Rapport fra oppfølgingstilsyn med lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen – kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved Nav Ullern 2016

Sammendrag

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere, og at innholdet og omfanget i KVP er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om KVP med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjeneste-loven) §§ 29, 30 og 31 og i krav til saksbehandling fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

• kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder
  - om tjenesten er tilgjengelig
  - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
• kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder
  - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes
  - om kommunen tilbyr tilpasset program
  - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav

Oppfølgingstilsynet tok utgangspunkt i avvikene fra tilsynet som ble gjennomført i perioden 30.01.13 – 18.06.13 og dokumentene fra kommunen for oppfølging av avvikene. De to avvikene fra 2013 var:

Avvik 1:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogrammet.

Avvik 2:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet.

Fylkesmannen avsluttet tilsynet med avslutningsbrev den 06.05.14.

Under oppfølgingstilsynet ble det avdekket to avvik:

Avvik 1:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at det fattes vedtak om avslag på kvalifiseringsprogram, der det er vurdert at vilkårene ikke er oppfylt.

Avvik 2:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Dato: 18.07.16

Agnethe Lurén
revisjonsleder

Elin Landsverk
revisor

 

Rigmor Hartvedt
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Ullern i perioden 07.09.15 – 18.07.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med de sosiale tjenestene i sosialtjenesteloven kapittel 4, jf. sosialtjenesteloven § 9 og kommuneloven kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Ullern har 32124 innbyggere (per 01.01.15), og ligger sørvest i Oslo. Bydelsdirektør er den øverste administrative lederen i bydelen. Nav-kontoret er organisert med to enhetsledere, én for de statlige tjenestene og én for de kommunale tjenestene. Enhetsleder for de kommunale tjenestene rapporterer direkte til bydelsdirektøren. Tjenesten KVP er lagt til Oppfølgingsavdelingen, hvor det er én KVP-veileder.

I 2016 har bydelen satt som mål å ha 20,8 deltakere i programmet. Per 29.02.16 hadde Nav Ullern 18 deltakere.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble først sendt ut 07.09.15. Tilsynet ble utsatt på grunn av stor inngang av klagesaker ved embetet. Nytt varsel ble sendt 26.01.16.

Mappegjennomgang ble gjennomført 25.04.16.

Åpningsmøte ble avholdt 02.05.16.

Intervjuer - Ni personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 04.05.16.

4. Hva tilsynet omfattet

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. Deltakelse i program gir mulighet for tett og koordinert bistand for å komme i arbeid/aktivitet. KVP er en rettighet for personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av KVP. Med forsvarlig tildeling menes at aktuelle kandidater identifiseres og gis tilstrekkelig informasjon om KVP. Videre at Nav-kontoret foretar en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning ved behandling av søknader.

Når det gjelder forsvarlig gjennomføring, siktes det til at programmet iverksettes innen den lovbestemte tidsfristen på seks måneder etter søknad. Videre skal programmet som utformes være tilpasset den enkeltes behov og forutsetninger (individuelt tilpasset) og inneholde arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre understøttende tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Programmene skal være helårig og på full tid. Forsvarlig gjennomføring innebærer i tillegg at deltakerne får tett og koordinert bistand. Programmet skal evalueres og justeres ved behov. Evalueringstidspunkt skal fremgå av programmet.

I oppfølgingstilsynet ble det særlig lagt vekt på å undersøke hvordan kommunen hadde fulgt opp egen plan for internkontroll som ble utarbeidet i forbindelse med lukking av avvik som ble avdekket ved forrige tilsyn.  

5. Funn

Det ble avdekket to avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at det fattes vedtak om avslag på kvalifiseringsprogram, der det er vurdert at vilkårene ikke er oppfylt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Sosialtjenesteloven §§ 4, 5, 29, jf. forvaltningsloven §§ 2 bokstav a og b og kapittel V, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4 og 5.  

Avviket bygger på følgende:

• Det er utarbeidet et henvisningsskjema som bruker skal fylle ut og signere. I skjemaet står det følgende:
  - «*dersom du svarer ja på noen av spørsmålene over har du ikke rett til deltakelse i Kvalifiseringsprogrammet. Dersom du allikevel ønsker å få en samtale med veileder i Kvalifiseringsprogrammet kan du fortsette videre»
  - «Hvorfor ønsker du å søke deltakelse i kvalifiseringsprogrammet»
  - «Underskrift søker»
• Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at henvisningsskjemaet av enkelte brukere har blitt oppfattet som en søknad, og de har etterlyst svar.
• Det er nylig etablert en praksis i kontoret hvor det sendes brev til enkelte brukere som ikke er registrert i fagsystemet, og som har fylt ut henvisningsskjema. I brevene informeres det om at vilkårene for KVP ikke er oppfylt. Brevene kan oppfattes som avslag uten at kravene til enkeltvedtak er fulgt. Praksisen er forankret hos ledelsen.

Avvik 2:

Bydel Ullern sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Sosialtjenesteloven §§ 4, 5, 30, 31 og 42, jf. forskrift om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad § 1, jf. forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

• Tilsynsmyndigheten har i 2 gjennomgåtte saker avdekket fristbrudd for iverksetting av program. Det bekreftes av flere i intervju at ledelsen har hatt oversikt over at frist for iverksetting har vært brutt, men det er ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak for å forebygge nye fristbrudd.  
• Gjennomgåtte saker viser at deltakerne har program med innhold ved oppstart, men i 2 av 10 saker fremgår det ikke at dette gjelder i hele programperioden. Dette bekreftes i intervju.
• Av rutinen «Rutiner Kvalifiseringsprogram» pkt. 5.5 fremgår at «Deltakers Kvalifiseringsprogram skal evalueres hver 6 måned fra programmets oppstart. Det skal ved tilsyn være tydelig når evalueringene avholdes og evalueringssamtalene skal fremkomme av journal». Gjennomgåtte saker viser at rutinen ikke blir fulgt.
• Det fremgår ikke i gjennomgåtte saker at deltakerne får tett og koordinert bistand til enhver tid.
• Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at avdelingsleder og KVP-veileder har klientgjennomgang hver 14. dag, hvor status og plan for deltakerne blir gjennomgått. Møtene har imidlertid ikke alene sikret at lovens krav til innhold i program og oppfølging overholdes.
• Det er ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til gjennomføring av kvalifiseringsprogram.  

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Bydelens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften.

Ved forrige tilsyn ble det avdekket lovbrudd knyttet til både tildeling og gjennomføring av KVP. Det ble utarbeidet en plan som Nav-kontoret skulle følge og som ville lukke avvikene. Tilsynsmyndigheten fastslo at Nav-kontoret hadde lukket avvikene i brev datert 06.05.14.

I forbindelse med oppfølgingstilsynet ble det avdekket en ny praksis ved kontoret knyttet til tildelingsprosessen. Det fattes ikke vedtak om avslag på KVP, der det er vurdert at vilkårene ikke er oppfylt. Det er utarbeidet et henvisningsskjema som skal fylles ut av den aktuelle kandidaten. Skjemaet har likhetstrekk med et søknadsskjema, ved at det bl.a. står «Hvorfor ønsker du å søke deltakelse i kvalifiseringsprogrammet». Skjemaet kan oppfattes som et søknadsskjema, og gir dermed vedkommende en forventning om at den skal bli behandlet som en søknad. Henvendelsen behandles imidlertid ikke som en søknad, ved at det ikke fattes vedtak om avslag. Praksisen på kontoret er at det sendes et brev dersom brukeren ikke er aktuell for KVP. I brevet informeres om at vilkårene for KVP ikke er oppfylt. Brevene fremstår som vedtak om avslag, men kravene til et enkeltvedtak er ikke fulgt. Dette svekker brukerens rettssikkerhet, ved at man bl.a. ikke får informasjon om klageadgang. Bruk av henvisningsskjema som kan fremstå som en søknad, sammenholdt med bruk av svarbrev som kan forstås som vedtak, er dermed en praksis som ikke følger forvaltningslovens krav til saksbehandling. 

Videre avdekket tilsynsmyndigheten at Nav-kontoret ikke sikrer forsvarlig gjennomføring av programmet. Ved forrige tilsyn fant tilsynsmyndigheten at Nav-kontoret ikke hadde et system for kontroll med at programmene iverksettes i henhold til lovkrav. Gjennom arbeidet med lukking av avvik ble det opplyst at avdelingsleder hver 14. dag har faste fagmøter med KVP-veileder, hvor saker med fristbrudd eller fare for fristbrudd tas opp. I oppfølgingstilsynet ble det avdekket fristbrudd i to gjennomgåtte saker. Det ble bekreftet at ledelsen var kjent med fristbruddene uten at det i ettertid er iverksatt tiltak for å forhindre at det skjer igjen. Tilsynsmyndigheten viser til at fristen på seks måneder fra søknad til iverksettelse er satt for å sikre god kvalitet på programmet og en effektiv tjenesteytelse, jf. innst. O. nr. 2 (2007-2008) s. 7.

Ved gjennomgang av saksmappene fant tilsynsmyndigheten at deltakerne har program ved oppstart i program, men i 2 av 10 saker fremgår det at det ikke gjelder hele programperioden. Det innebærer at enkelte deltakere i perioder går med tomme program. Videre ble det avdekket at tidspunkt for evaluering verken ble gjort kjent for deltakerne eller at samtalene ble dokumentert. Tilsynsmyndigheten kan dermed ikke se at deltakerne får tett og koordinert bistand til enhver tid. Avdelingsleder og KVP-veileder har møter hver 14. dag, hvor status og plan for deltakerne blir gjennomgått. Dette tiltaket alene har imidlertid ikke medført at lovens krav til innhold i program og oppfølging overholdes. Tilsynsmyndigheten viser til at KVP er en engangsrettighet og det er derfor helt avgjørende for at deltakerne skal lykkes i programmet, at de får tett og koordinert oppfølging.

Nav-kontoret har ikke foretatt noen analyse av hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav knyttet til gjennomføring av KVP.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad fastsatt 21.12.11
• Rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven datert 22.06.12

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Årsmelding for 2015
• Virksomhetsplan, sist revidert 18.03.16
• Tildelingsbrev fra Byrådsavdelingen for eldre, helse og sosiale tjenester
• Delegasjonsfullmakter
• Stillingsbeskrivelse for koordinator i kvalifiseringsprogrammet
• Beskrivelse av møtestruktur
• To referater fra partnerskapsmøter, 18.03.14 og 02.09.15
• Rutiner Kvalifiseringsprogram
• Kartleggingsskjema – første samtale med KVP-veileder
• Henvisningsskjema
• Egenmelding ved sykefravær
• Regler i Kvalifiseringsprogrammet i Bydel Ullern
• Regler for velferdspermisjon
• Samtykkeerklæring
• Samtykkeerklæring – tiltaksarrangør
• Frammøteliste
• Referat fra fagdag KVP mandag 14.09.15
• Referat fra samarbeid KVP-Vest 29.02.16
• E-postkorrespondanse knyttet til opplæring
• Rutine – vedtaksskriving
• Kartleggingsskjema barnefamilier
• Oversikt over innvilgede program
• Opplærings- og kompetanseplan 2016
• Veileder i avviksrapportering og avviksbehandling – Kvalitetslosen
• Prosedyre avviksbehandling
• De fem siste enkeltvedtak (anonymisert) om tildeling av kvalifiseringsprogram (to innvilgelser og tre avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene. 

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmapper for 10 deltakere i program (kun innvilgelser)
• Perm med brev

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn per brev den 07.09.15 og 26.01.16
• Program sendt per brev og e-post 13.04.16
• E-post i forbindelse med innhenting av dokumentasjon og andre praktiske opplysninger
• Telefon

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Elin Landsverk, revisor
Rigmor Hartvedt, revisor
Agnethe Lurén, revisjonsleder