Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven i Fredrikstad kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte 24.9.14 tilsyn med Fredrikstad kommune.

Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.   

Fylkesmennene fikk tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

Det ble ikke påvist avvik.

Dato: 15.10.2014

Solveig Hagelskjær
revisjonsleder

Torgunn Bakken
revisor

Svein Rønsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 24.9.14 med Fredrikstad kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.    

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:  

1. 1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der Fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der Fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.

2. Beskrivelse av kommunen

Fredrikstad er en kommune med 77849 innbyggere (1.juli 2014). Fra Levekårskartleggingen 2014 vet vi videre at innvandrerandelen er på 14,9 %. Dette er omtrent som landsgjennomsnittet, men lavere enn flere andre større byer. Andelen er svært ulikt fordelt mellom ulike boområder i Fredrikstad, med under 2 % (Engelsviken) til nær 30 % (Holmen/Seut). Over 80 % av innvandrerne kommer fra ikke-vestlige land. Samtidig som kommunen opplever en befolkningsvekst, er det en avtagende andel som er sysselsatt. Dette gjelder ikke minst for enkelte innvandrergrupper. Det er også registrert svært høy arbeidsledighet for de samme gruppene, opp mot 20 prosent.

Fra bl.a. kommunehelsa statistikkbank vet vi at kommunen, som andre store Østfold-kommuner, har et relativt lavt utdanningsnivå. Andelen med grunnskole som høyeste utdanningsnivå er på 32,2 % (landet = 28,2). Likeledes har vi høy frafallsprosent i videregående skole, målt som en høy andel ikke oppnådd studiekompetanse i løpet av 5 år. Leseferdighetene er lavere enn landsgjennomsnittet. På de fleste øvrige parametere ligger Fredrikstad også dårligere an enn landsgjennomsnittet. Unntak er trivsel i skolen, vaksinasjonsdekning og vannkvalitet.

I folkehelseprofilen står det også at kommunen ligger bedre an når det gjelder røyking (med utgangspunkt i data fra gravide), men det er usikkert om dette er representativt.

Fredrikstad er med i partnerskapet Østfoldhelsa og har vært med siden starten i 2002. Kommunen har noen prosjekter sammen med Østfoldhelsa på folkehelseområdet, blant annet om helsekonsekvensvurderinger og grytidlig innsats. Fredrikstad kommune har også samarbeidet med Østfold fylkeskommune om å få lokal skadestatistikk fra Helse Øst. Siden 2013 har kommunen hatt et samarbeid med University College London, der de høster erfaringer rundt tema folkehelse, levekår og sosial ulikhet i helse, og får støtte i planarbeidet. Skadeforebyggende arbeid har vært en del av kommunens folkehelsearbeid i mange år og kommunen ble godkjent som Safe Community i2002.

Siden våren 2012 har kommunen jobbet med en folkehelseplan med status som kommunedelplan. En av føringene for dette arbeidet, i tillegg til lover og forskrifter, er kommuneplanens samfunnsdel (2011-2023). Denne har mål for folkehelse og levekår. I folkehelseplanarbeidet har kommunen en prosjektgruppe med medlemmer fra alle seksjoner. Den første delen av planperioden har prosjektgruppa brukt mye tid på å besøke alle seksjoner og virksomheter, samt lag/foreninger og befolkningen, for å innhente kvalitative/ erfaringsbaserte data og for kunnskapsformidling og eierskapsbygging. Høsten 2014 er kommunen nå i gang med å strukturere og «sy sammen» alle delene. Rådmannens ledergruppe er styringsgruppe.

Kommunen tilbyr ulike lærings- og mestringstjenester, herunder også en egen Frisklivssentral som åpnet 9.mai i år. Den kommunale lærings- og mestringsavdelingen samarbeider med folkehelsekoordinator og Helse og Velferdsseksjonen for øvrig om folkehelsearbeidet, og med lokale pasient- og brukerorganisasjoner om utvikling av mestringstilbud. Kommunen har 3 Frivilligsentraler i Fredrikstad og en Home-Start, Familiekontakten, en rekke kommunale kulturhus, by-møteplasser, åpen barnehage, «aktiv på dagtid», lokalsamfunnsutvalg med ulike aktiviteter, familieveiledere og fallforebyggingsprosjekt i sykehjem og for hjemmeboende.

I dag består folkehelseressursene i Fredrikstad kommune av Folkehelsekoordinator og en kommuneoverlege med folkehelse som hovedansvarsområde. Begge er organisert i virksomhet Bærekraftig samfunnsutvikling i seksjon for Kultur, miljø og byutvikling. Øvrige seksjoner, som alle bidrar inn i folkehelsearbeidet, er; Helse og velferd, Utdanning og oppvekst, Regulering og teknisk drift og Økonomi og organisasjonsutvikling.

3. Gjennomføringen av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 19.6. 14.

Gjennomgang av aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket: Se kapittel om dokumentunderlag

Åpningsmøte ble avholdt 24.9.14.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Oversikt- Se kapittel om doumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 24.9.14

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).  

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal ha en løpende oversikt, og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) skal de ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.   

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder  
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok Fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i Fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder, og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Det ble ikke påvist avvik.

6. Fylkesmannens kartlegging og vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid

Fakta om kommunens oversiktsarbeid:

• Oversiktsarbeidet startet før folkehelseloven trådte i kraft, med utgangspunkt i samhandlingsreformen
• Kommunen gjennomførte omfattende levekårsundersøkelser i 2012 og 2014
• I forbindelse med utarbeidingen av kommunedelplan for folkehelse har kommunen utarbeidet en matrise over hvilke indikatorer kommunen skal ha løpende oversikt over, ansvarsforhold og kilder. Dette skal være et dynamisk dokument.
• Kommunen har etablert et kompetent fagmiljø for oversiktsarbeidet. I virksomhet bærekraftig samfunnsutvikling, i seksjon kultur, miljø og byutvikling, er det ansatt to kommuneoverleger, en folkehelsekoordinator, en samfunnsøkonom, to miljøvernrådgivere og to lokalsamfunnskoordinatorer. Virksomhet miljø og landbruk, i samme seksjon, har ansvar for miljørettet helsevern. En kommuneoverlege deltar i møter i denne virksomheten.
• I all kommunal saksbehandling skal mulige konsekvenser for levekår og folkehelse vurderes.
• Det foreligger et politisk vedtak som innebærer at levekårskartleggingen legges til grunn for kommunale planer og tiltak. Når en virksomhet skal bruke data fra levekårsundersøkelsene i sitt planarbeid, kan den tverrsektorielle levekårsgruppen assistere, for å sikre kvalitet på de faglige vurderingene.
• Den nye kommunedelplanen for folkehelse skal styre organisering og drift av folkehelsearbeidet, inkludert oversiktsarbeidet. Rådmannens ledergruppe er styringsgruppe for planarbeidet. Prosjektgruppen er tverrsektoriell, med representanter fra alle kommunens seksjoner. Fremdriften rapporteres hver måned. Det er stor interesse for planen blant politikerne. Planen skal være klar for å vedtas lagt ut til høring, i begynnelsen av november.
• Folkehelse er et gjennomgående tema i kommuneplanen, i handlingsplanen, i virksomhetsplaner og i relevante kommunedelplaner. Det rapporteres på folkehelseindikatorer i kommunens årsrapport.

Vurdering av status:

Vi ser at kommunen tar folkehelsearbeidet på alvor. Seksjonen som har hovedansvaret for oversiktsarbeidet arbeider planmessig, med riktig kompetanse og gode ressurser. Det er lagt opp til omfattende system for informasjonsinnhenting. For å unngå overbelastning er det viktig at dette arbeidet kan gjøres så enkelt som mulig i kommunens virksomheter. For at helseoversikten skal ha den ønskede effekten, må oversiktsarbeidet og vurderingene rundt dette, integreres i kommunens årshjul og formidles ut i seksjonene og virksomhetene.

7. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) (https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2011-06-24-29)

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen (https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2012-06-28-692)

8. Dokumentunderlag

Oversendt fra kommunen:

• Organisasjonskart med vedlagt informasjon om de ulike seksjoner og virksomheter
• Planstrategi 2012-2015
• Planprogram for kommunedelplan for folkehelse 2014- 2018/2026
  - Planen- innholdsoversikt
  - Matriseoversikt- oversikten over hvilke indikatorer kommunen skal ha løpende oversikt over, ansvarsforhold og kilder
  - Helseoversikt- tekstdel- den tekstlige innledningen på pkt 4 i planen; om helseoversikt
• Handlingsplan 2015-2018
• Kommuneplan 2011-2023, Samfunnsdelen
• Årsrapport 2013- Fredrikstad kommune
• Levekårskartleggingen 2012-et virkemiddel for å nå langsiktige mål
• Levekårskartleggingen 2014-et virkemiddel for å nå langsiktige mål

Fra kommunens nettsider:

• Folkehelseprofil 2014/Fredrikstad
• informasjon om ulike virksomheter i kommunen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:
Svein Rønsen, ass. fylkeslege/revisor
Torgunn Bakken, jurist/revisor
Solveig Hagelskjær, jordmor/helsesøster/revisjonsleder

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet