Rapport fra oppfølgingstilsyn med NAV Skiptvet - behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn 2018

Vi viser til oversendelse av foreløpig rapport 22. desember 2017 med frist for uttalelse 5. januar 2018. Vi har ikke mottatt uttalelse fra kommunen og oversender med dette rapport.

Bakgrunn

Fylkesmannen gjennomførte i 2012 landsomfattende tilsyn med Skiptvet kommune der vi vurderte behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Temaet for tilsynet var om kommunen sikret forsvarlig kartlegging, og at det ble gjort individuelle vurderinger som grunnlag for beslutninger om å innvilge økonomisk stønad og for beslutning om stønadens størrelse. Tilsynet undersøkte særlig kartleggingen og vurderingene i søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Med forsørgeransvar for barn menes personer som har forsørgeransvar etter lov om barn og foreldre, og som har barn boende hos seg fast, eller har samvær med barn.

Fylkesmannen konkluderte etter tilsynet i rapport datert 28. juni 2012 med at NAV Skiptvet ikke i tilstrekkelig grad sikret kartlegging og individuell vurdering av søknad om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. Som en følge av det påviste avviket, la Skiptvet kommune en plan for å lukke avviket. Vi mottok endelig plan den 11. januar 2013, og konkluderte i brev datert 5. juni 2013 med at de iverksatte tiltakene og de videre planlagte tiltakene var tilstrekkelige til å rette avviket. Videre forutsatte vi at kommuneledelsen fremover fulgte med på at tiltakene fortsatt hadde ønsket effekt.

Oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen varslet oppfølging av tilsynet den 9. oktober 2017. Vi gjennomførte tilsynsbesøk 12. desember 2017 med NAV- kontorets behandling av søknader om økonomisk stønad fra forsørgere. Tilsynet ble gjennomført som en systemrevisjon hvor vi tok utgangspunkt i planen for å lukke avviket som ble utarbeidet av Skiptvet kommune datert 11. januar 2013. Vi undersøkte om de tiltakene som her ble beskrevet, hadde hatt ønsket effekt, og om Skiptvet kommune sikret forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. I forkant av tilsynet intervjuet vi tre forsørgere per telefon.

Konklusjon

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

Tiltakene som NAV Skiptvet utarbeidet etter tilsynet i 2012 har ført til en bedring av kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk stønad fra personer forsørgeransvar for barn, men sikrer fortsatt ikke i tilstrekkelig grad at alle relevante forhold blir kartlagt og vurdert for denne gruppen.

1. Tilsynets tema og omfang 

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom NAV- kontoret har fulgt opp de tiltakene som ble beskrevet i brev til Fylkesmannen mottatt 11. januar 2013. Tiltakene skulle sikre forsvarlig kartlegging, og at det gjøres individuelle vurderinger som grunnlag for å innvilge eller avslå søknader om økonomisk stønad, og for å sikre rett beslutning om stønadens størrelse.

Vi har sett på behandlingen av søknader fra brukere som har forsørgeransvar for barn.

Fylkesmannen har undersøkt om tjenesten er ledet på en slik måte at søknader kartlegges  og individuelt vurderes, herunder at barns behov kartlegges og vurderes i alle saker der det er aktuelt. For å styre tjenesten må kommunens ledelse sikre at medarbeiderne har felles forståelse for hva som er forsvarlig praksis, og at de får nødvendig opplæring og veiledning. Vi har undersøkt om ledelsen har etablert styrings- og kontrolltiltak for å påse at søknader fra forsørgere blir behandlet forsvarlig hver gang.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet 

Det følger av sosialtjenesteloven § 1 at formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, og at loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Bestemmelsene om økonomisk stønad fremkommer av sosialtjenesteloven §§ 18 og 19. Det følger av rundskriv h 35 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet punkt 4.18.1 at hovedprinsippet for å behandle søknad om økonomisk stønad er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform, og at NAV-kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak.

Det er følger av barnekonvensjonens artikkel 3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Det følger videre av artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt. Dette er også tatt inn i grunnloven § 104.

Disse grunnleggende prinsippene er også førende for sosialtjenesteloven, og er blant annet kommet til uttrykk i rundskrivet punkt 4.18.2.6 som omhandler barnefamilier. Det fremkommer her at hvis tjenestemottaker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas. Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi. Dette innebærer at utgifter til barn og unge kan være del av livsoppholdet, selv om tilsvarende utgifter for voksne ikke er det.

Videre gjelder det at hvis tjenestemottaker ikke bor sammen med egne barn, skal utgifter til samvær inngå i livsoppholdet. Det er som hovedregel viktig for barn og unge å ha kontakt med begge foreldrene. Stønad til samvær må vurderes ut fra samværets omfang. Det må også tas hensyn til eventuelle reiseutgifter. Hvis samværet omfatter overnatting, skal utgifter til tilrettelegging for dette, som seng, sengetøy, håndklær med videre, også inngå i livsoppholdet.

Forsvarlighetskravet etter § 4 i sosialtjenesteloven setter krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen og tjenestens innhold. Forsvarlig tildeling av økonomisk stønad innebærer at tjenestens innhold og omfang holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialt arbeid. Hva som regnes som forsvarlig tjenestenivå, kan ikke fastslås på generelt grunnlag, men vurderes konkret og individuelt ut fra den enkeltes behov i hvert enkelt tilfelle, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 2.4.1.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt rundskriv til statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2017 i rundskriv A-3/2016 som erstatter A-1/2015.

Helsetilsynet utarbeidet veileder for landsomfattende tilsyn i 2012 med sosiale tjenester i Nav. Denne omhandlet behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. I punkt 4.1.1.1 fremkommer det hva som må undersøkes for at saken skal være godt nok opplyst, for at kommunen skal sikre at det gis forsvarlige tjenester.

Forsvarlig kartlegging innebærer at NAV må undersøke:

• søker og søkers familieforhold (sivilstatus og barn, antall og alder)
• søkers inntekter/inntektsmuligheter, her må inngå vurdering av reduserte muligheter for forsørger knyttet til kvelds- eller helgejobbing på grunn av omsorgsansvar, lang reise
• utgifter (hvilke og hvor høye)
• gjeld
• behov for stønad til livsoppholdsutgifter eller spesielle utgifter knyttet til barn eller samvær med barn
• opplysninger om sosiale forhold, helsemessige forhold, andre forhold (ikke bare søkers forhold, men også barnas særskilte behov knyttet til sosiale og/eller helsemessige utfordringer) som har betydning for å vurdere søkers inntektsmulighet mv.
• opplysninger om søkers kontakt med andre etater i kommunen (barnevern, barnehageetat, helsestasjon, skole, hjemmetjenester)
• opplysninger om barns deltakelse i aktiviteter og ev. kostnader knyttet til dette
• utgifter til barnepass, barnehage, SFO
• opplysninger om bolig og boforhold – i familier med barn og unge er det spesielt viktig at det er en trygg og god bosituasjon, og i vurderingen rundt en eventuell flytting for å redusere bokostnader må det vurderes hvilke konsekvenser dette ev. medfører for barna
• opplysninger om familiens behov for klær, sko, utstyr mv. til daglig- og fritidsbruk.
• behov for datautstyr
• opplysninger om behov for innbo og møbler knyttet til at det bor barn i huset eller fordi søkeren har samværsrett og følgelig har barn boende hos seg i den forbindelse
• opplysninger om utgifter en søker som ikke bor sammen med barn har til samvær

Det følger også av veilederen at når forsørgere søker om livsopphold, vil det ved førstegangssøknad ofte være behov for en omfattende kartlegging. Videre fremgår at for familier som mottar stønad over lengre tid, vil det kunne være behov for å gjenta omfattende kartlegging.

Av forvaltningsloven § 17(forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt) vises det til at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og at det skal påses at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder. De mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet.

Internkontroll

Kravet til systematisk styring av tjenesten fremkommer i sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll. Det er gitt forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Kommunen og NAV-ledelsen skal skape rammebetingelser og organisatoriske løsninger som gir god kvalitet i tjenestene, og som reduserer sannsynligheten for menneskelig svikt, og begrenser eventuelle skadevirkninger. Kravene i forskriften skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav fastsatt i sosialtjenesteloven. Dette skal bidra til tjenester av rett kvalitet, også når rammebetingelsene ikke er optimale, eksempelvis ved mangel på kompetanse, fravær av personell eller i situasjoner med mange søknader og henvendelser.

Ledere på alle organisatoriske nivåer i kommunen og NAV- kontoret må legge til rette for, og følge opp, at tjenestene er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskap om kvaliteten på virksomhetens tjenester, inkludert oversikt over risiko og uønskede hendelser, for å kunne iverksette riktige tiltak som reduserer risiko og sikrer rett kvalitet.

Styringsaktivitetene fremkommer av forskriftens § 4

Ǥ 4.Innholdet i internkontrollen
Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i, eller i medhold av, lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. 

Internkontroll innebærer at kommunen, som ansvarlig for virksomheten, skal: 

a) beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, 

b) sikre tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten, 

c) sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll, 

d) sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes, 

e) gjøre bruk av erfaringer fra tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten, 

f) skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, 

g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosiallovgivningen, 

h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i » 

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget 

Skiptvet kommune har etter tilsynet i 2012 utarbeidet rutinehefte hvor det fremkommer at barns behov skal undersøkes særskilt, jf. punkt 6, 2. avsnitt. NAV- leder godkjenner alle vedtak. Det er bestemt at alle vedtak skal leses av to veiledere før godkjenning.

Gjennomlesningen skal sikre riktige avgjørelser, og fange opp feil i vedtakene.

Tilsynet i 2012 avdekket at NAV Skiptvet ikke hadde tilstrekkelige rutiner for melding av avvik og behandling av avvik, samt at avvik ikke ble benyttet til videre læring. I etterkant av tilsynet er det presisert at avvik skal meldes i det kommunale systemet, rutine er utarbeidet, og det ble gitt informasjon i fagmøter til ansatte.

NAV- kontoret gjennomførte i 2016 en egenvurdering av økonomisk stønad og råd og veiledning til unge i kommunen. I resultatet fra egenvurderingen skriver kommunen blant annet at: « det skrives mye notater men at det er behov for bedre rutiner for å sørge for at alle får lik forståelse for at det er viktig at det skrives notater…… Vi ønsker at det skal skrives notater etter alle samtaler/ telefonsamtaler.» Tiltakene kommunen ville iverksette for å bedre skriftlighet, var at NAV- leder skulle godkjenne alle vedtak etter at en annen veileder enn den som hadde skrevet vedtaket, hadde lest saken. Andre tiltak er tett kontakt med veileder og leder, fagmøte ukentlig hvor NAV- leder minner på journalnotat og sjekker dette. I tillegg kommer fagdager og eksterne kurs og samlinger.

NAV- kontoret har ikke systematiske gjennomganger for å undersøke om de følger rutiner om å skrive journal, eller om iverksatte tiltak etter forrige tilsyn virker etter hensikten.

NAV- kontoret har ikke, gjennom å lese hverandres vedtak før de sendes til godkjenning, og i godkjenningen, fanget opp at det er mangler i vedtakene som gjelder kartlegging og vurdering av barns behov, som har ført til ytterligere tiltak for å forbedre tjenesten.

Under dette tilsynet gikk vi gjennom 20 saksmapper med journal, vedtak og søknader. I 3 av 20 gjennomgåtte saker er det mangler ved den individuell kartlegging av barna i familien. Vi finner at det kartlegges kjønn, alder, skole og/ eller barnehage. Det fremkommer hvilke fritidsinteresser barna har, og om de har helseutfordringer i noen saker.

Vi finner imidlertid ikke særskilt kartlegging av det enkelte barn ut over dette hverken i journal eller i vedtak. Det mangler også relevant kartlegging knyttet til søknader, eller når det foreligger særskilte opplysninger om for eksempel flytting, innbo eller helse.

Opplysningene vi finner om barna er spredt i vedtak, søknad, journal.

Det fremkommer av intervjuene at deler av kunnskapen om familiene og barna finnes hos den enkelte veileder. Det fører til at informasjon både innhentes skriftlig og muntlig før vedtak fattes. Søknader fra flyktningene er ofte muntlige, og samtaler som gjennomføres, fremkommer ikke i journal.

Barns navn og alder fylles ut i de skriftlige søknadene vi gjennomgikk. Søknadsskjema inneholder eget punkt om det er noe ved barna i familien som søker ønsker å ta opp. Dette punktet er ikke benyttet i de søknadene som ble gjennomgått. Det bekreftes også i intervju at det ikke brukes. NAV- kontoret opplyser at det ofte gis veiledning til de som leverer søknad i skranken om at forhold rundt barna er viktige for å ta avgjørelse i saken.

NAV- kontoret opplyser at de ofte har samtaler med bruker når det søkes om hjelp. Alle nye søkere får tilbud om samtale. Det opplyses videre at det er mulighet for hjemmebesøk, men at det sjeldent er slike besøk.

De tre brukerne vi intervjuet, var i hovedsak fornøyd med de sosiale tjenestene de hadde fått, og hadde hatt samtaler der barna også hadde vært tema.

Under oppfølgingstilsynet blir det informert om at NAV- kontoret vurderer å innføre eget kartleggingsskjema for barn som benyttes av samarbeidende kommuner.

I de vedtakene hvor det var gitt avslag på hele eller deler av søknaden, er avslag i medhold av §19 begrunnet med standardtekst, men ikke en individuell vurdering av hvorfor det er gitt avslag slik sosialtjenesteloven krever. I en sak ser det ut til at innvilgelsen er begrunnet i § 19 mens vedtaket viser til § 18. Det fremkommer i intervjuene og sluttmøtet at NAV- kontoret er kjent med at vurderinger av behov for hjelp med hjemmel § 19 i liten grad synliggjøres, og at de antagelig innvilger hjelp med hjemmel i § 18 der § 19 er riktig hjemmel for stønaden.

Det fremkommer ikke av dokumenter som er lagt frem for tilsynet, eller under intervjuer, at det ved NAV- kontoret er undersøkt om det er områder hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav.

NAV- kontoret beskriver korte avstander og få ansatte som en styrke for å fange opp feil, og raskt kunne rette dem. Det vises til hyppige møter og treffpunkter. Det fremkommer ikke systematiske tiltak for å samle feil og vurdere iverksettelse av tiltak, og følge med på at de virker etter hensikten.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag 

Ved gjennomgang av vedtak og journal fant vi at barn ikke ble tilstrekkelig kartlagt eller individuelt vurdert, men i noen saker var fritidsinteresser og behov for barnehage eller SFO nedtegnet. Vi så ikke at det ble foretatt relevant kartlegging knyttet til søknader når det forelå særskilte opplysninger om for eksempel flytting, innbo eller helse.

Det er vår vurdering at risikoen for feil øker når informasjonen om familiene, og om barna spesielt, ikke er samlet i en oversiktlig kartlegging, men hvor den enkelte veileder må samle informasjonen fra vedtak, journal og muntlig fra kollegaer. Fra et styringsperspektiv vil det bli vanskelig å kontrollere at kartleggingen gjentas ofte nok, og at alle relevante forhold er kartlagt.

I oppsummerings rapport fra Statens helsetilsyn etter landsomfattende tilsyn i 2012 viser Helsetilsynet til at alvorlig svikt i kartleggingen, mangelfulle individuelle vurderinger, og ut- strakt bruk av standardiserte normer for utmåling av stønaden, innebærer samlet sett en betydelig risiko for at hjelpen til søkere med forsørgeransvar for barn blir utilstrekkelig.

Helsetilsynet ser med bekymring på dette, og er ikke trygg for at barn og unges behov blir sett, vurdert og tatt hensyn til i kommunenes behandling av søknader om økonomisk stønad.

Begrunnelsen for avslag i medhold av § 19 er standardtekst, ikke en individuell vurdering, i de vedtakene vi gjennomgikk. En av innvilgelsene fremsto også som en ytelse med hjemmel i § 19, mens den var innvilget begrunnet med § 18. Funnene er få i antall, men sammenholdt med intervjuene mener vi at det er grunnlag for å konkludere med at bruken av § 19 er skjematisk i vedtakene ved avslag, og at § 19 heller ikke benyttes som begrunnelse ved innvilgelse av ytelsen etter denne paragrafen.

Vi mener at de påpekte funn tilsier at det er mangler ved kartleggingen og ved de individuelle vurderingene. Risiko for at den kunnskapen som er i NAV- kontoret ikke kommer til anvendelse, øker også når deler av kunnskapen ikke er nedtegnet. Vi mener dette medfører en stor risiko for feil når søknader innvilges eller avslås, og for beslutningen om stønadens størrelse.

Vi finner derfor at de iverksatte tiltakene ikke dekker lovkravene til kartlegging og individuell vurdering av behovet til det enkelte barn. Dette fordi vi ikke finner tilstrekkelig spor av at dette er gjort, hverken i journaler eller i vedtakene. Vi anser at dette er et brudd på sosialtjenesteloven §§ 4, 18 og 19.

Fylkesmannen viser til at internkontrollen må innrettes slik at den ivaretar risikovurdering av om det er forhold som gjør at barn ikke blir tilstrekkelig kartlagt. De meldingssystemer som finnes, må brukes, og være egnet til å fange opp feil i kartlegging og vurdering av barns behov.

Fylkesmannen vil presisere at ansvaret for å avdekke svikt ikke er avgrenset til enkeltstående hendelser eller avvik, men er en generell plikt til å registrere og følge opp virksomhetens resultater. Registrerte uønskede hendelser bør gjennomgås av de involverte i samarbeid med deres nærmeste overordnede. Årsaker til, og konsekvenser av hendelsen, bør klargjøres. For uønskede hendelser som kan gjenta seg, og som er av en viss betydning, skal det iverksettes tiltak for å forhindre gjentakelse. Dersom det foreligger tiltak som kan forhindre gjentakelse, og gjennomføringen av disse ikke krever urimelig store ressurser, bør forebyggende tiltak gjennomføres og effekten evalueres.»

Det er også vår oppfatning at svikt på dette området vil ha stor betydning både for forsørgere og de barna som omfattes. Dette er en sårbar gruppe og det er avgjørende at sentrale behov blir fanget opp. Det er derfor viktig at kommunen sørger for å få på plass de styrings- og kon- trolltiltakene som er nødvendige for å sikre at tjenesteutøvelsen er forsvarlig.

Når vi finner at manglene ikke er identifisert og meldt i kommunens avvikssystem, mener vi dette viser mangler ved internkontrollen jf. forskrift om internkontroll § 4 bokstav f og g.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon 

NAV Skiptvet sine tiltak etter tilsynet i 2012 har ført til en bedring av kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk støtte fra personer med forsørgeransvar for barn, men sikrer fortsatt ikke i tilstrekkelig grad at alle relevante forhold blir kartlagt og vurdert for denne gruppen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: sosialtjenesteloven §§18 og 19, jfr. §4, forvaltningsloven § 17 og internkontrollforskriften § 4.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd 

Vi ber NAV- kontoret om å gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet. Dette fordi det kan være flere forhold enn det tilsynet avdekket som kan være medvirkende til lovbruddet. Ut fra denne vurderingen og vår tilsynsrapport ber vi NAV utarbeide en plan med tiltak som vil rette avviket.

Vi anbefaler at planen inneholder tidsfrister for iverksettelse, ansvarlig for iverksettelsen, en beskrivelse av hvordan ledelsen følger med på at tiltakene virker, og tidspunkt for ledelsens evaluering av tiltakene.

Vi ber om planen for hvordan kommunen skal rette avviket, senest innen 1. måned etter at kommunen har mottatt endelig rapport.

9.1.2018

Med hilsen

 

Elisabeth Lilleborge Markhus e.f.
fylkeslege ;

Nina Westby Evensen seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Kopi til:
NAV Skiptvet, Postboks 24, 1806     Skiptvet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet (ikke publisert)