Rapport fra tilsyn med NAV Sarpsborgs behandlingen av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn 2017

Fylkesmannen i Østfold

Fylkesmannen varslet tilsyn 6. februar, og gjennomførte tilsynsbesøk 3. til 5. mai 2017 med NAV- kontorets behandling av søknader økonomisk stønad fra forsørgere. Vi undersøkte om NAV Sarpsborg sørger for at kartlegging av behovet, og vurdering og beslutning av økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som en del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen. Kommunene fikk oversendt foreløpig rapport til uttalelse 1. juni 2017 og har utalt seg til denne 13. juni. Presiseringene og bemerkningene er tatt til etterretning og innarbeidet i denne rapporten.

Sarpsborg kommune og NAV- kontoret prioriterer barn og deres familier. I NAV- kontoret er det spesielle oppfølgingsprosjekter med mål om å redusere antallet fattige barnefamilier. Tilsynet viser at kartlegging og vurdering av behovene til familier likevel ikke er godt nok ivaretatt til å oppfylle lovens krav. Også der forsørgerne omfattes av prosjektene er kartlegging og vurdering mangelfull, men er gjennomgående bedre enn der forsørgerne og deres familier ikke omfattes.

Konklusjon

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

Sarpsborg kommune sikrer ikke at barns behov kartlegges tilstrekkelig og vurderes individuelt når forsørgere søker om økonomisk stønad.

Avvik fra følgende myndighetskrav: sosialtjenesteloven §§18 og 19, jfr. §§4 og 41, 42, forvaltningsloven § 17 og internkontrollforskriften § 4.

Fylkesmannen ber NAV- kontoret om å gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet. Dette fordi det kan være flere forhold enn det tilsynet avdekket som kan være medvirkende til lovbruddet. Ut fra denne vurderingen og vår tilsynsrapport ber vi om at det utarbeides en plan med tiltak som vil rette avviket.

Planen bør inneholde tidsfrister for iverksettelse, ansvarlig for iverksettelsen, en beskrivelse av hvordan ledelsen følger med på at tiltakene virker, og tidspunkt for ledelsens evaluering av tiltakene.

Vi ber om planen for hvordan kommunen skal rette avviket, senest innen 1.september 2017.

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom NAV- kontoret sikrer forsvarlig kartlegging og at det gjøres individuelle vurderinger som grunnlag for å innvilge eller ikke innvilge søknader om økonomisk stønad, og for beslutningen om stønadens størrelse.

Vi har sett på behandlingen av søknader fra brukere som har forsørgeransvar for barn. Med forsørgeransvar for barn menes personer som har forsørgeransvar etter lov om barn og foreldre, og som har barna boende fast hos seg eller har samvær med dem.

Søknader om økonomisk stønad kan både være fremmet en tid forut for når behovet oppstår og ved behov for akutthjelp i en nødssituasjon.

Fylkesmannen har undersøkt om tjenesten er ledet på en slik måte at søknader kartlegges og individuelt vurderes, herunder at barns behov kartlegges og vurderes i alle saker der det er aktuelt. For å styre tjenesten må kommunens ledelse sikre at medarbeiderne har felles forståelse for hva som er forsvarlig praksis, og får nødvendig opplæring og veiledning. Vi har undersøkt om ledelsen har etablert styrings- og kontrolltiltak for å påse at søknader fra forsørgere blir behandlet forsvarlig hver gang. Vi har undersøkt om krav til internkontroll er oppfylt ved at kommunen gjennom NAV- kontoret skal arbeide systematisk for å unngå feil i behandlingen av søknadene. Systematisk arbeid for å unngå uheldige hendelser innebærer blant annet å bruke medarbeideres og brukeres erfaringer og kunnskap om tjenesten.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

 Forsvarlige tjenester

Forsvarlighetskravet etter § 4 i sosialtjenesteloven setter krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen og tjenestens innhold. Forsvarlig tildeling av økonomisk stønad innebærer at tjenestens innhold og omfang holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialt arbeid. Hva som regnes som forsvarlig tjenestenivå, kan ikke fastslås på generelt grunnlag, men vurderes konkret og individuelt ut fra den enkeltes behov i hvert enkelt tilfelle, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 2.4.1.

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 gir retten til økonomisk stønad, og kapittel 5 i samme lov omhandler saksbehandlingsreglene. Kapittel 5 viser til forvaltningslovens bestemmelser, og § 17 i forvaltningsloven om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt er sentral i dette tilsynet.

Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 til sosialtjenesteloven utdyper sosialtjenesteloven, herunder §§ 4, 18, 19 og kapittel 5.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt rundskriv til statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2017 i rundskriv A-3/2016 som erstatter A-1/2015.

Forsvarlig kartlegging innebærer at:

• det blir vurdert hvilke forhold som er aktuelle å kartlegge i den enkelte sak,
• alle familiemedlemmers behov kartlegges,
• kartleggingen nedtegnes slik at den kan etterprøves,

jf. sosialtjenesteloven §§ 41, 42, Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.2 og Helsetilsynets veileder til tilsynet punkt 4.1. Forsørgerne skal involveres i kartleggingen, jf. sosialtjenesteloven § 43.

Når forsørgere søker om livsopphold, vil det ved førstegangssøknad ofte være behov for en omfattende kartlegging. For familier som mottar stønad over lengre tid, vil det være behov for å gjenta omfattende kartlegging, jf. Helsetilsynets veileder til tilsynet punkt 4.1.1.

Forsvarlig vurdering og beslutning innebærer at det gjøres individuelle vurderinger i hver sak om de behov det fremmes søknad om, og for de som berøres av søknaden. NAV- kontoret må individuelt vurdere behovet for livsopphold, boutgifter og andre formål brukeren søker om hjelp til, jf Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.2.4. NAV- kontoret kan for eksempel ikke legge til grunn samme husleiesats for alle forsørgere med tilsvarende antall barn når behovet er forskjellig, eller unnlate å vurdere behovet for livsopphold til alle barn i barnerike familier. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 4.18.1.5

Internkontroll

Kravet til systematisk styring av tjenesten fremkommer i sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll. Det er gitt forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Kommunen gjennom NAV- kontoret er pålagt å sikre forsvarlige tjenester gjennom sin styring. Kravet til forsvarlighet som rettes mot virksomheter, omfatter flere forhold som sammenfaller med kravet til ledelse og kvalitetsforbedring, herunder kontinuerlig forbedring i NAV, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv 2.4.1.

Kommunen og NAV-ledelsen skal skape rammebetingelser og organisatoriske løsninger som gir god kvalitet i tjenestene, og som reduserer sannsynligheten for menneskelig svikt, og begrenser eventuelle skadevirkninger. Kravene i forskriften skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav fastsatt i sosialtjenesteloven. Dette skal bidra til tjenester av rett kvalitet, også når rammebetingelsene ikke er optimale, eksempelvis ved mangel på kompetanse, fravær av personell eller i situasjoner med mange søknader og henvendelser.

Ledere på alle organisatoriske nivåer i kommunen og NAV- kontoret må legge til rette for og følge opp at tjenestene er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskap om kvaliteten på virksomhetens tjenester inkludert oversikt over risiko og uønskede hendelser, for å kunne iverksette riktige tiltak som reduserer risiko og sikrer rett kvalitet.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I Sarpsborg kommune bor det mer enn 55 000 innbyggere. Kommunen har en større andel barn som bor i husholdninger med lav inntekt enn landet for øvrig, og høyere enn gjennomsnittet i Østfold, jf Folkehelseinstituttets folkehelseprofil 2017.

NAV-kontoret har utarbeidet sine styringsdokumenter med utgangspunkt i Sarpsborg kommune og NAV Østfold sine styrende dokumenter. Sarpsborg kommunes visjon er: Sarpsborg – der barn og unge lykkes.

NAV- kontoret har utarbeidet en rapport som skal styrke barneperspektivet i NAV. Barnegruppen som utarbeidet rapporten, la frem forslag til videre arbeid med barneperspektivet 6. oktober 2015. Rapporten er nå tatt opp til ny behandling i ledergruppen som vurderer om de skal iverksette flere tiltak.

NAV- kontoret er organisert i 5 avdelinger hvor avdeling Oppfølging fatter vedtak om økonomisk stønad til de fleste forsørgerne som søker om økonomisk stønad. NAV- kontoret har flere oppfølgingsprosjekter som retter seg mot forsørgere og deres familier. De deltar i Arbeids- og velferdsdirektoratets satsning Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier, hvor målgruppen er familier med opptil fire barn og lav husholdningsinntekt. NAV- kontoret har også prosjekt rettet mot store barnefamilier hvor det er fem barn eller flere i familien: Helhetlig oppfølging av store barnefamilier. NAV- kontoret har organisert arbeidet rettet mot unge som eget tiltak i: Ung mot Mål & Mening. De unge som får oppfølging i Ung mot Mål & Mening kan også ha forsørgeransvar.

NAV-kontoret har identifisert at de ikke kartlegger barns behov tilstrekkelig, og har utarbeidet nytt kartleggingsskjema. Dette kartleggingsskjemaet legger opp til å kartlegge forsørgeransvar, samvær, fritidsaktiviteter, og om barna går i barnehage eller deltar i skolefritidsordning. I tillegg fyller søker ut antall barn, kjønn, alder og bosted i søknadsskjema om sosialstønad.

NAV- kontoret har utarbeidet til dels detaljerte prosedyrer, og har forelagt tilsynet 53 prosedyrer og retningslinjer hvor særlig 15 er aktuelle for tilsynstema. Av de 15 prosedyrene fremgår det ikke at barns behov skal kartlegges og vurderes individuelt. Det fremgår av prosedyrene at alle skal foretas en individuell skjønnsvurdering som også skal omfatte barna.  I de spesifikke prosedyrene om veiledende livsoppholdsnorm, blant annet prosedyrer om boutgifter, legges det til dels vekt på barns behov ved at behovet for egne soverom er styrende for veiledende boutgifter. Dokumentene omhandler i noen grad barn. I den generelle saksbehandlingsprosedyren fremkommer det ikke at det særlig skal tas hensyn til barns behov.

En individuell kartlegging av behov for økonomisk stønad for alle i familien mangler i 50 av 51 saker (familier) vi har gjennomgått. Det fremkommer av vedtakene antall barn, hvor gamle de er, og forsørgeransvar. Kartlegging av om barna har barnehageplass eller SFO fremkommer i flere vedtak. Der det er ungdommer i familiene, er deres inntekter (stipend, lærlinglønn) kartlagt.

Kartlegging av barna i familier som følges opp gjennom prosjektene helhetlig oppfølging av lavinntekt familier og oppfølging av store barnefamilier, er mer utfyllende, men har mangler knyttet til journalføring og individuell kartlegging av barna. Prosjektmedarbeiderne bruker andre kartleggingsverktøy og metoder enn kontoret for øvrig. Kartleggingsverktøyet de bruker spesifiserer individuell kartlegging av barna.

NAV- kontoret skriver i sin beskrivelse av styringssystemet at dokumenter som gjelder normer revideres årlig, øvrige prosedyrer revideres fortløpende, og at kontoret på tilsynstidspunktet er litt på etterskudd med revideringen.

Prosedyre om veiledende normer fremkommer satser for barn, antall barn og samvær. I gjennomgang av sakene, knyttet til 51 forskjellige familier, er ikke normene for livsopphold fraveket. Vi ser i 3 av sakene at det er innvilget ekstra til klær og fritidsutgifter etter søknad. Det fremgår også av intervjuene at det ikke er praksis for å fravike normene for livsopphold, og at vurdering av behov av ekstra stønad/ tillegg til livsoppholdssats avhenger av søknad fra foreldrene. Kommunens veiledende norm for livsopphold er lavere enn statlig veiledende norm. Saksbehandlingssystemet Velferd gir automatisk forslag om sats til tre barn og barnetrygd fra 4. barn, som er i tråd med NAV- kontorets prosedyre for utmåling av livsopphold. Kommunens veiledende normer for husleie er fraveket i 11 saker, begrunnet delvis ut fra barns behov.

Journalføring og vedtak viser i liten grad til brukers medvirkning i kartlegging og beslutning av søknad om økonomisk stønad. I 7 av de 8 sakene vi har sett, hvor forsørgere har samvær, finner vi ikke at det er spurt om barnas behov ut over antall dager det skal være samvær.

Det fremkommer ikke av prosedyrene at barns behov særskilt skal vektlegges i vurdering av behovet for livsopphold til familien. Det opplyses i intervjuer at det er gitt føringer på at søknader om ekstra til fritid, klær mv. til barn skal vurderes innvilget, særlig for barnerike familier.

Vi finner ikke at NAV- kontoret systematisk innhenter og benytter brukernes erfaringer som de blir kjent med i enkelt henvendelser, til utvikling av de sosiale tjenestene. Det     gjennomføres imidlertid brukerundersøkelser i statlig regi hvor kontoret har høy deltakelsesprosent og hvor resultatene beskrives som gode. Undersøkelsen gir kunnskap om de som svarer på undersøkelsen føler seg respektert når de henvender seg til NAV, og er fornøyde med service helhetlig sett. Kunnskapen er relevant for ledelsen av de kommunale tjenestene i NAV. Det er ikke spørsmål i undersøkelsen som direkte retter seg mot de kommunale tjenestene, eller skiller ut brukere som er aktuelle for dette tilsynet.

Klagesaker som har vært til behandling hos Fylkesmannen tas opp i fagmøte og praksis endring vurderes.

Sarpsborg kommune benytter et elektronisk kvalitetssystem, RiskManager, NAV- kontoret har sine prosedyrer for kommunale tjenester i dette systemet. Det er bestemt at NAV- kontoret skal melde sine avvik i dette systemet. Tilsynet er forelagt 7 avvik om problemer med fagsystemet i 2016 og et avvik fra 2017 som omhandler saksbehandlingsrestanser og manglende tid til å kartlegge behov. Det fremkommer ikke avvik knyttet til feil i kartlegging eller utmåling av barnefamilier spesielt, men avviket meldt i 2017 utelukker ikke barnefamiliene. Kommunens ledelse var på tilsynstidspunktet kjent med avviket som ble meldt i 2017.

Sjekklisten som besluttere bruker for å fatte vedtak, inneholder ikke punkter om at alle barns behov skal kartlegges individuelt. NAV- kontoret registrerer i eget skjema alle vedtak som er sendt til godkjenning, og årsaken til at resterende ikke godkjennes. NAV- kontoret opplyser at oversikten benyttes til å iverksette opplæring og veiledning. Loggen fanger ikke opp systematiske feil ved kartlegging av barns behov. Kontoret har evaluert loggen og kommet til at denne må endres, for å kunne identifisere opplæringsbehov bedre.

NAV- kontoret skriver at de foretar en generell risikovurdering på kontoret, og legger ved dokumenter som viser at de siste år har vurdert risiko per fagområde. Det er konkludert med en risiko for kompetansen på fagområdet minoritet og sosiale tjenester, fordi fagmiljøet er mindre enn på de statlige tjenestene. Det mangler en systematisk risiko- og sårbarhetsvurdering av sosialtjenestene som fanger opp barnas behov i vurderingen av behov for økonomisk stønad jf.§§ 18 og 19.

Det er planlagt gjennomgang av internkontrollen i september 2017. Det er gjennomført en organisasjonsgjennomgang i 2015/2016 for å forbedre brukerforløpet. Gjennomgangen i 2015/2016 avdekket ikke manglende kartlegging av barns behov.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Bestemmelsene om økonomisk stønad fremkommer av sosialtjenesteloven §§ 18 og 19. Hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. NAV- kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig, jf. sosialtjenesteloven § 41 og Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.1..

NAV-kontoret har plikt til å bistå de som trenger det, med å søke om økonomisk sosialhjelp. Dette omfatter å identifisere hjelpebehov, og å peke på omstendigheter som kan ha særlig betydning for resultatet i det konkrete tilfellet. Hvilke opplysninger som er nødvendige i den enkelte sak, må alltid vurderes i forhold til familiens situasjon og tjenesten det søkes om.

Den individuelle vurderingen skal foretas konkret i hver sak ut fra behov på søknadstidspunktet, tjenesten det er søkt om, og formålene i loven, og skal ligge til grunn for avgjørelsen som tas.

Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker, jf. sosialtjenesteloven §§ 41, 42 og 43, forvaltningsloven § 17 og Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.1, 5.42.1 og 5.43.2.

I undersøkelsen av sakene fremkommer det at barns behov, ut over fritidsinteresser og   behov for barnehage eller SFO, unntaksvis blir kartlagt og vurdert der det er aktuelt. Dette blir bekreftet i intervjuene. Prosedyrer og bruk av disse bekrefter at det ikke rutinemessig undersøkes hvilket behov hvert enkelt barn har ved utmåling av økonomisk stønad. Gjennom sin internkontroll har NAV- kontoret ikke avdekket at det systematisk gjøres feil i kartlegging og vurdering av søknader fra forsørgere. Det er dermed heller ikke iverksatt tiltak for å rette forholdet.

NAV- kontoret samler ikke systematisk tilbakemeldinger fra brukere til bruk for å forbedre tjenestene utover klagesaker som har vært til behandling hos Fylkesmannen. Disse tas opp i fagmøte og kan føre til praksisendringer. Serviceklager fra brukere besvares enkeltvis. Vi finner ikke at NAV- kontoret kan vise til annen systematisk bruk av tilbakemeldinger fra forsørgere eller ansatte om hvordan beslutninger om økonomisk sosialhjelp bedrer levevilkårene og bidrar til sosial og økonomisk trygghet, jf. sosialtjenesteloven § 1.

Det er iverksatt enkelte tiltak som styrker kartleggingen av barnefamiliene. Eksempelvis endring av kartleggingsskjema, utprøving av andre oppfølgingsmetoder i prosjekter, og arbeidet med mer planlagte og forberedte samtaler. Tiltakenes virkning er foreløpig ikke evaluert. Det er vår vurdering at de iverksatte tiltakene ikke dekker lovkravet til kartlegging og individuell vurdering av behovet til det enkelte barn, fordi tiltakene ikke omfatter alle forsørgere, og fordi kartleggingen ikke omfatter alle relevante behov familiene kan ha.

For at behov for stønad ut over livsoppholdssats til fritidsaktiviteter, innbo, ekstra til klær, skoleutstyr med videre skal vurderes, er NAV- kontoret avhengig av at foreldrene på eget initiativ fremmer søknad. Hovedfokuset i oppfølgingen er arbeid og aktivitet for foreldrene. Det kan føre til at kartlegging av behovet for hjelp fram til forsørgerne er i arbeid ikke får tilstrekkelig oppmerksomhet. Kartlegging av behov og informasjon om rettigheter og muligheter til å søke om stønad er i liten grad dokumentert i vedtak og journal.

Vi vurderer at NAV Sarpsborg er en så vidt stor virksomhet, at det krever at skriftlige prosedyrer inneholder føringer på hvordan barnefamilier skal kartlegges og vurderes, for å kunne sikre at det ytes forsvarlige tjenester. Internkontrollen må innrettes slik at den ivaretar risikovurdering av om det er forhold som gjør at barn ikke blir tilstrekkelig kartlagt. Det må finnes meldingssystemer for å fange opp feil i kartlegging og vurdering av barns behov, og feilene som avdekkes, må i større grad sammenstilles og vurderes for å iverksette tiltak.

NAV- kontorets prosedyrer for bruk av veiledende norm ved utmåling av livsopphold, og kontorets konsekvente bruk av veiledende norm, gir lite styring for å sikre at behovet for økonomisk stønad vurderes individuelt. Når kommunens veiledende norm er lavere enn statlig veiledende norm, krever det også en ekstra årvåkenhet for å fange opp behov for stønad ut over livsoppholdsbeløpet.

Det er vår vurdering at svakhetene i prosedyrer og praksis for kartlegging og vurdering fører   til at grunnlaget for å ta beslutninger om økonomisk stønad blir svak, og gjør at risikoen for at det utmåles feil stønad er for stor.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

Vi har på denne bakgrunn kommet til at Sarpsborg kommune ikke sikrer at barns behov kartlegges tilstrekkelig og vurderes individuelt når forsørgere søker om økonomisk stønad.

Avvik fra følgende myndighetskrav: sosialtjenesteloven §§18 og 19, jfr. §§4 og 41, 42, forvaltningsloven § 17 og internkontrollforskriften § 4.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

NAV- kontoret bes om å gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet. Dette fordi det kan være flere forhold enn det tilsynet avdekket som kan være medvirkende til lovbruddet. Ut fra denne vurderingen og vår tilsynsrapport ber vi om at det utarbeides en plan med tiltak som vil rette avviket.

Vi anbefaler at planen inneholder tidsfrister for iverksettelse, ansvarlig for iverksettelsen, en beskrivelse av hvordan ledelsen følger med på at tiltakene virker, og tidspunkt for ledelsens evaluering av tiltakene.

Vi ber om planen for hvordan kommunen skal rette avviket, senest innen 1.september 2017.

Dato: 13.6.2017

Med hilsen

Elisabeth Lilleborge Markhus e.f.
fylkeslege

Nina Westby Evensen
seniorrådgiver

dokumentet er elektronisk godkjent