Rapport fra tilsyn med tjenester til unge mellom 17 og 23 år ved NAV Eidsberg 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Vi har ført tilsyn med NAV-kontorets tjenester til unge mellom 17 og 23 år. Tjenestene som ble undersøkt var: opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad. Vi kontrollerte om kommunen systematisk sørger for at nevnte sosiale tjenester er tilgjengelige for unge mellom 17 og 23 år, at tildeling av tjenestene er forsvarlige, og at oppfølgingen av de unge som mottar hjelp er forsvarlig.

Vi har konkludert med at kommunen ikke ivaretar de krav lovverket har på deler av det undersøkte området. Kommunen må derfor iverksette tiltak for å rette opp avviket.

Avvik

• Eidsberg kommune sikrer ikke at det fattes vedtak om råd og veiledning som gis til unge mellom 17 og 23 år.
• Eidsberg kommune sikrer ikke tilstrekkelig individuell vurdering av søknader om økonomisk stønad til unge mellom 17 og 23 år.

Avviket innebærer at unge som henvender seg til NAV, og som mottar råd og veiledning i tråd med § 17 i sosialtjenesteloven fra NAV Eidsberg, ikke får skriftlig vedtak på tjenesten. Ved innvilgelse av økonomisk stønad fremkommer det i liten grad hvilken individuell vurdering som er gjort, særlig gjelder dette boutgifter og en vurdering av stønad i særlige tilfeller, jf § 19.

Manglende skriftliggjøring av faktiske opplysninger og NAV- kontorets vurderinger medfører for høy risiko for at de unge ikke får den hjelpen de har behov for, og at hjelpen ikke evalueres og korrigeres i tråd med regelverket.

Nina Westby Evensen
revisjonsleder

Dag Marcussen Olsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Eidsberg i perioden 2. mars 2015 til og med 22. april 2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsyn på området.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med de kommunale tjenestene i NAV- kontoret. Det fremgår av lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

I Eidsberg kommune det er i overkant av 11 300 innbyggere. Kommunen har større frafall fra videregående skole enn landsgjennomsnittet, også høyere enn gjennomsnittet i Østfold. Kommunens innbyggere har lavt utdanningsnivå, både i forhold til Østfold og til landet for øvrig. Det er også mange unge i familier med lav inntekt. Kommunen har derfor over flere år satset forebyggende for å endre utviklingen. I NAV-kontoret er det utarbeidet tiltak overfor ungdomsgruppen opp til 25 år og overfor familier med særlige utfordringer. NAV-kontoret har også samhandlingsarenaer med andre etater og virksomheter om unge voksne og barn i lavinntektsfamilier.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 2. mars 2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 21. april 2015.

Intervjuer

Syv ansatte og ledere ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 22. april 2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var tjenestene: opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Vi kontrollerte om kommunen systematisk sørger for at nevnte sosiale tjenester er tilgjengelige for unge mellom 17 og 23 år, at tildeling av tjenestene er i tråd med loven, og at oppfølgingen av de unge som mottar tjenestene er forsvarlig.

Vi kontrollerte om det var gitt informasjon om tjenestene på nettsidene til kommunen og NAV kontoret, og om det var gitt informasjon til samarbeidspartnere. Vi undersøkte også om kommunen hadde vurdert å gi informasjon på andre måter for å nå fram til en sårbar gruppe unge som kan ha behov for hjelp. I tillegg til generell informasjon, undersøkte vi om det ble lagt til rette for individuell informasjon til de som tok kontakt.

For å se om kommunens internkontroll sikret at tildeling, vurdering og beslutning av tjenestene oppfylte lovens krav, har vi gjennomgått saksdokumenter og journaler for et utvalg av unge brukere mellom 17 og 23 år. Vi har også gjennomgått tilsendte styringsdokumenter og intervjuet ansatte og ledere.

Vi har undersøkt om kommunen systematisk overvåker og går gjennom internkontrollen for å se om den fungerer slik de har planlagt og bidrar til kontinuerlig forbedring.

Rapporten omhandler kun en del av NAV Eidsbergs virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved NAV- kontoret.

5. Funn

Avvik:

• Eidsberg kommune sikrer ikke at det fattes vedtak om råd og veiledning som gis til unge mellom 17 og 23 år.
• Eidsberg kommune sikrer ikke tilstrekkelig individuell vurdering av søknader om økonomisk stønad til unge mellom 17 og 23 år.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 18, 19 og sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll med tilhørende forskrift § 4.

Avvikene bygger på følgende:

• Det gis råd og veiledning i tråd med § 17 uten at det fattes vedtak. Veiledning som er gitt, er i liten grad journalført i saksbehandlingsverktøyene socio og arena.

• Vedtak om økonomisk rådgivning fattes først når tjenesten skal utføres. Det fører blant annet til at de som ønsker å klage på oppstartstidspunktet, ikke får informasjon om klageadgangen før tilbudet om time foreligger.

• Det fremgår av to saker og av intervju at veiledende satser til boutgifter/ husleie for hjemmeboende ungdom innvilges etter sats, uten begrunnelse, selv om søker opplyser at husleien er høyere. I andre gjennomgåtte saker med boutgifter er det innvilget veiledende sats til boutgifter

• I de ti gjennomgåtte vedtakene med avslag på økonomisk stønad med hjemmel i § 18, fremgår det ikke av vedtak eller annen dokumentasjon at det er gjort vurdering og gitt begrunnelse for avslaget etter § 19.

• Det er uklart hvilke feil/avvik i tjenesteytingen som skal meldes, og feil som blir meldt muntlig, blir ikke samlet for systematisk bruk.

• Stikkprøvekontroll og annen gjennomgang av internkontrollen som ledelsen tar, har ikke avdekket manglende individuell vurdering eller manglende vedtak om råd- og veiledningstjenesten.

• Tilbakemeldinger fra brukere og ansatte brukes ikke systematisk i forbedringsarbeidet.

Kommentar: Det fremgår av intervjuer at det gis råd og veiledning, og at unge opptil 25år er særlig prioritert. Deler av veiledningen som gis til den enkelte, er av et omfang og med et innhold og tema som krever at det skal fattes vedtak etter § 17 i sosialtjenesteloven. Det gis eksempelvis veiledning med sikte på at den unge gjennomfører videregående skole eller for å finne arbeid. Det gis råd og veiledning for å lete etter leilighet og i etableringsprosessen. NAV-kontoret gir i samarbeid med andre etater også råd og veiledning når den unge har rusproblematikk, psykiske helseproblemer eller deltar i kriminelle handlinger.

Når det ikke fattes vedtak på disse tjenestene, og det i liten grad føres journalnotat om hvilken råd og veiledning som blir gitt, vil risikoen for feil, manglende styring og manglende evaluering av tjenesten bli for stor. Forutsigbarheten for bruker og informasjon om klagemuligheter vil også bli redusert.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

at Eidsberg kommune har iverksatt tiltak for å forebygge frafall i videregående skole, blant annet med NAV-veileder ved den videregående skolen. Det er også opprettet eget ungdomskontor med tverrfaglig og tverretatlig ansatte. Videre at det gis råd og veiledning også hjemme hos unge som har behov for det. Kommunen vektlegger også at de starter tidligere enn 17 år med eget tiltak kalt «green card» for familier som trenger tjenester fra flere av kommunens virksomheter, også NAV- kontoret.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Unge som trenger hjelp fra NAV- kontoret, kan ha vanskeligheter med å fremme sin sak og ivareta sine rettigheter. Det innebærer at den ansatte som møter dem må ha særlig kompetanse, og at informasjon og veiledning er særlig tilrettelagt. Eidsberg kommune gir informasjon om tjenestene på kommunens nettsider, ungdomskontoret som er et eget lokale lokalisert under biblioteket, det er NAV ansatte på den videregående skolen, og det er nylig startet samarbeid også med ungdomsskolene. Det er møter mellom barneverntjenesten og NAV-kontoret, i tillegg til samarbeidet i saker om den enkelte unge. Ungdomskontoret har også en ansatt fra rus og psykisk helse i kommunen. De ansatte fra NAV har over tid arbeidet særlig med ungdomsgruppen i tillegg til relevant grunnutdanning. Det er vår vurdering at det ikke er grunnlag for avvik i kommunens styring av det generelle informasjonsarbeid om tjenestene og tilgjengeligheten til tjenesten råd og veiledning og økonomisk stønad.

Kommunens internkontroll har ikke avdekket at det ikke ble fattet vedtak på tjenesten råd og veiledning, ut over økonomisk rådgivning ved oppstart av tjenesten. Videre er det ikke avdekket at det uten begrunnelse gis stønad til boutgifter som fraviker søknad, og at avslag på økonomisk stønad bare begrunnes etter sosialtjenesteloven § 18, mens loven også krever at det må vurderes og begrunnes etter § 19.

Vi har i tilsynet påpekt disse forholdene. NAV- kontoret må vurdere sin internkontroll, og iverksette tiltak som sikrer at styringen er egnet til å påse at vedtakene som fattes er korrekte. Det betyr at internkontrollen må jevnlig gjennomgås for å kontrollere om kartlegging, vurdering og beslutning i tjenestene gjennomføres i tråd med reglene i sosialtjenesteloven.

Det er vår vurdering at NAV- kontoret ikke tilstrekkelig styrer praksis for å unngå feil ved tildeling av økonomisk stønad og råd og veiledning. Tilbakemeldinger fra ansatte og brukere blir ikke systematisk brukt til å rette og forebygge feil. NAV- kontoret hadde imidlertid et system for systematisk å benytte Fylkesmannens vedtak i klagesaker for å justere praksis.

I sakene som ble gjennomgått, var det gjennomgående få notater i journalene som omhandlet kartlegging, råd og veiledning, eller andre notater som var av betydning for tildelingen, vurderingen og beslutningen av de tjenestene vi undersøkte. Det er vår vurdering at det er nødvendig å dokumentere hvilken veiledning og kartlegging som er gjennomført for systematisk å kunne evaluere og styre tjenestene.

Mangler i styringen av praksis og manglende systematisk gjennomgang av styringssystemene (internkontrollen) fører til en uakseptabelt stor risiko for at tjenestene som gis, ikke er individuelt tilpasset ut fra brukerens behov.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

• Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften) Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

• Rundskriv Lov om sosiale tjenester i NAV Hovednummer 35

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart, oversikt over ansatte med relevante arbeidsoppgaver for temaet vi har undersøkt, rutinehefte, Eidsberg kommunes hjemmesider, delegeringsfullmakter, kvalitetskontroll datert 19. mars, budsjettdokument 2015

  Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 25 søknader, vedtak med tilhørende mapper og notat i Arena, notat fra Socio
• Utkast til virksomhetsplan for 2015, som foreløpig ikke var vedtatt.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Jens R. Nygaard, revisor
• Dag Marcussen Olsen, revisor
• Nina Westby Evensen, revisjonsleder

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet