Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester ved NAV Halden 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte tilsyn med Halden kommunens tjenester i NAV- kontoret. Tilsynsbesøket ble gjennomført 16. til 18. september 2014. Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen om Halden kommune gjennom NAV- kontoret sikret at:

• søknader ble forsvarlig kartlagt,
• relevante opplysninger og dokumentasjon ble innhentet
• begrunnelsen for beslutningene var individuelle
• det ble gitt informasjon om klageadgangen
• klagene ble behandlet så snart de var tilrettelagt
• saken ble oversendt Fylkesmannen når klager ikke fikk medhold eller bare delvis medhold i sin klage.

Det ble avdekket to avvik under tilsynet:

Avvik 1:

Halden kommune sikrer ikke gjennom sin styring og ledelse at det fattes vedtak for alle tjenester, og at søknader om sosiale tjenester kartlegges og vurderes slik at stønaden som gis, er tilpasset behovet.

Avvik 2:

Halden kommune sikrer ikke gjennom sin styring og ledelse at klager på vedtak om sosiale tjenester behandles så snart de er tilrettelagt.

Dato: 21.10.14

Nina Westby Evensen
revisjonsleder

Dag Marcussen Olsen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Halden i perioden 23.6.14 – 18.9.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med NAV- kontoret etter lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Halden kommune er en av de fire største byene i Østfold med i overkant av 30000 innbyggere. Kommunen har vært på Robek-listen siden august 2012, og har for inneværende år besluttet å redusere budsjettene i flere av kommunens virksomheter. Det er besluttet oppsigelser av ansatte og andre tiltak for å redusere underskuddet. NAV- kontoret er blant annet berørt ved at ledige stillinger er tilbudt overtallige i kommunen.

NAV- leder er en del av rådmannens ledergruppe, og rapporterer til rådmannen. NAV- kontoret er organisert i tre avdelinger: publikumsmottak, oppfølgingsavdelingen og avdeling stab, økonomi og utvikling.

Avdelingene har hver sin avdelingsleder, og avdelingene er delt inn i grupper og team basert på arbeidsoppgaver og innsatsområder. Avdeling: stab, støtte og utvikling fatter vedtak om sosiale tjenester. Brukere kartlegges i avdelingene publikumsmottak og oppfølging. Ansatte i disse avdelingene skriver også innstilling til vedtak i enkelte av sakene. Vurderingene for vedtakene om økonomisk stønad tar utgangspunkt i kommunens veiledende satser. Satsene som er vedtatt, er vesentlig lavere enn statlig veiledende satser for økonomisk stønad til livsopphold.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.6.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 14.8.14.

Åpningsmøte ble avholdt 17.9.14.

Intervjuer

Ni ansatte og ledere ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 18.9.14.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble under tilsynet undersøkt av Fylkesmannen om Halden kommune sikret forsvarlig behandling av søknader om, og behandling av klager på sosiale tjenester. Tilsynet var avgrenset mot kvalifiseringsprogram og individuell plan. Tjenestene som var omfattet av tilsynet var økonomisk stønad, råd og veiledning, herunder økonomisk rådgivning, og midlertidig bolig.

Under tilsynet undersøkte kommunen gjennom NAV- kontoret sikret at:

• søknader ble forsvarlig kartlagt
• relevante opplysninger og dokumentasjon ble innhentet
• begrunnelsen for beslutningene var individuelle
• det ble gitt informasjon om klageadgangen
• klagene ble behandlet så snart de var tilrettelagt
• saken ble oversendt Fylkesmannen når klager ikke fikk medhold, eller bare delvis medhold i sin klage.

For å vurdere dette har vi sett på:

• Organisering, styring og ledelse
• Fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
• Kompetanse og opplæringstiltak
• Styringstiltak for å tilrettelegge for god praksis, om uheldig praksis identifiseres og korrigeres, og om det er iverksatt tiltak for å forebygge svikt på området
• Ledelsens oppfølging av om etablerte rutiner følges, om de er hensiktsmessige og tilstrekkelige for å sikre forsvarlig behandling av søknader og klager, og om det foretas en systematisk overvåkning av om internkontrollen er tilstrekkelig for å sikre at kravene i sosialtjenesteloven overholdes.

5. Funn

Avvik 1:

Halden kommune sikrer ikke gjennom sin styring og ledelse at det fattes vedtak for alle tjenester, og at søknader om sosiale tjenester kartlegges og vurderes slik at stønaden som gis, er tilpasset behovet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 6, 17, 18, 19, 27, 42 og 43, forvaltningsloven § 17 og sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll med tilhørende forskrift § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det er ikke systematisk kartlagt på hvilke områder i saksbehandlingen det er fare for svikt.
• NAV- kontoret har identifiserte manglende skriftlige rutiner ved oppstart av NAV- kontoret for fem år siden. Arbeidet med å fastsette rutinene er ikke ferdigstilt.
• Hvilken kartlegging som skal gjøres, og hvilke opplysninger og dokumentasjon som skal innhentes, er ikke avklart, og blir ikke systematisk kontrollert.
• Det er utarbeidet skjema rettet til bruker om hva som skal leveres av dokumentasjon. Bruker får i hovedsak ikke direkte veiledning på søknadstidspunktet om hva han/hun skal levere. NAV- kontoret har utarbeidet nytt skjema som skal tas i bruk, men dette er foreløpig ikke iverksatt.
• Rutinene som foreligger, inneholder i liten grad føringer på hvordan søknader skal vurderes.
• Avvik meldes i hovedsak muntlig, og det er ikke gitt informasjon om hvilke feil som skal meldes, og hvordan de skal meldes.
• Flere av de ansatte som behandler saker og godkjenner saker, har liten erfaring med sosialtjenesteloven, og har behov for opplæring.
• NAV- kontoret fatter ikke vedtak om midlertidig bolig i alle situasjoner hvor det ut fra regelverket fremgår at det skal fattes enkeltvedtak. Vedtak om midlertidig bolig fattes normalt ikke på tildelingstidspunktet, eller når bruker ikke tar i mot tilbudet.
• Kommunens veiledende satser er vesentlig lavere en statlige veiledende satser (ca 30% lavere enn statlig veiledende sats). Korttidssats/ ungdomssats uten aktivitet er ca 50% av statlig veiledende sats. NAV- kontoret opplyser at brukere ofte får tilleggsytelser til formål som normalt er en del av livsoppholdsbeløpet. Informasjon om muligheten til å søke om ytelser ut over livsoppholdet gis ikke systematisk til søkere. Hvem som tildeles ekstra ytelser og når, undersøkes ikke systematisk.
• En stor del av sakene behandles av saksbehandlere som unntaksvis har timeavtaler eller andre kartleggingssamtaler. Søknadene behandles uten samtale eller annen kartlegging av behovet, ut fra hva det søkes om, og er i stor grad avhengig av hva bruker skriver i sin søknad.
• I 5 av de 14 klagebehandlingene som er gjennomgått, mangler søknaden. 4 av de resterende søknadene er mangelfullt utfylt, og de siste 5 inneholder opplysninger om inntekt, utgifter og andre relevante opplysninger.
• Rutine for hvilke saker som skal kartlegges/ tilbakeføres til oppfølging og mottak for kartlegging, er ikke beskrevet, og kontrolleres ikke jevnlig.
• 11 av 14 vedtak med avslag på hjelp mangler individuell begrunnelse. 10 av vedtakene er begrunnet ut fra kommunens veiledende norm alene, 4 vedtak mangler også økonomisk begrunnelse.
• NAV-kontoret fatter ikke vedtak om råd og veiledning, herunder økonomisk rådgivning. Råd og veiledning fremgår ikke av de gjennomgåtte vedtakene, det fremgår ikke av rutinene at det skal fattes vedtak om råd og veiledning, og hva som skal vektlegges i en slik vurdering.
• Vurdering av § 19 er standardtekst i de undersøkte vedtakene med avslag på økonomisk stønad. Og det er usikkerhet om hvordan § 19 skal brukes. Rutinene for vurdering av økonomisk stønad gir ikke veiledning på hva som skal vektlegges når § 19 skal vurderes.

Kommentar:

Det må innhentes relevante opplysninger i alle saker. Hvilke opplysninger som er nødvendige må alltid vurderes i forhold til brukeres situasjon, og hva det søkes om. Opplysninger som kan være relevante, er opplysninger om familie, helse, sosiale forhold, inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld. Opplysningene skal så langt som mulig innhentes i samråd med bruker. Gjelder søknaden flere voksne og barn, skal alle medlemmer i husstanden kartlegges.

Videre må det vurderes om opplysningene må dokumenteres.

Når kartleggingen er gjennomført, skal det foretas en konkret og individuell vurdering i hver sak ut fra brukeres situasjon på søknadstidspunktet.De lave satsene for livsopphold krever en særlig aktsomhet for å ivareta behovet for livsopphold hos brukere som trenger bistand til å ivareta sine interesser. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes sammen med tjenestemottaker. Alle vedtak skal begrunnes.

Internkontrollen krever at ledelsen må sørge for systematiske tiltak som sørger for at det innhentes riktige opplysninger og dokumentasjon i sakene, og at vurderingene baserer seg på kartleggingen, og er individuelt vurdert.

Avvik 2:

Halden kommune sikrer ikke gjennom sin styring og ledelse at klager på vedtak om sosiale tjenester behandles så snart de er tilrettelagt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven § 47, forvaltningslovens § 33 og sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll med tilhørende forskrift § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det er ikke kartlagt hvilke områder i klagesaksbehandlingen hvor det er fare for svikt.
• Avvik meldes i hovedsak muntlig, det er ikke gitt informasjon om hvilke feil som skal meldes og hvordan.
• Det fremgår ikke av rutiner eller praksis at NAV- kontoret systematisk prioriterer hvilke klager som skal behandles. Det fremkommer heller ikke at de sakene som er behandlet, er mer preget av behov for rask behandling eller har større konsekvenser enn sakene som ikke er behandlet. Under tilsynsbesøket ble det lagt frem 28 ubehandlede klager. Den nyeste ubehandlede klagen var fra 3.9.14, den eldste var fra 28.2.14. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid per 16. september for de ubehandlede klagene er 86 dager.
• Ingen av de siste 14 behandlede klagene per 16. september har mer enn 56 dager behandlingstid, gjennomsnittet på 25 dager.
• Det er mangelfull oversikt over ubehandlede klager. Svakhet ved registering i saksbehandlingssystemet fører til at de listene som tas ut, ikke inneholder alle klagesaker.
• Vedtak fra Fylkesmannen etter klagebehandling benyttes ikke systematisk i forbedringsarbeidet i alle avdelingene.

Kommentar:

NAV- kontoret har plikt til å vurdere og undersøke de forhold som fremkommer av klagen. Kravet om at NAV- kontoret skal forbedre og avgjøre saker uten ugrunnet opphold, gjelder også i klagesaker. Noen klagesaker krever en rask avgjørelse, det kan være ulike former for nødssituasjoner og saker hvor barn og unge er direkte berørt. Ledelsen må iverksette systematiske tiltak som sikrer at brukerne forsvarlig får behandlet sine klager, og kontrollere at tiltakene virker etter hensikten.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Flere av brukerne ved NAV- kontoret er i vanskelige livssituasjoner, og det kan føre til vanskeligheter med å fremme sin sak og ivareta sine rettigheter. Manglende kartlegging av behovet ved søknad om sosiale tjenester kan for den enkelte og dennes familie ha alvorlige konsekvenser. For å nå lovens formål om å bedre levekårene for vanskeligstilte, og bidra til sosial og økonomisk trygghet, må hjelpen som gis, være ut fra søker/familiens behov.

For å hindre at avgjørelser som tas, er basert på manglende opplysninger eller feil vurdering, må tjenestene planlegges og styres. Styringen må være egnet til å påse at vedtakene som fattes er korrekte, at klagebehandlingen er forsvarlig, og at kontoret innehar nødvendig kompetanse og kapasitet. Internkontrollen må jevnlig gjennomgås for å se om kartlegging, vurdering og klagebehandling gjennomføres i tråd med reglene i sosialtjenesteloven.

Det er vår vurdering at NAV- kontoret ikke tilstrekkelig styrer praksis for å unngå feil ved tildeling av sosiale tjenester. Risikoen for feil i saksbehandlingen er ikke systematisk kartlagt, og tilbakemeldinger fra ansatte og brukere var ikke brukt til å rette og forebygge feil. Det var eksempelvis kjent for NAV- kontoret at det ikke ble fattet vedtak på alle tjenester hvor det kreves enkeltvedtak, uten at det ble iverksatt tiltak og utarbeidet rutiner på området.

Kommunens satser for økonomisk stønad til livsopphold er vesentlig lavere enn statlige veiledende satser. NAV-kontoret har mottatt flere klager fra brukere som opplyser at utmålt livsopphold ikke er tilstrekkelig for å dekke deres behov. NAV- kontoret har imidlertid justering av satsene som et av sine mål i virksomhetsplanen for 2014. Frem til en eventuell justering fordrer satsene at kommunen er særlig årvåken med hensyn til brukers individuelle behov for livsopphold. NAV- kontoret følger ikke systematisk med på hvem som mottar tilleggsytelser og hvor ofte. Det er heller ikke iverksatt andre tiltak som sikrer at det innvilges tilstrekkelig til livsopphold. Flere av de ansatte som fatter vedtak, er relativt nye ved NAV-kontoret. Flere er ansatte som er overtallige etter innstramminger i andre virksomheter i kommunen. Det krever opplæring, oppfølging og kontroll ut over det som er vanlig for nyansatte med formalkompetanse og relevant praksis. I opplæringsplanen for nyansatte vises det til rutiner for saksbehandlingen, men når det samtidig er identifisert mangler ved disse rutinene, er det en risiko for at det gjøres feil.

Mangler i styringen av praksis og manglende systematisk gjennomgang av styringssystemene (internkontrollen) fører til en uakseptabel stor risiko for at tjenestene som gis, ikke er individuelt tilpasset ut fra brukerens behov. Manglende oversikt over klager og føringer for hvordan klagen skal prioriteres og behandles, fører til en for stor risiko for at klagene ikke behandles i tide, og oversendes til endelig klagebehandling uten ugrunnet opphold.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften) Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv Lov om sosiale tjenester i NAV Hovednummer 35

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Rutiner for behandling av søknader, sjekkliste for godkjenning av vedtak, veiledning til søknad, krav til dokumentasjon, foreløpig rutine klagesaker
• Organisasjonskart NAV Halden
• Referat fra intervju med NAV-leder i forbindelse med pågående kommunerevisjon
• Rutiner for opplæring av nyansatte med sjekkliste og skjema
• Årsrapport 2013
• Virksomhetsplan 2014
• Delegasjonsreglement Halden kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 14 søknader, vedtak og klager med tilhørende mapper og journal/ notat i saksbehandlingsverktøyene: velferd og arena
• 28 ubehandlede klager, 4 vedtak opphevet fra Fylkesmannen hvor nytt vedtak ikke foreligger, og 2 omgjorte vedtak som ikke er effektuert

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Cecilie Gjerløv Engan, revisor
Dag Marcussen Olsen, revisor
Nina Westby Evensen, revisjonsleder