Rapport fra tilsyn med Spydeberg kommunes arbeid med oppfølging av barn i kommunale fosterhjem 2014

Sammendrag

Statens helsetilsyn har som overordnet faglig ansvarlig for tilsyn med barnevernfeltet besluttet at det i 2014 skal gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester.

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 09.07.14 (varsel) – 24.10.14 (sluttmøte) tilsyn med Spydeberg kommunes:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning i egen sak
• Råd og veiledning til fosterforeldre

Det ble funnet ett avvik under tilsynet:

Avvik:

Spydeberg kommune sikrer ikke systematisk oppfølging og kontroll av barns situasjon i fosterhjem.

Atle Grønstøl
revisjonsleder

Maria K. Evensen
revisor

Cecilie Gjerløv Engan
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter gjennomført systemrevisjon ved Spydeberg kommune i perioden 09.07.14 (varsel) – 24.10.14 (sluttmøte). Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Det ble avdekket ett avvik under revisjonen. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Spydeberg kommune er en kommune i Indre Østfold med rundt 5700 innbyggere. Folketallet er voksende, og området ansees å være et attraktivt tilflyttingsområde for familier. Kommunen ligger gunstig til i forhold til Osloregionen.

Kommunens administrative ledelse består av rådmann og assisterende rådmann. Barneverntjenesten er organisert som en avdeling i virksomhet familierelaterte tjenester. Barneverntjenesten ledes av barnevernleder som rapporterer til virksomhetsleder familierelaterte tjenester. Barneverntjenesten har i tillegg til leder 7 ansatte, og arbeidet er organisert etter ”generalistmodellen”, dvs at hver saksbehandler følger en sak fra mottak av meldinger, gjennomføring av undersøkelser og oppfølging av tiltak. Virksomhet familierelaterte tjenester består for øvrig av psykisk helse, Nav, PPT, tiltak for funksjonshemmede og helsetjenesten.

Barneverntjenesten i Spydeberg kommune hadde på tilsynstidspunktet oppfølgingsansvar for 5 barn plassert i fosterhjem.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsend t 09.07.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Saksmapper ble gjennomgått 22. oktober 2014. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 22. oktober 2014

Intervjuer ble gjennomført 22. og 23. oktober 2014

6 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 24. oktober.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at oppfølging og kontroll av barns situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav jf. barnevernloven. Tilsynsmyndigheten har samtidig undersøkt om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

Kommunens arbeid med oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet:

Barneverntjenesten skal sikre at hvert enkelt barn som bor hele eller deler av sin oppvekst i fosterhjem, får tilfredsstillende omsorg. Barn i fosterhjem er ofte sårbare. Mange trenger ekstra vern og støtte. Både oppfølging og tilgjengelighet fra barneverntjenesten er nødvendig for å sikre at forholdene blir lagt til rette for at barnet skal få god omsorg.

Barnets rett til medvirkning

Barneverntjenesten skal legge til rette for at barnet blir sett og hørt i oppfølgingsarbeidet. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. En forutsetning for at barnet kan eller vil uttale seg, er at kommunen sikrer at barnet informeres. Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser i sak som berører dem. Barn over 15 år har partsrettigheter, hvis de forstår hva saken gjelder.

Råd og veiledning til fosterforeldre

En god oppfølging av fosterhjemmet er viktig for å bidra til god utviklingsstøtte til barnet. Oppdraget som fosterforeldre er å gi barnet et trygt og godt hjem. Fosterforeldrene skal sørge for at barnet følges opp i det daglige: skole- og opplæringstilbud, barnehage, helse, fritidsaktiviteter mv. En viktig forutsetning for å klare oppgaven er at fosterhjemmet og barneverntjenesten har et godt samarbeid, og at barneverntjenesten er tilgjengelig for å gi den oppfølging som er nødvendig med utgangspunkt i barnets behov.

5. Funn

Det ble funnet ett avvik under tilsynet.

Avvik:

Spydeberg kommune sikrer ikke systematisk oppfølging og kontroll av barns situasjon i fosterhjem.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven § 2-1 annet ledd om kommunens plikt til internkontroll, jf. Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten § 4
• Barnevernloven § 1-4 om krav til forsvarlighet og forvaltningslovens ulovfestede forsvarlighetsprinsipp, herunder krav til dokumentasjon
• Barnevernloven § 4-16 og forskrift om fosterhjem § 7 om oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Forskrift om fosterhjem § 7 om årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke etablert en felles praksis for hvordan barn i fosterhjem skal følges opp. Det er opp til den enkelte saksbehandler å avgjøre innholdet i – og omfanget av oppfølgingen i den enkelte sak.
• Kommunen har ikke utarbeidet rutinebeskrivelser, prosedyrer eller sjekklister for hvordan barn i fosterhjem skal følges opp. Herunder beskrivelse av innholdet og planlegging/gjennomføring av fosterhjemsbesøk, samtaler med barn, innhenting av opplysninger fra andre instanser, vurdering av behov for IP, evaluering av fosterhjemsavtaler, omsorgsplaner og samvær.
• Tjenesten har utarbeidet omsorgsplan i alle saker. Planene er overordnede og det fremgår ikke nærmere målsetting for oppfølgingen av det enkelte barn. Det utarbeides ikke tiltaksplan/arbeidsplan for den konkrete oppfølgingen av det enkelte barn.
• Det er ikke utarbeidet og implementert et system for avviksmelding når uønskede hendelser, brudd på rutiner, lov og retningslinjer oppstår.
• I flere saker mangler det konkretisering av innholdet i samtaler med barn, foreldre og fosterforeldre. I flere tilfeller kommer det bare frem er at det har vært gjennomført en samtale.
• Kommunen mangler en felles praksis for dokumentasjon av arbeidet med oppfølging av barn i fosterhjem. Barnevernfaglige vurderinger, konklusjoner og eventuelt videre planer tjenesten har, er i liten grad nedskrevet i sakene. Det foreligger få rapporter fra besøkshjem, støttekontakter og tilsyn ved samvær.
• Kommunen har ikke utarbeidet opplæringsopplegg for nyansatte. Det er ikke kartlagt opplæringsbehov, eller utarbeidet opplæringsplan.
• Det foregår ikke systematisk oppfølging av saksbehandlere i form av veiledningstilbud, eller strukturert oppfølging av den enkeltes arbeid med barn i fosterhjem.
• Leder for tjenesten har ikke fullstendig oversikt over tjenestens resultater når det gjelder gjennomføring av antall fosterhjemsbesøk og kvaliteten i oppfølgingen av fosterhjemmet.
• Det er ikke dokumenter/gjennomført tilstrekkelig antall fosterhjemsbesøk i alle saker.
• Det er utarbeidet fosterhjemsavtaler i alle saker, men disse evalueres og gjennomgås ikke jevnlig/årlig.
• Det foregår ikke systematisk evaluering av oppfølgingsarbeidet med barn i fosterhjem.
• Tjenesten har ikke systematisert brukererfaringer fra andre samarbeidende etater, fosterfamilier, barn og biologiske foreldre.
• Det er ikke fastsatt hvordan og hva barnevernleder skal rapportere på fosterhjemsarbeidet oppover til virksomhetsleder, og derfra til rådmannsnivået.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Det følger av barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for Internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egenkontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring, slik at myndighetskrav på området etterleves. Internkontrollen skal bidra til å forebygge svikt og uheldige hendelser, og at kommunen lærer av feil slik at de ikke gjentas.

Kommunen er i ferd med å innføre kvalitetssystemet Kvalitetslosen. Arbeidet er ikke fullført, og systemet var ikke iverksatt og implementert på tilsynstidspunktet. Tilsynet viste at kommunen ikke har god nok styring og kontroll med de oppgaver og ansvar barneverntjenesten har etter barnevernloven. Det er ikke utarbeidet felles mål og overordnet arbeidsbeskrivelse for hvordan barn i fosterhjem skal følges opp. Det er heller ikke utarbeidet rutiner eller prosedyrer for hvordan oppfølgingen skal planlegges, gjennomføres og evalueres. Hver saksbehandler utfører arbeidet slik de selv vurderer er tilstrekkelig. Dette øker risikoen for at barn i fosterhjem ikke blir hørt, ikke får medvirke i egen sak, eller på annen måte ikke får den oppfølgingen de har krav på etter barnevernloven.

Gjennomgang av saksmapper samt intervjuer med ansatte og ledelse i kommunen viser at tjenesten mangler en felles praksis for dokumentasjon for arbeidet med oppfølging av barn i fosterhjem. Barnevernfaglige vurderinger, konklusjoner og eventuelt videre planer tjenesten har, er i liten grad nedskrevet i sakene. Det foreligger få rapporter/journalnotater fra tilsyn ved samvær, besøkshjem og støttekontakter.

Barnevernleder har ikke etablert en fast praksis for å følge med på at arbeidet planlegges og gjennomføres i henhold til de krav som fremgår av barnevernloven og fosterhjemsforskriften. Det er gjennomført en saksgjennomgang med hver av de ansatte, men ikke fastsatt flere slike systematiske og individuelle møtepunkter for å skaffe oversikt og følge opp arbeidet. Tjenesten har ikke utarbeidet og implementert system for melding og oppfølging av avvik. Saksbehandler definerer selv hva som er avvik. I den grad avvik videreformidles, så skjer dette muntlig. Manglende system for håndtering av avvik, sammenholdt med leders manglende oppfølging av det løpende arbeidet, medfører økt risiko for at svikt ikke blir identifisert slik at forbedringstiltak kan iverksettes.

Tilsynets samlede vurdering er at kommunens internkontroll/styring av barneverntjenesten ikke i tilstrekkelig grad sikrer at barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem planlegges og gjennomføres i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av barnevernloven.

Spydeberg kommune har påbegynt et arbeid med å bedre styringen av barneverntjenesten, og det er planlagt å iverksette kvalitetssystemet «Kvalitetslosen». Leder for barneverntjenesten har fungert i jobben siden august 2014, og er i gang med å utvikle tjenesten videre.

For å sikre at barn som bor i fosterhjem får den oppfølging og omsorg de trenger, er det avgjørende at kommunen bedrer sin styring/internkontroll med tjenesten.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FNs barnekonvensjon
• Forskrift om fosterhjem
• Forskrift om Internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Spydeberg kommune
• Organisasjonskart familierelaterte tjenester
• Årsmelding 2013 Spydeberg kommune
• Lokalt målekart 2014
• Prosjektplan, innføring av elektronisk kvalitetssystem
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Fullmakt til barnevernleder
• Retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten
• Oversikt over alle barn i fosterhjem som Spydeberg kommune har et oppfølgingsansvar for
• Forvaltningsrevisjonsrapport fra Indre Østfold Kommunerevisjon (IKS)
• Brev fra IKS om oppfølging av revisjonsrapporten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 7 saksmapper ble gjennomgått under tilsynsbesøket. 2 av saksmappene var fosterhjemstiltak som ble avsluttet i 2013/14

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 09.07.14
• Dokumentasjon fra kommunen mottatt 11.09.14
• Diverse korrespondanse pr. e-post og telefon
• Program for tilsynsbesøket sendt ut 14.10.14
• Foreløpig tilsynsrapport sendt ut 09.12.14
• Kommentar til foreløpig tilsynsrapport mottatt 17.12.14

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Atle Grønstøl, seniorrådgiver
Maria K. Evensen, rådgiver
Cecilie Gjerløv Engan, rådgiver
Observatør: Lene Brudal, rådgiver

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet