Rapport fra tilsyn med tjenesten økonomisk rådgivning ved Nav St. Hanshaugen 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver lovbrudd som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av økonomisk rådgivning. Gjennom

tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at økonomisk rådgivning er tilgjengelig for alle kommunens innbyggere og at innholdet og kompetansen i utførelsen av tjenesten er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsen i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 17, samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsetningen med tilsynet er å undersøke om:

• Kommunen, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig og at tildelingen (kartlegging, vurdering og beslutning) gjøres forsvarlig.
• Kommunen, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring, herunder
  o om tidsfristen for iverksetting av vedtak overholdes
  o om kommunen tilbyr en tilpasset tjeneste
• Kommunen, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig kompetanse, herunder
  o at kompetent personell utfører tjenesten økonomisk rådgivning
  o kommunens opplæringsplikt

Det ble gitt 1 lovbrudd ved tilsynet

Lovbrudd 1:

Bydel St. Hanshaugen sikrer ikke gjennom styring og kontroll, at lov og forskriftskrav følges, ved tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dato: 05.02.18

Hallvard Øren
revisjonsleder

Inger Margrethe Juvshol, Henrik Lie Nymoen
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav St. Hanshaugen i perioden 06.09.17 – 05.02.18. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler lovbrudd og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

St. Hanshaugen er en administrativ bydel i Oslo. Den har 36 218 innbyggere (i 2015, jf. bydelens hjemmesider). Nav-kontoret er organisert med to enhetsledere, en for de statlige og en for de kommunale tjenestene. Bydelen er ledet av bydelsdirektør og kommunal enhetsleder ved Nav-kontoret sitter i bydelsdirektørens ledergruppe.

Den kommunale linjen i Nav-kontoret er delt inn i fire seksjoner, pluss fellestjenester med stabsfunksjoner. Publikumsmottaket er en seksjon i kommunal linje, men er felles for både kommunal og statlig linje ved kontoret. Det ledes av en seksjonsleder som rapporterer både til kommunal og statlig enhetsleder. De tre andre seksjonene i kommunal linje er en seksjon for kvalifisering og tiltak ledet av en seksjonsleder, oppfølgingsseksjon Oppfølging 1 med egen seksjonsleder, og oppfølgingsseksjon Oppfølging 2 med egen seksjonsleder. Hver av seksjonene har egne fagkonsulenter som skal bidra til avlastning av seksjonslederen i egen seksjon, og samtidig være fagpersoner for andre ansatte i seksjonene. Nav-kontoret har en egen økonomisk rådgiver som er organisert til Oppfølging 1.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.09.17. Grunnet andre tilsyn ved Nav St. Hanshaugen ble tilsynet flyttet til desember 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Dokumentgjennomgang ble gjennomført 05.12.17

Åpningsmøte ble avholdt 11.12.17.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.12.17.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring

av tjenesten økonomisk rådgivning, og at kommunen har tilstrekkelig kompetanse til dette. Det vises til Rundskriv Hovednr. 35 punkt 4.17.2.7.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• kommunen sikrer forsvarlig tildeling av økonomisk rådgivning, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning.
• kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av økonomisk rådgivning, dvs. om tidsfristen for iverksetting av tjenesten overholdes og at kommunen tilbyr en individuelt tilpasset tjeneste
• kommunen sikrer forsvarlig kompetanse til å yte økonomisk rådgivning, dvs. at kompetent personell utfører tjenesten og at kommunen ivaretar sin opplæringsplikt

5. Funn

Det ble gitt 1 lovbrudd under tilsynet.

Lovbrudd 1:

Bydel St. Hanshaugen sikrer ikke gjennom styring og kontroll, at lov og forskriftskrav følges, ved tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Lovbrudd fra følgende myndighetskrav:
Sosialtjenesteloven § 4 (krav til forsvarlighet), § 5 (internkontroll) og § 17 (opplysning, råd og veiledning), lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 11 (veiledningsplikt) og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften) § 4 (innholdet i internkontrollen) og § 5 (dokumentasjon).

Lovbruddet bygger på følgende:

Utgangspunktet er rundskrivet til sosialtjenesteloven punkt 4.17.2.7 der det fremkommer at «NAV-kontoret må tilpasse den økonomiske rådgivningen til den enkelte tjenestemottakers forutsetninger og behov. Ut fra det som kommer frem under kartleggingen, må NAV-kontoret vurdere på hvilket nivå rådgivningen skal gis. Aktuelle tiltak kan være opplæring i økonomistyring og budsjettering, konkrete økonomiske råd, kontakt med kreditorer i enklere saker og tyngre rådgivningsoppgaver, herunder å utarbeide utenrettslige gjeldsordninger».

Lovbruddet bygger på følgende funn under tilsynet og som må sees i sammenheng for å få en helhetlig forståelse av innholdet i avvikene:

• Det er mange ansatte ved Nav-kontoret som håndterer saker om økonomisk rådgivning, og det blir håndtert på forskjellig vis.
• Det fremkom under intervjuene at det er en varierende forståelse for innholdet i tjenesten, og når og hvordan det skal ytes økonomisk rådgivning.
• Ledelsen har ikke god nok kunnskap og oversikt over gjennomføringsprosessen innen tjenesten økonomisk rådgivning. Dette gjør det vanskelig å iverksette nødvendige styringstiltak. Gjennom tilsynet fremkommer det at det ikke eksisterer rutiner, prosedyrer eller andre tiltak som bidrar til en forsvarlig tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning.

Tilgjengelighet (fange opp og tildele)

• Ledelsen har ikke beskrevet hva som kreves for at tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning skal være forsvarlig.
• Ved gjennomgang av mottakspermen fant tilsynet informasjon som i mange saker viser et behov for bistand, uten at det fremkommer at behovet er imøtekommet med tjenesten økonomisk rådgivning. Det er dermed en risiko for at tjenesten ikke blir tildelt personer som kan ha et behov for økonomisk rådgivning.
• Det eksisterer et skjema «Henvisning til økonomisk rådgiver» som både saksbehandlere og brukerne selv kan fylle ut, uten at det gjøres noen kartlegging av hvilket behov for rådgivning brukeren trenger. Tilsynet har gjennomgått flere skjema som var mangelfullt utfylt og inneholdt få opplysninger om brukers behov.
• Tilsynet har avdekket at det er uklart hva som anses som en søknad. Det ble opplyst i intervjuene at henvisningsskjemaene noen ganger anses som en søknad, og noen ganger ikke. I flere gjennomgåtte saker er det uklart hva som er søknadstidspunktet. Eksempelvis samsvarer ikke datoer i henvisningsskjema og søknadsdato som fremkom av vedtak.
• Det blir fattet vedtak på tjenesten økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven § 17. Flere vedtak har manglende begrunnelse for tidspunkt for oppstart av tjenesten. Det var også vedtak med uklart tidspunkt for iverksettelsen av tjenesten. Videre var det i to saker om samme type behov for rådgivning bare gitt rettighetsvedtak i den ene saken.
• Vedtakskontrollen har ikke avdekket manglene i § 17-vedtakene.

Gjennomføring

• Intervjuene viser at kunnskapen om økonomisk rådgivning som en selvstendig tjeneste (eks. uavhengig av ytelser om sosialhjelp) gjennomgående er mangelfull. Det mangler struktur for de ulike nivåene for tjenesten, jf. rundskrivet punkt 4.17.2.7 om at Nav-kontoret må «vurdere på hvilke nivå rådgivningen skal gis». Loven krever at tjenesten skal være individuelt tilpasset den enkeltes forutsetninger og behov.
• Økonomirådgiveren og mottaket har jevnlig kontakt om økonomisk rådgivning. Tilsynet har likevel ikke funnet grunnlag for å si at Nav-kontoret som helhet har tjenesten integrert på alle nivå.
• Det fremkommer gjennom tilsynet at det ikke er definert noe grensesnitt mellom hva alle skal gi av økonomisk rådgivning og hva spesialisten for tjenesten økonomisk rådgivning skal gjøre.

Kompetanse

• Gjennom tilsynet ble det avdekket at ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter for å løse oppgaver de har ved tildeling og gjennomføring av tjenesten økonomisk rådgivning. Dette omfatter også ansatte med særlig fag- og veiledningsansvar. Ansattes kompetanse er ikke kartlagt og vurdert som tilstrekkelig for å utføre oppgaver innen økonomisk rådgivning. Ansatte får ikke tilstrekkelig opplæring, eksempelvis ved nyansettelser, og kunnskapen om tjenesten er dermed personavhengig.
• Det foreligger ingen oversikt over hva slags kompetanse de enkelte oppgavene innen økonomisk rådgivning krever for å bli løst på en god måte.
• Tilsynet har fått opplyst at økonomisk rådgivning har vært diskutert ved noen enkelttilfeller på felles møter på kontoret. Ut over dette er det ikke fremkommet opplysninger om at ledelsen har gjennomført systematiske tiltak knyttet til erfaringsutveksling, ansattes kompetanse og gjennomgang av regelverk om tjenesten økonomisk rådgivning. Det er kommunen som har ansvaret for nødvendig opplæring av ansatte, jf. sosialtjenesteloven § 6.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Bydelens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av

sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. sosialtjenesteloven § 5 (internkontroll).

Tilsynet vurderer at tjenesten i stor grad er personavhengig. Kontoret har en økonomisk rådgiver, som gir brukerne som kommer til han en god tjeneste ut fra deres behov. Andre definerer i liten grad at de utfører økonomisk rådgivning, selv om de gjør det. Tilsynet ser at det er mange ansatte som arbeider med tjenesten økonomisk rådgivning ved å identifisere behovet, tildele og gjennomføre tjenesten. Når det er mange ansatte som bidrar til utførelsen av tjenesten, krever det systematisk styring og kontroll. Tilsynet kan ikke se at ledelsen har utviklet rutiner for tjenesten som reduserer risikoen og sårbarheten for at ikke alle får tjenesten økonomisk rådgivning tilpasset sitt behov.

Manglende styring av tjenesten gjør at det er liten bevissthet rundt hva tjenesten økonomisk rådgivning er. Mange kobler det til økonomisk sosialhjelp. Andre mener de ikke jobber med tjenesten økonomisk rådgivning. De fleste viser til økonomisk rådgiver ved kontoret, og det arbeidet han gjør. Samtidig er det ikke klart hva som er skillet mellom det alle skal gjøre (generalister), og det den økonomiske rådgiveren (spesialisten) skal gjøre. Dette skillet er uklart, ved at sortering av saker blir gjort skjønnsmessig av den enkelte ansatte. Ledelsen har dermed i liten grad laget et system som sikrer at alle personer som trenger økonomisk rådgivning får et individuelt tilpasset tilbud på rett nivå.

Et vedtak om retten til tjenesten økonomisk rådgivning skal gi brukeren rettsikkerhet, ved at vedkommende skal være sikret en rett til å få tjenesten. Når det er uklarheter ved hva som er en søknad om tjenesten økonomisk rådgivning, hvordan søknader blir behandlet, mangelfulle begrunnelser i vedtak, og vedtakskontrollen ikke fanger dette opp, så har ikke ledelsen styring med at alle som har behov for tjenesten får retten sin ivaretatt.

Ledelsen har ikke oversikt over om de ansatte har tilstrekkelig kompetanse for å løse oppgaver de har ved tildeling og gjennomføring av tjenesten. Ledelsen har videre i liten grad lagt til rett for at fagområdet blir systematisk diskutert, og det er lite internopplæring. Samtidig er det stor variasjon i ansattes kunnskap og ferdigheter, også blant de med særlig fag- og veiledningsansvar. Det opplyses at ansatte ofte grunnet usikkerhet må kontakte økonomisk rådgiver. Dersom økonomisk rådgiver ikke kan kontaktes, eksempelvis grunnet lengre fravær, er det uklart hvem de skal forhøre seg med. Totalt sett kan den variable kunnskapen hos ansatte påvirke tjenestetilbudet brukere vil få i kontakt med Nav-kontoret fordi utførelsen av tjenesten blir personavhengig. Dette innebærer en risiko for at personer som trenger økonomisk rådgivning ikke får det tilbudet de har behov for.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (internkontrollforskriften)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Bydelene Budsjett 2017, inkludert informasjon om 5.8 A Sosiale tjenester
• Delegasjon av myndighet til seksjonsleder Oppfølging 1, inkl. vedtaksfullmakt
• Delegasjon av myndighet til fagkonsulent Oppfølging 1, inkl. vedtaksfullmakt
• Organisasjonskart Bydel St. Hanshaugen
• Organisasjonskart over Nav St. Hanshaugen, både statlig og kommunal linje
• Organisasjonskart Nav kommunale tjenester
• Skjema «Henvisning til økonomisk rådgiver»
• Mal for kartlegging i mottak
• Opplæringsplan for nyansatte ved Nav St. Hanshaugen
• Opplæringsplan Oppfølging 1
• Presentasjon Oppfølging 1, 23.08.17
• Tildelingsbrev 2017 – bydelene
• Møtestruktur i kontoret datert 03.11.17
• Bekreftelse på at det ikke opereres med stillingsbeskrivelser og stillingsinstrukser
• Oversikt over funksjoner som innehar ansvar, myndighet og oppgaver på tilsynsområdet, stillingsprosenter, hvem som ikke er til stede under tilsynet, en beskrivelse av økonomisk rådgivningsarbeid, en beskrivelse av opplæring, og en redegjørelse/oversikt over hvordan tjenesten blir kontrollert og styrt
• Utdrag fra Oslo kommunes nettside om økonomisk rådgivning
• 4 vedtak om innvilgelse m/vedlegg og 2 vedtak om avslutning m/vedlegg

Følgende dokumentasjon ble oversendt pr epost 20.11.17:

• Oversikt over ansatte i statlig linje ved Nav St. Hanshaugen
• Oversikt over ansatte i kommunal linje ved Nav St. Hanshaugen

Følgende dokumentasjon ble oversendt pr epost 01.12.17:

• Informasjon om Frivillighetssentralen som tilbyr økonomisk rådgivningstilbud
• Rutine oppfølging av økonomisk rådgivning og § 17-vedtak

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 24 saksmapper (i saksbehandlersystemet Fasit, med unntak av saker om økonomisk rådgivning uten § 17 vedtak som var i fysiske mapper) med følgende innhold:
  - 7 mapper med siste vedtak etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19
  - 5 mapper med siste vedtak avslag etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19
  - 6 mapper om økonomisk rådgivning uten vedtak etter sosialtjenesteloven § 17
  - 6 mapper om økonomisk rådgivning med vedtak etter sosialtjenesteloven § 17
• Mottakspermen i publikumsmottaket

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 06.09.17
• Epost fra Nav St. Hanshaugen datert 28.09.17 – ber om utsettelse av tilsynet
• Epost til Nav St. Hanshaugen datert 06.10.17 – nye datoer for tilsynet
• Epost fra Nav St. Hanshaugen datert 23.10.17 – om kontaktperson ved tilsynet
• Epost fra Nav St. Hanshaugen datert 15.11.17 – avklaring om dokumentasjon
• Epost til Nav St. Hanshaugen datert 20.11.17 – ber om oversikt over ansatte
• Epost til Nav St. Hanshaugen datert 27.11.17 – program for tilsynet, også sendt pr post
• Eposter fra Nav St. Hanshaugen datert 28.11.17 og 03.12.17 – informasjon angående programmet og personer som ikke er tilgjengelige for intervju
• Epost til Nav St. Hanshaugen datert 04.12.17 – informasjon om endring av program

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. 

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hallvard Øren, revisjonsleder
Inger Margrethe Juvshol, revisor
Henrik Lie Nymoen, revisor