Rapport fra landsomfattende tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Oslo kommune, Bydel Vestre Aker 2017

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført et landsomfattende tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Oslo kommune, Bydel Vestre Aker. Denne rapporten beskriver de lovbrudd som ble påpekt innen de reviderte temaene.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Under tilsynet er det undersøkt om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse (internkontroll) legger til rette for og følger opp at voksne personer over 18 år med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder;

• om kommunen legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastlegen og spesialisthelsetjenesten
• om kommunen innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• om kommunen samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• om kommunen tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• om kommunen kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• om kommunen tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at brukeren kan mestre å bo i egen bolig

Fylkesmannen har videre undersøkt om bydelen legger til rette for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som vi undersøkte, jf kulepunktene. Et utvalg brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Det ble avdekket to lovbrudd.

Lovbrudd 1:

Bydel Vestre Aker sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at nye søkere får forsvarlige tjenester som utføres av enhet Psykisk helse, på grunn av lang saksbehandlingstid på gjennomsnittlig 8 – 10 uker.

Lovbrudd 2:

Bydel Vestre Aker sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at det gjøres en risikovurdering av om det er behov for å planlegge egne tiltak ved forverringer og kriser. Bydelen planlegger ikke systematisk slike tiltak (kriseplaner) for brukere som har behov for det.

Dato: 12. april 2018

Marit Thorseth
revisjonsleder

Rigmor Hartvedt, Arve Knutsen, Søren Rysstad
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Oslo kommune, Bydel Vestre Aker, i perioden 11. juli 2017 – 12. april 2018. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført på oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med at kommunen oppfyller sitt ansvar både for helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Dette følger av lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (HOL) § 12-3 etter samme lov kapittel 3, og lov om sosiale tjenester (STL) § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. I dette tilsynet er også brukere som mottar tjenester intervjuet.

Rapporten omhandler lovbrudd som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Med lovbrudd menes mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bydel Vestre Aker har 48 731 innbyggere. Bydelen er organisert i fire avdelinger underlagt bydelsdirektøren; Avdeling stab, Avdeling oppvekst, Avdeling helse og rehabilitering og Avdeling bo- og dagtilbud, psykisk helse og velferd. Hver avdeling ledes av en avdelingsdirektør, og med unntak av Avdeling stab og Avdeling oppvekst har de en egen enhet for Forvaltning og administrasjon som blant annet fatter vedtak om tjenester.

I Avdeling bo- og dagtilbud, psykisk helse og velferd ligger de kommunale tjenestene i Nav- kontoret og Enhet psykisk helse. Nav-kontoret har ansvar for sosiale tjenester og enkelte helse- og omsorgstjenester til personer med rusmiddelproblemer, som for eksempel opphold i kommunal institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige. Enhet psykisk helse har ansvar for helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk lidelse. I Avdeling helse og rehabilitering ligger Enhet hjemmetjenester. Enhetene ledes av en tjenesteleder. Disse enhetene samarbeider om tjenester til personer over 18 år med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse.

Tilsynsmyndigheten har undersøkt tjenestene som ytes til voksne personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i enhetene Administrasjon og forvaltning, Psykisk helse, Nav-kontoret og Hjemmetjenesten.

Bydelene Frogner, Ullern og Vestre Aker har en samarbeidsavtale om FACT-team. Hver bydel bidrar med en stilling/person til FACT-teamet. Disse tre personene utgjør et Ambulerende sektorteam som gir helse- og omsorgstjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og alvorlig psykisk lidelse. Ansatte fra Sektorteamet møter fast på morgenmøter i FACT-teamene på Diakonhjemmet. Målgruppen for involvering av FACT-teamet er personer med alvorlige psykiske lidelser og ofte også med rusmiddelproblemer.

Bydelen har kartlagt brukere i BrukerPlan. Kartleggingen fra 2016 viser at 113 brukere er kartlagt, av disse har 72 brukere samtidig rusproblem og psykisk lidelse.

Bydelen har etablert tilbudene Aktivitetssenteret og Café Lydia i Tennisveien for personer med rusmiddelproblem og psykisk lidelse. På samme sted er det syv mindre rehabiliteringsleiligheter med mål om en botid på ett år. Bydelene Vestre Aker, Ullern og Frogner har inngått avtale om tildeling av leilighetene. Leieavtalen er nå sagt opp, og bydelen arbeider med å finne nye botilbud for sine brukere. Bydelen kjøper ellers et betydelig antall boligtilbud og institusjonsplasser for brukere med rusmiddelproblem og psykiske lidelse.

På bakgrunn av en krevende økonomisk situasjon har Agenda Kaupang våren 2017 gjennomført en kartlegging og analyse av velferds- og omsorgstjenestene, med hensikt å finne tiltak som kan gi en årlig innsparingseffekt i perioden 2017-2021.

Som en følge av rapporten fra Agenda Kaupang har bydelen besluttet å tilføre 5-6 nye stillinger til den kommunale delen av Nav-kontoret. Disse stillingene inkluderer to stillinger for jobb- spesialister. Et tverrfaglig ambulerende psykisk helseteam som skal arbeide i turnus mot målgruppen skal opprettes. Det skal ansettes en jurist som blant annet skal følge opp kontraktene til boligene og institusjonsplassene bydelen kjøper, og en psykolog skal ansettes som blant annet skal arbeide i tilknyting til Enhet psykisk helse. Det blir også endringer i organiseringen i Enhet forvaltning og administrasjon og som behandler søknader om helse- og omsorgstjenester, herunder tjenester som utføres fra Enhet psykisk helse.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Felles formøte for fem kommuner og bydeler ble gjennomført 8. mars 2017.

Revisjonsvarsel ble utsendt 11. juli 2017.

Frist for oversendelse av dokumenter ble satt til 18. september 2017, og mottatt 12. september 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Intervjuer med brukere ble gjennomført 11. oktober 2017. Tre brukere ble intervjuet.

Saksdokumenter for 19 brukere ble undersøkt 16. oktober 2017.

Orienteringsmøte ble avholdt 17. oktober 2017.

Intervjuer
Til sammen 16 personer ble intervjuet 17. og 18. oktober 2017. En person ble intervjuet på telefon 19. oktober 2017. Navnene på de ansatte som ble intervjuet framgår av punkt 8 i rapporten.

Sluttmøte ble avholdt 23. oktober 2017.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet er rettet mot bydelens tjenester til voksne personer over 18 år som har samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse som hver for seg eller samlet gjør at de har et funksjonstap som medfører behov for tjenester fra kommunen over tid.

Tilsynet inkluderer brukere uavhengig av hvilke rusmidler de benytter (alkohol, legemidler, illegale rusmidler) og uavhengig av om de har fått diagnostisert en ruslidelse. Tilsvarende gjelder for psykiske lidelser ved at tilsynet er rettet mot kommunens tjenester uavhengig av om personene har en psykiatrisk diagnose, som for eksempel bipolar, schizofreni, depresjon. Det skilles heller ikke på om personene aktivt benytter rusmidler eller om de er i rehabilitering etter behandling for sitt rusmisbruk.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• om kommunen legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• om kommunen innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• om kommunen samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• om kommunen tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykiske lidelse
• om kommunen kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• om kommunen tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at brukeren kan mestre å bo i egen bolig

Fylkesmannen har videre undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som vi undersøkte, jf kulepunktene.

Brukernes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i bydelen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og bydelens praksis når det gjelder brukerinvolvering. Et utvalg brukere ble derfor intervjuet ved dette tilsynet.

Tilsynet er avgrenset mot:

• tjenester til brukere som bor i kommunal institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige og tjenester til brukere som har langtidsopphold i spesialisthelsetjenesten eller i fengsel
• bruk av tvang i tjenesteytelsen
• den enkelte fastleges praksis når det gjelder brukergruppen
• kommunens plikt til å ha tilbud om døgnopphold for pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig helse- og omsorgshjelp
• kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud
• kommunens ansvar for å medvirke til å skaffe varig bolig til vanskeligstilte

5. Lovbrudd og funn

Lovbrudd 1:

Bydel Vestre Aker sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at nye søkere får forsvarlige tjenester som utføres fra enhet Psykisk helse, på grunn av lang saksbehandlingstid på gjennomsnittlig 8 – 10 uker.

Dette er brudd på følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6-9.

Funn:

Enhet forvaltning og administrasjon har en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 8 – 10 uker på nye søknader om tjenester som utføres fra enhet Psykisk helse. Etter at vedtak om tjenester er fattet kan det ta tid før tjenesten blir iverksatt, en måned ble nevnt.

Bydelen har prosedyren «Behandling av søknad om psykisk helsetjenester» med formål å sikre riktig saksgang og ivaretakelse av innbyggernes rettigheter. Det er ikke angitt mål for saksbehandlingstid i prosedyren, men det er lenke til forvaltningsloven.

Lovbrudd 2:

Bydel Vestre Aker sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at det gjøres en risikovurdering av om det er behov for å planlegge egne tiltak ved forverringer og kriser. Bydelen planlegger ikke systematisk slike tiltak (kriseplaner) for brukere som har behov for det.

Dette er brudd på følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6-9.

Funn:

Bydelen foretar ikke en systematisk risikovurdering av om brukerne har behov for egne tiltak ved forverring og kriser, og det er ikke en etablert praksis å utarbeide kriseplaner. Bydelen har ikke skriftlige rutiner for risikovurdering av behov for planlegging for egne tiltak ved forverring og kriser. Bydelen har heller ikke skriftlige rutiner for utarbeidelse av kriseplan.

I to av de 19 gjennomgåtte sakene var det en kriseplan som spesialisthelsetjenesten hadde utarbeidet. I en sak framkom det at bydelen skulle utarbeide kriseplan.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunale helse- og omsorgstenester og sosiale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse er et område med stor fare for svikt. Brukerne er ofte selv ikke i stand til å ivareta sine rettigheter, melde fra om behov for tjenester eller endringer i tjenestebehovet. Svikt på ett eller flere områder i tjenesten kan gi alvorlige konsekvenser.

Kommunens ledelse skal etablere et styringssystem som sørger for at helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenestens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse- og omsorgsloven og sosialtjenesteloven.

Kommunens ledelse skal gjennom systematisk styring sikre klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet, at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver, oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Fylkesmannen vurderer at Bydel Vestre Aker har ansatte med god kompetanse og erfaring fra helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester. Bydelen gir tilbud om kompetansehevende tiltak som kurs og videreutdanning. Helse- og omsorgstjenesten dokumenterer sitt arbeid i journalsystemet Gerica, og Nav sosial i fagsystemet Fasit. Nav stat benytter fagsystemene blant annet Arena, Gosys og Modia som også brukes av de kommunalt ansatte i NAV.

Bydel Vestre Aker har kvalitetssystemet Compilo/Kvalitetslosen som inneholder prosedyrer for utførelsen av arbeidet og melding og behandling av avvik. De ansatte har fått opplæring i kvalitetssystemet. Flere ansatte fortalte at de hadde meldt avvik, og at avviksmeldingen ble fulgt opp av ledelsen.

Bydelen har prosedyren «Behandling av søknad om psykiske helsetjenester.» Formålet med prosedyren er å sikre riktig saksgang og ivaretakelse av innbyggernes rettigheter. Det er ikke angitt mål for saksbehandlingstid i prosedyren, men det er lenke til forvaltningsloven. Nye søknader om tjenester som utføres fra Enhet psykisk helse har en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 8 – 10 uker, det betyr at noen søknader vil ha kortere saksbehandlingstid og noen lengre enn gjennomsnittet. Etter at søknaden er behandlet, vil det normalt også ta noe tid før tjenesten kan iverksettes. Med en så lang gjennomsnittlig saksbehandlingstid er det fare for at søkernes behov for tjenester ikke blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Kravet om forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesten innebærer at tjenestene blir iverksatt til rett tid. Bydelens ledelse er kjent med den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden, men har ikke iverksatt korrigerende tiltak for å sikre at nye søkere mottar nødvendige tjenester i tide.

For personer med psykiske lidelser og samtidig rusmiddelproblem er det ofte stor risiko for tilbakefall og forverring av sykdommen. Kommunen må derfor fortløpende vurdere om det er behov for å planlegge for egne tiltak ved forverringer og kriser. Det er ikke praksis i bydelen for rutinemessig å vurdere risiko, og planlegge og utarbeide egne tiltak i form av kriseplaner.

Bydelen har ikke en skriftlig prosedyre som skal sikre at vurdering av risiko og planlegging for slike hendelser blir gjennomført. Dette kan få alvorlige konsekvenser for både brukeren og de ansatte. En rutinemessig risikovurdering og utarbeiding av kriseplaner vil kunne føre til mer forutsigbarhet for brukeren og de ansatte, og redusere risikoen for alvorlige hendelser.

7. Regelverk

Lover:

• Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.
• Lov av 2. juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 18. desember 2009 om sosiale tjenester i arbeid- og velferdsforvaltningen
• Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell v.
• Lov av 10. februar1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker

Forskrifter:

• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om pasientjournal
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for Bydel Vestre Aker, vedlagt orientering om samhandling om ROP- pasienter/brukere
• Årsberetning 2016
• Organisasjonskart NAV Vestre Aker
• Strategi for NAV i Oslo 2017 – 2020
• Sentral samarbeidsavtale mellom NAV Oslo og Oslo kommune, datert 15. april 2010
• Samarbeidsavtale om FACT-team mellom Diakonhjemmet sykehus og bydelene Frogner, Vestre Aker og Ullern, datert 13. mars 2014,
• Avtale om retningslinjer for samarbeid om psykisk helsearbeid mellom Ullevål universitetssykehus HF, Lovisenberg Diakonale sykehus AS og Diakonhjemmet Sykehus AS og Oslo kommune, datert 7. september 2004
• Underavtale som regulerer samarbeidet om pasienter i Diakonhjemmet sektor, Psykisk helse, rus og avhengighet, datert 11. april 2016
• Underavtale om plan for kompetansedeling mellom bydelene Frogner, Vestre Aker og Ullern, sykehjemsetaten, helseetaten og velferdsetaten og Diakonhjemmet Sykehus, datert april 2016
• Lokal handlingsplan for psykisk helsearbeid, Bydel Vestre Aker 2016-2018
• Ruspolitisk handlingsplan for Bydel Vestre Aker 2013-2015
• Opplærings- og kompetanseplan for Bydel Vestre Aker 2017
• Interne styringsdokumenter og fullmakter 2017, Bydel Vestre Aker
• Orientering om rusarbeid, ansvarsfordeling
• Referater ROP-samarbeidsmøter, datert 9. november 2016, 2. januar 2017, 7. mars 2017 og 1. juni 2017
• Kartlegging av velferds- og omsorgstjenestene, Rapport 2017, Agenda Kaupang
• Stillingsbeskrivelser for
  • Avdelingsdirektør, Tjenesteleder/Avdelingsleder, Psykiatrisk sykepleier, Sykepleier, Hjelpepleier, helsefagarbeider, omsorgsarbeider, Hjemmehjelp, Teamleder, Sosialkonsulent rus, Sosialkonsulent oppfølging, Sosialkonsulent mottak, Miljøarbeider, Teamleder team 1, Tjenesteleder NAV sosial, Tjenesteleder administrasjon og forvaltning,
• Prosedyrer for
  • Avviksbehandling, Risikoanalyse (risikovurdering), Felles rutiner for avviksrapportering i NAV-kontorene i Oslo, Saksbehandle søknad om økonomisk sosialhjelp, Hjemmebesøk, Veiledning av pårørende til rusmiddelmisbrukere, Utarbeidelse av individuell plan, Saksbehandle søknad om plass i kommunale tiltak for rusmiddelmisbrukere, Oppfølging av rusmiddelmisbrukere ved utskrivelse fra institusjon, Oppfølging av rusmiddelmisbrukere under institusjonsopphold, Kjøp av tjenester fra private leverandører, Henvisning til tverrfaglig spesialisert rusbehandling, Bekymringsmeldinger om vurdering av tilbakeholdelse i institusjon uten eget samtykke, Bekymringsmeldinger og vurdering av tilbakeholdelse av gravide rusmiddelavhengige, Vedtakskontroll, Behandling av søknad om psykisk helsetjenester, Søknad om støttekontakt og avlaster, Klagesaksbehandling – Oslo kommunes sentrale klagenemnd, Klagesaksbehandling – Fylkesmannen, Koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering, Koordinators ansvarsområde og arbeidsoppgaver, Oppnevning av koordinator, Mottak og behandling av elektroniske meldinger (PLO) i Gerica for Gericakonsulent, Revurdering av vedtak hjemmesykepleie.
• Skriv:
  • Utdypende informasjon om avvik
  • Råd om hvordan vi kan møte et menneske i krise
  • Forslag til saksgang for bekymringsmeldinger
• Maler:
  • Sosialrapport
  • Utarbeiding av saksframlegg i saker etter HOL §§ 10-2 og 10-3
  • IPLOS-registrering – utredning av tjenestebehov
  • Mandat for brukerutvalg for NAV-kontor
• Kvalitetshåndbok for sosiale tjenester
• Vurderingsskjema for ansatte som utfører arbeid i andres hjem
• Mandater for brukerutvalgene i NAV
• Regionale brukerutvalg i NAV i Oslo
• Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:
  • Saksdokumentene for 19 brukere fra NAV-kontoret, Enhet forvaltning og administrasjon, Enhet psykisk helse og Enhet hjemmetjenesten for perioden 1.1.2016 – 10.2017.

9.Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Rigmor Hartvedt, Arve Knutsen, Søren Rysstad, Marit Thorseth

Observatør: Marit Kjekstad Bugge

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk