Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med løpende oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven i Halden kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte 20.10. 2014 tilsyn med Halden kommune.

Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.

Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en kartlegging av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang, og ut fra denne kartleggingen gi kommunen en veiledende vurdering av status for arbeidet.

Fylkesmannens konklusjon ved tilsynet:

Det ble ikke påvist avvik.

Dato: 10.11.2014

Solveig Hagelskjær
revisjonsleder

Torgunn Bakken
revisor

Svein Rønsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn 20.10. 2014 med Halden kommune.

Tilsynet inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Dette første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid har følgende innretning:

1. Lovlighetskontroll
   Fylkesmannen undersøker om kommunen har kommet i gang med et løpende oversiktsarbeid. Der Fylkesmannen konkluderer med avvik, følges kommunen opp til forholdene er rettet.
2. Veiledende vurdering av kommunens løpende oversiktsarbeid:
   I kommuner der Fylkesmannen konkluderer med at et løpende oversiktsarbeid har kommet i gang, foretas en kartlegging av dette arbeidet. Fylkesmannen gir kommunen en tilbakemelding i form av en veiledende vurdering av status. Kommunene står fritt i forhold til om og i hvilken grad de følger opp denne vurdering.

2. Beskrivelse av kommunen

Halden er en kommune med 30 132 innbyggere (01.01.2014). Innvandrerandelen er i underkant av 10 %. Halden er på ROBEK -lista og har store økonomiske utfordringer. Den økonomiske situasjonen tvinger frem en reduksjon i det kommunale tjenestenivået. Kommunen opplever befolkningsvekst. Befolkningssammensetningen vil fortsatt være slik at den eldre befolkningsgruppen øker i forhold til de som er yrkesaktive. Det er en avtagende del som er sysselsatt. Dette gjelder ikke minst for enkelte innvandrergrupper.

I folkehelseprofilen for 2014 fremgår det at Halden, som andre store Østfoldkommuner, ligger under landsnivået for utdanning. Høyskolen i Østfold er etablert i byen. Det antas at dette medvirker til at flere innbyggere tar høyere utdanning enn gjennomsnittet i Østfold. Andelen barn med enslig forsørger er høyere enn i landet for øvrig.

Kommunen har en 100 prosent stilling som folkehelsekoordinator. Stillinger er tillagt andre oppgaver enn folkehelse i 2014. Fra 2015 vil hele stillingen være rettet mot folkehelse. Stillingen er plassert i den delen av rådmannens stab som arbeider med overordnet planlegging.

Halden har siden 2002 vært med i partnerskapet Østfoldhelsa.

3. Gjennomføringen av tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt ut 19.6. 2014.

Gjennomgang av aktuell informasjon forut for tilsynsbesøket: Se kapittel om dokumentunderlag

Åpningsmøte ble avholdt 20.10.2014.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Gjennomgang av dokumentasjon under tilsynsbesøket: Se oversikt i kapittel om dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 20.10.2014

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne (folkehelseloven §§ 5, 30, jf. 27, forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4).

Bakgrunn for valget av løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Lovlighetskontrollen ved tilsynet

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Det ble herunder undersøkt

• om arbeidet hadde en tilstrekkelig forankring i kommunens ledelse
• om det var avklart hvilke forhold det løpende ville være behov for å innhente oppdaterte opplysninger om
• om det var lagt til rette for å kunne benytte aktuelle sentrale og lokale kunnskapskilder
• om det var lagt opp til at arbeidet med å innhente, gjennomgå og vurdere opplysningene hadde en tverrsektoriell innretning
• om oppgavefordeling var avklart og gjort kjent for involverte enheter/sektorer
• om det var sørget for at medarbeiderne hadde tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre oppgavene sine, herunder om kommunen hadde sørget for å ha nødvendig samfunnsmedisinsk kompetanse
• om kommunens ledelse fulgte med på at det løpende oversiktsarbeidet var kommet i gang, og at det pågikk aktiviteter på området

Kartlegging og veiledende vurdering av det løpende oversiktsarbeidet

I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette. Med utgangspunkt i de aktuelle lovkravene foretok Fylkesmannen i disse kommunene en kartlegging av kommunens løpende oversiktsarbeid. Kartleggingen dannet grunnlag for en tilbakemelding til kommunen i form av en veiledende vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

Aktuelle forhold som inngikk i Fylkesmannens kartlegging og vurdering (ikke uttømmende):

• kommunens tilrettelegging/styring
• hvilke forhold kommunen hadde besluttet å følge med på sammenholdt med kommunens identifiserte folkehelseutfordringer
• om kommunen hadde tatt stilling til hvilke opplysninger som skulle innhentes fra hvilke kilder, og i hvilken utstrekning opplysningene ble hentet inn
• i hvilket omfang det foregikk faglige vurderinger av innhentede opplysninger
• i hvilket omfang det forelå skriftlig dokumentasjon av opplysninger og vurderinger

5. Fylkesmannens konklusjon ved lovlighetskontrollen

Det ble ikke påvist avvik.

6. Fylkesmannens kartlegging og vurdering av status for kommunens løpende oversiktsarbeid

Fakta om kommunens oversiktsarbeid:

• Oversiktsarbeidet startet da folkehelseloven trådte i kraft
• Kommunen gjennomførte en omfattende levekårsundersøkelse i 2012/2013
• Folkehelsekoordinator leder oversiktarbeidet.
• Oversiktsarbeidet er forankret hos rådmannen
• Folkehelsekoordinator gir rapport om oversiktsarbeidet til rådmannens ledergruppe 2 ganger i året
• Kommunen har en tverrfaglig folkehelsegruppe forankret i rådmannens ledergruppe. Den består av deltagere fra alle kommunalavdelinger, kommuneoverlege og eventuelle stabspersoner. Folkehelsekoordinator leder møtene. Gruppen skal gi innspill til årsbudsjett, plansaker og i strategiske saker.
• Folkehelsekoordinator deltar i planforum. Der møtes alle som arbeider med planer i kommunen.
• Økonomsjefen har oppfølgingsmøter med folkehelsekoordinator hver annen uke.
• Kommunalsjef helse og omsorg har ukentlige møter med rådmannen og med kommuneoverlegen
• Folkehelsekoordinator har møter med saksbehandlere i kommunen i enkeltsaker
• Det jobbes aktivt med informasjonsarbeidet for å implementere arbeidet i alle sektorer. Det er utarbeidet rutiner for å involvere lederne i arbeidet
• Kommunalavdeling helse og omsorg bidrar i oversiktsarbeidet med informasjon fra tjenestene
• Både folkehelsekoordinator og kommuneoverlegen har kompetanse som benyttes til å vurdere innhentet informasjon
• Det pågår drøftinger om å styrke de samfunnsmedisinske funksjonene i kommunen

Vurdering av status:

Kommunen har kommet godt i gang med det løpende oversiktsarbeidet, på tross av begrensede ressurser. Arbeidet er forankret i ledelsen, godt organisert og tverrsektorielt. Involvert personell har riktig kompetanse, lang erfaring på området og et godt nettverk innad i kommunen. De har imidlertid mange andre arbeidsoppgaver, og det gjør oversiktsarbeidet sårbart.

7. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

8. Dokumentunderlag

Oversikt over aktuell informasjon:

oversendt fra kommunen:

• Organisasjonskart
• Stillingsbeskrivelse for kommuneoverlege
• Rutiner fra internkontrollsystemet:
  - Informasjonsflyt om folkehelsearbeidet til kommunens ledelse
  - Tverrsektoriell folkehelsegruppe
• Planstrategi 2012-2015, utfordringer og planbehov i Halden
• Kommuneplan for Halden 2010-2022, Samfunnsdelen
• Plan for forebyggende helsearbeid i Halden kommune, del av vedtatt helse- og omsorgsplan 2010-2015
• Virksomhetsplan 2014 for Folkehelsekoordinator
• Tilskudd til lokalt folkehelsearbeid i kommunene 2012, rapportering fra Halden kommune
• Årsrapport for 2013, tilskudd til folkehelsearbeid
• Levekår og helsetilstand til befolkningen i Halden 2013

Hentet fra kommunens nettsider:

• Økonomiplan for Halden kommune 2014-2017
• Økonomiplan for Halden kommune 2015-2018
• Årsmelding for Halden kommune 2012
• Folkehelseprofil 2014

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok:
Svein Rønsen, ass. fylkeslege/revisor
Torgunn Bakken, jurist/revisor
Solveig Hagelskjær, jordmor/helsesøster/revisjonsleder
Observatør Jan Edvard Karlsvik, jurist, Fylkesmannen i Østfold

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet