Rapport fra tilsyn med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet (KVP) ved NAV Askim 2014

Sammendrag

Tilsynet inngår som en del av det landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i NAV i 2014. Tilsynet er gjennomført i form av en systemrevisjon ved å granske dokumenter og ved å gjøre intervjuer, samt befaring i publikumsmottak.

Fylkesmannen har undersøkt om Askim kommune ved NAV Askim sørger for forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogrammet. Det vil si om kvalifiseringsprogrammet er tilgjengelig for potensielle deltakere. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved at tidsfrist for iverksetting overholdes, innholdet i og omfanget av programmet er i samsvar med krav i lov og forskrift, og om det gis forsvarlig oppfølging.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere et avvik:

Avvik 1:

Askim kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll at tildeling og gjennomføring av KVP gjøres forsvarlig.

Dato: 15.10.2014

Anne Eilen Temte
revisjonsleder

Kjersti Salberg
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Askim Kommune i perioden 14.07.2014 - 11.09.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å undersøke om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Askim kommune har i underkant av 15.500 innbyggere. NAV- kontoret er lokalisert i kommunens rådhus. På tidspunktet for tilsynsbesøket hadde kommunen 11 deltakere i kvalifiseringsprogrammet (KVP). Kommunen har mål om å ha 27 deltakere i KVP. Det har vært nedgang i antall deltakere i KVP de siste 2 årene.

Det er 410 husstander som mottok økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV. Av disse har 172 husstander mottatt sosialhjelp i mer enn 6 måneder per 24.07.2014. Det har vært økning i økonomisk stønad de siste 2 årene.

NAV Askim er organisert i 2 avdelinger som er avdeling for front/ mottak og oppfølgings-avdelingen.  Arbeidet med informasjon og avklaring er lagt til front/mottak. Arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet er lagt til oppfølgingsavdelingen. Målet for 2014 slik det fremkommer i NAV Askim sin virksomhetsplan, er at standard for arbeidsrettet brukeroppfølging skal brukes av alle ansatte og være implementert som arbeidsmetodikk. Kartlegging av potensielle deltakere i KVP skjer ved arbeidsevnevurdering.

Ansvar for arbeidet med kvalifiseringsprogrammet ligger til NAV leder, avdelingsledere for oppfølging og front/mottak ogfagansvarlig for sosialområdet. Det har vært skifte av fagansvarlig i juni 2014 og av avdelingsledere i begge avdelinger i august 2014.

Oppfølgingsavdelingen har ansvar for oppfølging av deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Det har vært 2 ansatte med ansvar for oppfølging av deltakere. Det har vært sykefravær. De som har arbeidet med KVP, har også vært tillagt andre arbeidsoppgaver i perioder.

I 2013 ble stillingsprosenten redusert fra 2,0 til 0,9. Fra juni 2014 ble det økt med 60% stilling til 1,5 stilling med ansvar for oppfølging av KVP deltakere. På tidspunktet for tilsynsbesøket har NAV Askim nylig utarbeidet forslag til reviderte rutiner for kvalifiseringsprogrammet. Det er etablert et kvalitetsutvalg i 2012 som retter fokus på avvikshåndtering.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.07.2014. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 10.09.2014.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved publikumsmottak 10.09.2014.

Sluttmøte ble avholdt 11.09.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• kommunen sikrer forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogrammet, dvs. at tjenesten er tilgjengelig, og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning
• kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet, dvs. om tidsfrist for å iverksette programmet overholdes, om kommunen tilbyr tilpasset program for deltakerne, og følger opp deltakerne.

5. Funn

• Vi fant at det ikke var kjent for de ansatte som vi intervjuet hvordan informasjonsplikten skulle ivaretas, herunder sikre at rett målgruppe får rett informasjon, slik at potensielle KVP-deltakere blir identifisert.
• Det foreligger ikke rutiner eller beskrivelse/sjekklister på hva som skal gis av informasjon, og det er ingen kontroll av hvilken informasjon som gis i front/mottak.
• Ledelsen har ikke kartlagt om de ansatte i front/mottak har tilstrekkelig kompetanse til å informere om kvalifiseringsprogrammet. Det er ikke planlagt og gjennomført evalueringer av informasjonsarbeidet.
• Ledelsen har ikke foretatt en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i forhold til tildeling og oppfølging av kvalifiseringsprogrammet.
• Mange av de som har mottatt sosialhjelp over lang tid, mangler kartlegging/ arbeidsevnevurdering, slik at NAV Askim risikerer at potensielle deltakere i KVP ikke blir identifisert.
• Søknader om KVP blir ikke behandlet uten ugrunnet opphold. Vedtaksdato blir da det samme som starttidspunkt for kvalifiseringsprogrammet.
• Det foreligger fristbrudd i 2 av 11 saker, og det er ikke laget kontrollpunkter for å sjekke fristbrudd. Det er laget en oversikt over søknadsdato og oppstartdato, men det er ikke sjekket om disse overholdes til enhver tid.
• Det mangler beskrivelse av hva evalueringene skal inneholde, og det mangler kontrollpunkter for å sjekke om det er foretatt evalueringer.
• De ansatte kjenner ikke til kommunens avvikssystem på KVP- området, og det er uklart hva de skal melde av feil på tjenesten KVP. Vi har ikke funnet at det er meldt fra om avvik på KVP.
• Det er ikke foretatt en systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt, og at den bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten.

Funnene ga grunnlag til å fastslå et avvik:

Askim kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll at tildeling og gjennomføring av KVP gjøres forsvarlig.

Avvik fra følgende myndighetskrav: STL §§ 4, 5, 17, 29, 30, 31 og 42, forskrift om kvalifiseringsprogram og stønad § 1 og 2, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 11, og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

NAV Askim opprettet et kvalitetsutvalg i 2012 som skal påse at avvikshåndtering utføres. Kvalitetsutvalget har ikke arbeidet med rutiner for KVP. Fagansvarlig for KVP har foreslått reviderte rutiner for KVP. Det er planlagt at rutiner til KVP skal ferdigstilles.

Det er etablert flere faste møter hvor blant annet KVP er tema. Det er ukentlige møter om tjenester etter lov om sosiale tjenester i NAV. Hver annen uke er det KVP-møter. Ledelsen opplyser at det er møtearenaer med Familiens hus og avdeling for Psykisk helse og rus. Slik Fylkesmannen vurderer det, er det etablert flere strukturer og arenaer i Askim kommune som kan fange opp personer som har behov for og rett til kvalifiseringsprogrammet.

Det er krav om at det skal fattes vedtak om KVP uten ugrunnet opphold. NAV Askim har hatt en praksis med at det ikke fattes vedtak om KVP før de er sikre på at personen som søker om deltakelse i KVP har rett på tjenesten. Det fører til at det i en del tilfeller blir fattet vedtak først når programmet er ferdig utarbeidet. Det kan føre til at personer som har rett til KVP ikke får tilbud om tjenesten. Ved at det ikke alltid fattes vedtak etter kartlegging, svekkes potensielle deltakeres rettssikkerhet, fordi de blant annet fratas muligheten og retten til å klage.

Det er vår vurdering at styringssystemet ikke i tilstrekkelig grad ivaretar melding av feil og systematisk bruk av påviste feil for å forbedre tjenesten. Nedtegnelse av faglige feil og systematisering av disse til bruk for læring er ikke tilstrekkelig sikret. Ved at ledelsen tydeliggjør for de ansatte hva som skal meldes som avvik på området, og påser at avvik blir meldt, vil kommunen kunne avdekke manglende kartlegging av potensielle deltakere og feil i gjennomføring av programmet.

Systemrevisjonen viser at styringssystemet ikke avdekker feil i kartlegging og gjennomføring av KVP. Slik erfaring inngår ikke i evaluering eller til bruk i endring av styringsdokumenter og opplæring av ansatte.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (ikrafttredelse 01.01.70)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07)
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad (ikrafttredelse 01.01.12)
• Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV, datert 22.06.12

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Virksomhetsplan 2014-2015
• Strategiske grep - satsninger 2014
• Oversikt over ansatte
• Kommunale oppgaver
• Møtestruktur kvalifiseringsprogrammet
• Informasjon om organiseringen ved NAV Askim
• Delegerte fullmakter i hht lov om sosiale tjenester ved NAV Askim
• Opprettelse og endring av organisasjonen
• Årsmelding 2013 NAV Askim
• Tertialrapport per 01.04.2014
• Beskrivelse av konsekvenser for tildelte rammer
• Referater fra partnerskapsmøter
• Referater fra brukerråd
• Dialogmøte
• Kvalitetsutvalg
• Rutiner for kvalifiseringsprogrammet
• Utkast til nye rutiner for kvalifiseringsprogrammet
• Deltakere i KVP per 31.07.2014 (anonymiserte)
• 3 saker avslag KVP avslag (anonymiserte)
• 2 saker innvilget KVP deltakere i programmet (anonymiserte)
• Oversikt over klienter med sosialhjelp i mer enn 6 måneder i løpet av de 12 siste mnd.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 11 mapper KVP deltakere - med tilgang til elektronisk fagsystem
• Oversikt over klienter med sosialhjelp i mer enn 6 måneder i løpet av de 12 siste mnd.
• 20 saksmapper med klienter med sosialhjelp i mer enn 6 måneder i løpet av de 12 siste mnd.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om landsomfattende tilsyn med kommunens KVP datert 14.07.2014
• Oversendelse av dokumenter mottatt 04.08.2014

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder/ rådgiver Anne Eilen Temte
Revisor/ seniorrådgiver Kjersti Salberg
Revisor/ rådgiver Dag Marcussen Olsen

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet