var i flere saker satt vilkår om at en bruker skal levere 10 jobbsøknader og melde seg for flere vikarbyråer uten en konkret vurdering. Under tilsynet fikk vi opplysninger om at dette er noe Nav Bjerke har begynt å rette opp i selv. Kontoret har en rutine for bruk av vilkår, men flere sier de ikke kjenner til den eller bruker den. I flere gjennomgåtte saker ble ikke økonomisk stønad utbetalt og det ble ikke vurdert hvilke konsekvenser dette ville få for bruker. Tilsynet avdekket at Fasit (saksbehandlerverktøyet for sosialtjenesten) ikke gir en full oversikt over sakene der det er stilt vilkår, og kontoret har ikke en egen oversikt over disse sakene. Vi får opplyst at saksbehandlerne selv har oversikt over sine brukere der vilkår er satt, og at noen av dem har en bakvaktfunksjon for hverandre ved ferie og fravær. En risiko ved en slik løsning kan være at brukere får urimelig eller feil satt vilkår, at brukere ikke får sosialstønad utbetalt og at vedtak om iverksetting av konsekvens blir fattet etter at stønadsperioden er over. Videre er det en stor risiko for at vilkår blir satt uten at det virker særlig motiverende for aktivitet, for å komme ut av en vanskelig livssituasjon eller for at bruker selv skal bidra og ta ansvar for egen situasjon.

Det fremkommer i tilsynet at bruker ikke har medvirket i vilkårssettingen i alle saker. Her viser vi til rundskriv til sosialtjenesteloven H35 og pkt 4.20.2.1 Når kan det settes vilkår: «I de tilfeller hvor Nav-kontoret ensidig pålegger tjenestemottaker plikter gjennom vilkår, skjerpes kravene til den konkrete individuelle vurderingen. Det er normalt ikke hensiktsmessig å påtvinge en motvillig tjenestemottaker plikter som forutsetter samarbeid, som for eksempel å gjennomføre en arbeidsevnevurdering etter Nav-loven §14a eller å delta i et kvalifiseringsprogram. I slike tilfeller bør Nav-kontoret sette alternative vilkår som kan bidra til at tjenestemottaker kommer nærmere målet om selvforsørgelse».

Rundskriv til sosialtjenesteloven H35 pkt 4.20.2.2 Hvordan skal det settes vilkår?

«Det å stille vilkår for en stønad tjenestemottaker har rett til, stiller strenge krav til saksbehandlingen». Tilsynet avdekket at det i flere saker ble stilt vilkår der ovennevnte ikke var dokumentert i saksbehandling. Dette, holdt opp mot at det ikke forelå et system som gir ledelsen mulighet til å kontrollere og systematisk følge med på om lovens krav knyttet til vilkår er oppfylt, gjør dette sårbart.

7. Regelverk

• Sosialtjenesteloven
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltingen
• Rundskriv hovednummer 35 - Sosialtjenesteloven

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1) oversikt over bydelens organisering og Nav-kontorets organisering i seksjoner og avdelinger påført navn på ledere for de forskjellige enheter/ seksjoner/avdelinger

2) mål og styringsdokumenter, utviklingsplaner med videre på arbeids- og velferdsforvaltningens område der de sosiale tjenester er inkludert

3) siste årsmelding for Nav-kontoret

4) siste virksomhetsplan for Nav-kontoret

5) dokumentasjon som viser hvem som har fått delegert myndighet til å godkjenne vedtak

6) stillingsbeskrivelser/instrukser for stillinger med ansvar innenfor tilsynsområdet

7) oversikt over ansatte som jobber med sosialtjenesteloven med navn, stilling, ansvarsområde, stillingsprosent, og tilhørighet til avdeling (både kommunal og statlig side)

8) oversikt over møtestruktur i kontoret, generelle møter, men også møter der saker etter sosialtjenesteloven blir diskutert

9) aktuelle prosedyrer/rutiner/retningslinjer og kartleggingsskjema knyttet til tema for tilsynet

10) rutine for behandling av klagesaker

11) beskrivelse av hvordan faglige feil eller mangler meldes, og om det foreligger rutiner for avvikshåndtering, avviksskjema og eventuelle avviksmeldinger

12) beskrivelse, eksempelvis tiltak/prosedyrer som virksomheten bruker i sitt arbeid for evaluering og forbedring av tjenestene

13) rutiner for godkjenning av vedtak

14) serviceklager fra bruker som har henvendt seg om eller søkt om økonomisk stønad

15) eventuelle brukerundersøkelser (der økonomisk stønad er en del av undersøkelsen)

16) eventuelle interne revisjonsrapporter knyttet til tilsynsområdene, jf. punkt 11

17) opplæringsplaner/utredning av kompetansebehov for alle ansatte ved Nav-kontoret som behandler søknader eller gir informasjon om økonomisk stønad, også for mottaket

18) referat fra siste tre partnerskapsmøter

Nav-kontoret og Fylkesmannen har hatt telefon- og e-postkontakt underveis for avklaringer og praktiske spørsmål.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne som ble intervjuet, og som var på åpnings- og sluttmøte. I tillegg var det over 50 ansatte ved Nav Bjerke med på åpnings- og sluttmøte.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Elin Landsverk, Hallvard Øren, Rigmor Hartvedt og Henrik Lie Nymoen (observatør)