Rapport fra oppfølgingstilsyn med NAV Fredrikstad - behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn 2017

Bakgrunn

Fylkesmannen gjennomførte i 2012 landsomfattende tilsyn med Fredrikstad kommune der vi vurderte behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Temaet for tilsynet var om kommunen sikret forsvarlig kartlegging, og at det ble gjort individuelle vurderinger som grunnlag for beslutninger om å innvilge økonomisk stønad og for beslutning om stønadens størrelse. Tilsynet undersøkte særlig kartleggingen og vurderingene i søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Med forsørgeransvar for barn menes personer som har forsørgeransvar etter lov om barn og foreldre, og som har barn boende hos seg fast, eller har samvær med barn.

Fylkesmannen konkluderte etter tilsynet i rapport datert 05. juni 2012 med at NAV Fredrikstad ikke i tilstrekkelig grad sikret kartlegging og individuell vurdering av søknad om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. Som en følge av det påviste avviket, la Fredrikstad kommune en plan for å lukke avviket. Vi mottok planen den 31. august 2016 og konkluderte i brev datert 11. september med at de iverksatte tiltakene og de videre planlagte tiltakene var tilstrekkelige til å rette avviket. Videre forutsatte vi at kommuneledelsen fremover fulgte med på at tiltakene fortsatt hadde ønsket effekt.

Oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen varslet oppfølging av tilsynet den 14. mars. Vi gjennomførte tilsynsbesøk 30. til 31. mai 2017 med NAV- kontorets behandling av søknader om økonomisk stønad fra forsørgere. Tilsynet ble gjennomført som en systemrevisjon hvor vi tok utgangspunkt i planen for å lukke avviket som ble utarbeidet av Fredrikstad kommune datert 29.august 2012. Vi undersøkte om de tiltakene som her ble beskrevet, hadde hatt ønsket effekt, og om Fredrikstad kommune sikret forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Konklusjon

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

Tiltakene som NAV Fredrikstad utarbeidet etter tilsynet i 2012 har ført til en bedring av kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk stønad fra personer forsørgeransvar for barn, men sikrer fortsatt ikke i tilstrekkelig grad at alle relevante forhold blir kartlagt og vurdert for denne gruppen.

Dato: 14.8.201

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom NAV- kontoret har fulgt opp de tiltakene som ble beskrevet i brev til Fylkesmannen datert 31. august 2012. Tiltakene skulle sikre forsvarlig kartlegging, og at det gjøres individuelle vurderinger som grunnlag for å innvilge eller avslå søknader om økonomisk stønad, og for å sikre rett beslutning om stønadens størrelse.

Vi har sett på behandlingen av søknader fra brukere som har forsørgeransvar for barn.

Fylkesmannen har undersøkt om tjenesten er ledet på en slik måte at søknader kartlegges og individuelt vurderes, herunder at barns behov kartlegges og vurderes i alle saker der det er aktuelt. For å styre tjenesten må kommunens ledelse sikre at medarbeiderne har felles forståelse for hva som er forsvarlig praksis, og at de får nødvendig opplæring og veiledning. Vi har undersøkt om ledelsen har etablert styrings- og kontrolltiltak for å påse at søknader fra forsørgere blir behandlet forsvarlig hver gang.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Det følger av sosialtjenesteloven § 1 at formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, og at loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Bestemmelsene om økonomisk stønad fremkommer av sosialtjenesteloven §§ 18 og 19. Det følger av rundskriv h 35 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet punkt 4.18.1 at hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform og at NAV-kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak.

Det er følger av barnekonvensjonens artikkel 3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Det følger videre av artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt. Dette er også tatt inn i grunnloven § 104.

Disse grunnleggende prinsippene er også førende for sosialtjenesteloven og er blant annet kommet til uttrykk i rundskrivet punkt 4.18.2.6 som omhandler barnefamilier. Det fremkommer her at hvis tjenestemottaker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas. Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi. Dette innebærer at utgifter til barn og unge kan være del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det.

Videre at hvis tjenestemottaker ikke bor sammen med egne barn, skal utgifter til samvær inngå i livsoppholdet. Det er som hovedregel viktig for barn og unge å ha kontakt med begge foreldrene. Stønad til samvær må vurderes ut fra samværets omfang. Det må også tas hensyn til eventuelle reiseutgifter. Hvis samværet omfatter overnatting, skal utgifter til tilrettelegging for dette, som seng, sengetøy, håndklær med videre, også inngå i livsoppholdet.

Forsvarlighetskravet etter § 4 i sosialtjenesteloven setter krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen og tjenestens innhold.  Forsvarlig tildeling av økonomisk stønad innebærer at tjenestens innhold og omfang holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialt arbeid. Hva som regnes som forsvarlig tjenestenivå, kan ikke fastslås på generelt grunnlag, men vurderes konkret og individuelt ut fra den enkeltes behov i hvert enkelt tilfelle, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 2.4.1.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt rundskriv til statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2017 i rundskriv A-3/2016 som erstatter A-1/2015.

Helsetilsynet utarbeidet veileder for landsomfattende tilsyn i 2012 med sosiale tjenester i Nav. Denne omhandlet behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. I punkt 4.1.1.1 fremkommer det hva som må undersøkes for at saken skal være godt nok opplyst for at kommunen skal sikre at det gis forsvarlige tjenester.

Forsvarlig kartlegging innebærer at NAV må undersøke:

• søker og søkers familieforhold (sivilstatus og barn, antall og alder)
• søkers inntekter/inntektsmuligheter, her må inngå vurdering av reduserte  muligheter for forsørger knyttet til kvelds- eller helgejobbing på grunn av omsorgsansvar, lang reise osv.
• utgifter (hvilke og hvor høye)
• gjeld
• behov for stønad til livsoppholdsutgifter eller spesielle utgifter knyttet til barn eller samvær med barn
• opplysninger om sosiale forhold, helsemessige forhold, andre forhold (ikke bare søkers forhold, men også barnas særskilte behov knyttet til sosiale og/eller helsemessige utfordringer) som har betydning for å vurdere søkers inntektsmulighet mv.
• opplysninger om søkers kontakt med andre etater i kommunen (barnevern, barnehageetat, helsestasjon, skole, hjemmetjenester osv.)
• opplysninger om barns deltakelse i aktiviteter og ev. kostnader knyttet til dette
• utgifter til barnepass, barnehage, SFO
• opplysninger om bolig og boforhold – i familier med barn og unge er det spesielt viktig at det er en trygg og god bosituasjon, og i vurderingen rundt en eventuell flytting for å redusere bokostnader må det vurderes hvilke konsekvenser dette ev. medfører for barna 
• opplysninger om familiens behov for klær, sko, utstyr mv. til daglig- og fritidsbruk.
• behov for datautstyr
• opplysninger om behov for innbo og møbler knyttet til at det bor barn i huset eller fordi søkeren har samværsrett og følgelig har barn boende hos seg i den forbindelse
• opplysninger om utgifter en søker som ikke bor sammen med barn har til samvær

Det følger også av veilederen at når forsørgere søker om livsopphold, vil det ved førstegangssøknad ofte være behov for en omfattende kartlegging, og at for familier som mottar stønad over lengre tid, vil det kunne være behov for å gjenta omfattende kartlegging.

Av forvaltningsloven § 17(forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt) vises det til at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og at det skal påses at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder. De mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet. 

Internkontroll

Kravet til systematisk styring av tjenesten fremkommer i sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll. Det er gitt forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Kommunen og NAV-ledelsen skal skape rammebetingelser og organisatoriske løsninger som gir god kvalitet i tjenestene, og som reduserer sannsynligheten for menneskelig svikt, og begrenser eventuelle skadevirkninger. Kravene i forskriften skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav fastsatt i sosialtjenesteloven. Dette skal bidra til tjenester av rett kvalitet, også når rammebetingelsene ikke er optimale, eksempelvis ved mangel på kompetanse, fravær av personell eller i situasjoner med mange søknader og henvendelser.

Ledere på alle organisatoriske nivåer i kommunen og NAV- kontoret må legge til rette for og følge opp at tjenestene er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskap om kvaliteten på virksomhetens tjenester inkludert oversikt over risiko og uønskede hendelser, for å kunne iverksette riktige tiltak som reduserer risiko og sikrer rett kvalitet.

Styringsaktivitetene fremkommer av forskriftens § 4

Ǥ 4.Innholdet i internkontrollen

Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i, eller i medhold av, lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Internkontroll innebærer at kommunen, som ansvarlig for virksomheten, skal:

a) beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt,

b) sikre tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten,

c) sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll,

d) sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes,

e) gjøre bruk av erfaringer fra tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten,

f) skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav,

g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen,

h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten.»

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Fredrikstad kommune har gjennomført to levekårskartlegginger siden 2012, den siste i 2014. Kartleggingen skal vise hvordan levekår og levekårsutfordringer i Fredrikstad, målt ved en rekke indikatorer, er geografisk fordelt i kommunen.

NAV Fredrikstad mottok i 2012 statlig tilskudd, fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, for å kartlegge og utarbeide plan for bekjempelse av barnefattigdom. I januar 2013 forelå rapporten «kartlegging av økonomiske forhold i barnefamilier som er langtidsmottakere av sosialhjelp». Rapporten beskriver ulike utviklingsområder med forslag på tiltak. NAV Fredrikstad har etter dette jobbet med følgende:

• Økt måloppnåelse i introduksjonsprogrammet. Det er iverksatt flere tiltak som har medført at overgangen til arbeid/utdanning etter endt program økte fra 18% i 2013 til 55% i 2016.
• Fra 2013-2016 har langtidsmottakere av sosialhjelp med barn vært et fokusområde via prosjekt «barnefattigdom». NAV er ikke en instans som møter barna. Perspektivet for å redusere barnefattigdom er, først og fremst, å sikre foreldrene arbeidsinntekt. Etter endt prosjektperiode er arbeidet implementert i ordinær drift, og omfatter nå sju ansatte som jobber spesifikt med langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp.
• Det er utarbeidet et «eget» kartleggingsskjema for barnefamilier. Videre er det innarbeidet to nye rutiner: Barnefamilier og sosialhjelp» og «mottak av nye brukere».
• Det er utarbeidet en oversikt over aktuelle samarbeidspartnere/hjelpeinstanser.
• Barnas situasjon er synliggjort i hjelpe-/standardtekster i fagsystemet.
• Det er utarbeidet en sjekkliste som benyttes når vedtak om økonomisk sosialhjelp skal godkjennes. Sjekklisten viser tema/områder som skal omtales i den enkelte sak. Sjekklisten er utarbeidet i kvalitetssystemet, og har link til mer utfyllende informasjon.
• Sjekkliste som gjelder barnas situasjon.
• NAV Fredrikstad har vært en pådriver for å få barn som bor i familier med store belastninger prioritert ved opptak i barnehage.
• Fredrikstad kommune deltar i «sjumilssteget». NAV Fredrikstad har bidratt i dette arbeidet.

NAV Fredrikstad har gjort følgende for å øke kompetansen ved kontoret:

• Det er utarbeidet opplæringsplan 2017.
• Nyansatte deltar på opplæring i regi av NAV fylke.
• På bakgrunn av rapporten fra SOFAK ble det arrangert «fagdag barneperspektiv» i mars 2014. Fagdagen var obligatorisk for alle veiledere.
• Det ble arrangert «Fagdag barneperspektiv» i april 2016.
• NAV Fredrikstad benytter Fredrikstad kommunes kvalitetssystem i arbeidet med rutiner/prosedyrer. I kvalitetssystemet er det angitt en ansvarlig redaktør og en dato for årlig revisjon. Alle ansatte har tilgang til kvalitetssystemet. Under rutiner for saksbehandling av økonomisk sosialhjelp er et av temaene barnas situasjon/barneperspektivet
• Ved NAV Fredrikstad er det utpekt en veileder som «barnefaglig kontaktperson». Kontaktpersonen blir invitert til samarbeidspartnere og frivillige lag og organisasjoner for å informere om NAVs rolle i barnefattigdomsproblematikken.
• Brukerombudet i Fredrikstad opptrer i enkeltsaker på vegne av bruker(e) på lik linje som en representant med fullmakt. Brukerombudet representerer også NAV-kontorets brukere i Brukerutvalget for NAV Fredrikstad. I tillegg har brukerombudet møte, minst en gang per år, med hele ledergruppen. I disse møtene har blant annet har barneperspektivet i NAV vært tema.
• Det er utarbeidet rutiner for samarbeid med barneverntjenesten i Fredrikstad. Det er samarbeidsmøter mellom NAV Fredrikstad og barneverntjenesten hver 6. uke hvor både rutiner og enkeltsaker tas opp til drøfting.
• Opprettelse av beslutterteam (fagkoordinatorer) som blant annet skal godkjenne og kvalitetssikre vedtak etter lov om sosiale tjenester, og som skal bidra til å styrke internkontrollen og fange opp opplæringsbehov, samt gjennomføre fagmøter.
• NAV Fredrikstad har oversikt over alle klagesaker som er til behandling hos Fylkesmannen, og alle vedtak fra Fylkesmannen blir gjennomgått, og det gis informasjon i fagmøter dersom Fylkesmannens avgjørelse(r) medfører endring av praksis.
• Det er gjennomført risikovurdering av tjenesten økonomisk sosialhjelp i kommunens kvalitetssystem/modul for risikovurdering
• Tilsynet i 2012 avdekket at NAV Fredrikstad ikke hadde tilstrekkelige rutiner for melding av avvik og behandling av avvik, samt at avvik ikke ble benyttet til videre læring. I etterkant av tilsynet er det utarbeidet rutiner og det har vært opplæring av ledere.

Under gjennomgang av 32 saksmapper, herunder vedtak og journal, finner vi at det kartlegges kjønn, alder, skole og/ eller barnehage, og vi ser om og hvilke fritidsinteresser barna har i en del saker.

Vi finner imidlertid ikke særskilt kartlegging av det enkelte barn ut over dette hverken i journal eller i vedtak. Det mangler også relevant kartlegging knyttet til søknader, eller når det foreligger særskilte opplysninger om for eksempel flytting, innbo eller helse.

Det foreligger eget skjema for individuell kartlegging av barn, men dette finner vi kun i 1 av 32 saker. Vi har også undersøkt om det finnes opplysninger om kartlegging av barn i Arena, men vi fant ingen nye opplysninger om kartlegging av barn i dette saksbehandlersystemet.

Vi finner standardtekst i vedtakene om «at det ikke foreligger/ ikke er opplyst spesielle behov», men vi finner ikke kartleggingen hvor dette fremkommer. Vi fant ingen saker ut over norm for livsopphold, men når det ble søkt om ekstra livsopphold, finner vi noen innvilgelser/avslag.

NAV viser i sin redegjørelse for at tilsynet i 2012 avdekket at NAV Fredrikstad ikke hadde tilstrekkelige rutiner for melding av avvik, behandling av avvik, samt at avvik ikke ble benyttet til videre læring. I etterkant av tilsynet er det utarbeidet rutiner som er lagt inn i kommunens kvalitetssystem, og det er bestemt at avvik fra rutinene skal meldes i systemet.

Det er ikke meldte avvik i kommunens kvalitetssystem på det reviderte området.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Det er iverksatt tiltak som styrker kartleggingen av barnefamiliene, blant annet er det utarbeidet eget kartleggingsskjema for barnefamilier, to rutiner «barnefamilier og sosialhjelp» og «mottak av nye brukere», sjekkliste som benyttes når vedtak om økonomisk sosialhjelp skal godkjennes og standard/ hjelpetekst som kan være til nytte når barn skal vurderes.

Ved gjennomgang av vedtak og journal fant vi imidlertid en konsekvent bruk av veiledende norm og bruk av standardtekst i vedtakene om «at det ikke foreligger/ ikke er opplyst spesielle behov», uten at vi fant kartleggingen hvor dette framkom.

Vi fant også at barn ikke ble tilstrekkelig kartlagt eller individuelt vurdert, ut over fritidsinteresser og behov for barnehage eller SFO. Vi så heller ikke at det ble foretatt relevant kartlegging knyttet til søknader når det forelå særskilte opplysninger om for eksempel flytting, innbo eller helse.

I oppsummerings rapport fra Statens helsetilsyn etter landsomfattende tilsyn i 2012 viser Helsetilsynet til at alvorlig svikt i kartleggingen, mangel­fulle individuelle vurderinger og ut­strakt bruk av standardiserte normer for utmåling av stønaden innebærer samlet sett en betydelig risiko for at hjelpen til søkere med forsørgeransvar for barn blir utilstrekkelig. Helsetilsynet ser med bekymring på dette, og er ikke trygg for at barn og unges behov blir sett, vurdert og tatt hensyn til i kommu­nenes behandling av søknader om øko­nomisk stønad.

Vi mener at de påpekte funn tilsier at det er mangler ved kartleggingen og ved de individuelle vurderingene. Vi mener dette medfører en stor risiko for feil når søknader innvilges eller avslås, og for beslutningen om stønadens størrelse.

Vi finner derfor at de iverksatte tiltakene ikke dekker lovkravene til kartlegging og individuell vurdering av behovet til det enkelte barn. Dette fordi vi ikke finner tilstrekkelig spor av at dette er gjort, hverken i journaler eller i vedtakene. Vi anser at dette er et brudd på sosialtjenesteloven §§ 4, 18 og 19.

Fylkesmannen viser til at internkontrollen må innrettes slik at den ivaretar risikovurdering av om det er forhold som gjør at barn ikke blir tilstrekkelig kartlagt. De meldingssystemer som finnes må brukes, og være egnet til å fange opp feil i kartlegging og vurdering av barns behov.

Fylkesmannen vil presisere at ansvaret for å avdekke svikt ikke er avgrenset til enkeltstående hendelser eller avvik, men er en generell plikt til å registrere og følge opp virksomhetens resultater. Registrerte uønskede hendelser bør gjennomgås av de involverte i samarbeid med deres nærmeste overordnede. Årsaker til og konsekvenser av hendelsen bør klargjøres. For uønskede hendelser som kan gjenta seg, og som er av en viss betydning, skal det iverksettes tiltak for å forhindre gjentakelse. Dersom det foreligger tiltak som kan forhindre gjentakelse, og gjennomføringen av disse ikke krever urimelig store ressurser, bør forebyggende tiltak gjennomføres og effekten evalueres.»

Det er også vår oppfatning at svikt på dette området vil ha stor betydning både for forsørgere og de barna som omfattes. Dette er en sårbar gruppe og det er avgjørende at sentrale behov blir fanget opp. Det er derfor viktig at kommunene sørger for å få på plass de styrings- og kon­trolltiltakene som er nødvendige for å sikre at tjenesteutøvelsen er forsvarlig.

Når vi finner at manglene ikke er meldt i kommunens avvikssystem, mener vi dette viser mangler ved internkontrollen jf. forskrift om internkontroll § 4 bokstav f og g.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

NAV Fredrikstad sine tiltak etter tilsynet i 2012 har ført til en bedring av kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk støtte fra personer med forsørgeransvar for barn, men sikrer fortsatt ikke i tilstrekkelig grad at alle relevante forhold blir kartlagt og vurdert for denne gruppen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: sosialtjenesteloven §§18 og 19, jfr. §§4, forvaltningsloven § 17 og internkontrollforskriften § 4.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber NAV- kontoret om å gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet. Dette fordi det kan være flere forhold enn det tilsynet avdekket som kan være medvirkende til lovbruddet. Ut fra denne vurderingen og vår tilsynsrapport ber vi NAV utarbeide en plan med tiltak som vil rette avviket.

Vi anbefaler at planen inneholder tidsfrister for iverksettelse, ansvarlig for iverksettelsen, en beskrivelse av hvordan ledelsen følger med på at tiltakene virker, og tidspunkt for ledelsens evaluering av tiltakene.

Vi ber om planen for hvordan kommunen skal rette avviket, senest innen 1. oktober 2017.

Med hilsen

Elisabeth Lilleborge Markhus e.f.
fylkeslege

Dag Marcussen Olsen
seniorrådgiver

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Fredrikstad Postboks 574 1703 SARPSBORG