Rapport etter tilsyn med aktivitetsplikten og vilkår ved NAV Eidsberg 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Eidsberg kommune og besøkte i den forbindelse NAV Eidsberg fra 27.11.2018 til 28.11.2018. Vi undersøkte om Eidsberg kommune sørger for at aktivitetsplikten i § 20a i sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Eidsberg sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at vilkår etter § 2Oa vurderes, iverksettes og følges opp slik reglene krever, når det innvilges økonomisk stønad til personer under 3O år.

Dette er brudd på: Sosialtjenestelovens §§ 20a, jf. §§ 4, 41 og 42, forvaltningsloven § 25 og internkontrollforskriften § 4, bokstav e, f, g, og h.

Tilsynsmyndigheten ber Eidsberg kommune om følgende:

• Vi ber om at NAV- kontoret vurderer om det er flere forhold enn det som fremgår av rapporten som kan bidra til at aktivitetsplikten og vilkår for de under 30 år ikke gjennomføres i tråd med
• Kommunen skal deretter utarbeide en plan for å rette forholdene som påpekes i denne rapporten, planen bør inneholde hvilke tiltak som iverksettes, hvem som er ansvarlig og tidsfrist for gjennomføring.
• Vi ber om at plan for å rette avviket sendes oss innen 1. februar 2019. Planen skal da sendes til Fylkesmannen i Oslo og Viken

1. Tilsynets tema og omfang

Temaet for tilsynet er § 20a i sosialtjenesteloven som omhandler plikten til å stille vilkår om aktivitet og adgangen til å stille andre vilkår for tildeling av økonomisk stønad for tjenestemottakere under 30 år.

Formålet med vilkår skal være å styrke tjenestemottakers muligheter for overgang til arbeid, utdanning eller bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad. Vilkårssetting har nær sammenheng med formålet om hjelp til selvhjelp. Når det stilles vilkår, skal det bidra til å motivere og påvirke tjenestemottaker til å komme seg ut av en vanskelig livssituasjon. Det er særlig viktig at unge kommer raskt ut i aktivitet som kan hjelpe dem ut av en passiv tilværelse. Vilkår skal i utgangspunktet stilles i samarbeid med tjenestemottaker, men dette er ikke en forutsetning.

Vilkår innebærer at det knyttes en plikt, et pålegg eller en begrensning til vedtaket om tildeling av økonomisk stønad. Vilkår innebærer også plikter for NAV-kontoret ved at vilkåret som stilles må være hensiktsmessig, det må foreligge et system for å kunne fange opp om vilkår oppfylles eller ikke, og konsekvensene av at vilkår ikke oppfylles må håndteres.

Vilkår om aktivitet innebærer at det må kunne tilbys lavterskel aktivitetstiltak for tjenestemottakere som vil ha arbeid som et langsiktig og usikkert mål, ulike grader av tilrettelagte og kompetansehevende eller kvalifiserende tiltak, og arbeidsrettede aktiviteter for personer som har arbeidsevne, men som har behov for å vedlikeholde sin kompetanse i påvente av et egnet arbeidstilbud. Aktiviteten kan gjennomføres ved bruk av kommunale tiltak, statlige tiltak, tiltak i samarbeid med tiltaksleverandører, sosiale entreprenører, utdanningsinstitusjoner eller andre.

Vilkår skal kun stilles i vedtak om tildeling av økonomisk stønad. Vilkår innebærer en aktivitet eller handling som kan bidra til at tjenestemottaker blir selvforsørget på annen måte enn ved å motta økonomisk stønad. Vurderingen av tjenestemottakers rett til økonomisk stønad, må ikke forveksles med vilkårssetting. Krav til dokumentasjon for å kunne vurdere om betingelsene for økonomisk stønad er oppfylt, er ikke det samme som vilkår etter denne bestemmelsen.

Omfanget

Vi undersøkte under tilsynet om NAV-kontoret foretok en konkret og individuell vurdering av hvilke aktiviteter som var hensiktsmessig for den enkelte, og om vilkår om aktivitet ble stilt i samarbeid med tjenestemottaker. Videre undersøkte vi om NAV-kontoret foretok en konkret og individuell vurdering av om det forelå tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet.

Vi så på om vilkåret som ble satt hadde nær sammenheng med vedtaket, at det ikke var uforholdsmessig byrdefullt eller urimelig begrense tjenestemottakers handle- eller valgfrihet på en urimelig måte, og at vilkåret ikke var rettsstridig.

Vi undersøkte om hvordan NAV- kontoret fulgte opp konsekvensene av at et vilkår ble brutt, herunder om, konsekvensen ved brudd på vilkår klart fremkom av vedtaket, om tildeling av økonomisk stønad, om det ble sendt ut varsel, om det ble foretatt en vurdering av om konsekvensen skulle iverksettes og om reduksjonen var forsvarlig.

Vi undersøkte også om barns behov ble ivaretatt ved at det ble foretatt en individuell vurdering av hvilken betydning konsekvensene av vilkårsbruddet får for barna, og om tjenestemottakere som fyller kravene for deltakelse i kvalifiseringsprogram fikk tilbud om dette før det var aktuelt å tildele økonomisk stønad med vilkår om aktivitet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i NAV, etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• LOV 2009-12-18 nr 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Eidsberg kommune har ca. 11 300 innbyggere. Kommunen har vedtatt å slå seg sammen med Hobøl kommune, Spydeberg kommune, Askim kommune og Trøgstad kommune. NAV Eidsberg er organisert i to avdelinger; Arbeid og sosial og Arbeid og helse. Kontoret har en fagansvarlig som har ansvaret for sosialtjenesteloven og som også godkjenner vedtak om økonomisk stønad. Kontoret har avdelingsmøter ukentlig. Avdelingsmøtene ledes av avdelingsleder og temaet er status på områdende og aktuelle tema, også problemstillinger fra saker kan tas opp i møtet. NAV- leder deltar jevnlig på møtene. Da ansatte som arbeider med søknader om økonomisk stønad eller andre sosiale tjenester har morgenmøter hver dag. Møtene ledes av fagansvarlig og tema er prioriteringer, saksdiskusjoner og andre problemstillinger knyttet til sosialtjeneste området. Avdelingsleder deltar ved behov.

Ved NAV Eidsberg er det godt kjent hvem som har myndighet til å sette vilkår og fatte vedtak om økonomisk stønad, samt at det er fagansvarlig, avdelingsleder og NAV- leder som har ansvar for å godkjenne vedtakene.

NAV Eidsberg har en rutinehefte hvor det i punkt 5 er et avsnitt om vilkår. Her står det at det at vilkår brukes i henhold til §§ 20 og § 2Oa, og at dersom konsekvens av vilkårsbrudd skal iverksettes, skal det fattes vedtak. Det fremkommer ikke av rutineheftet hvordan det skal kartlegges for å finne en aktivitet, hva som er tungtveiende grunner, hvordan vilkåret skal følges opp underveis, eller hvordan bruker skal varsles om at konsekvenser ved brudd på vilkår vurderes. Kontoret har utarbeidet et kartleggingsskjema for sosiale tjenester, som var tatt i bruk, og som vi fant i en del av sakene. Kartleggingsskjema er slik vi ser det egnet til å kartlegge tungtveiende grunner.

Vi fikk opplyst at deler av rutineheftet var endret våren 2018, og at alle ansatte som arbeidet med sosialtjenesteloven var involvert i endringene. Vi fikk opplyst i intervjuene at begrunnelsen for gjennomgangen av rutineheftet var at det var veiledende satser som var uaktuelle, og at dette ble avdekket i forbindelse med opplæring av nyansatte.

Vedtakene vi gikk igjennom under tilsynet viste at de aller fleste var i en eller annen form for aktivitet, og det var satt vilkår om aktivitet i 9 av 17 vedtak. Det benyttes §20 2.ledd og § 20 som lovhenvisning i 9 av sakene i stedet for § 20a. I 4 av de 9 vedtakene fremkommer det ikke hva det er satt vilkår om. Et av vilkårene som er benyttet i flere vedtak er: «Du møter til avtaler som NAV gjør med deg, eller på vegne av deg. Dette kan være timeavtaler, møter, kurs, praksis etc.»

I 8 vedtak er det ikke satt vilkår, og i 3 av disse er begrunnelsen for at det ikke er satt vilkår at det ikke kan gis konsekvens av vilkårsbrudd. Det fremkommer ikke i journal eller vedtak om det er vurdert at det er «tungtveiende grunner» til at det ikke er satt vilkår. Ved gjennomgang av journal og kartleggingsskjema ser det ut til å være tungtveiende grunner etter § 20a for at det ikke skal stilles vilkår i 3 av de 8 vedtakene. Dette fremkommer imidlertid ikke som begrunnelse i vedtaket, i journalene eller andre dokumenter at det er vurderingen som er lagt til grunn.

Det fremkom i intervjuene at de ringte til bruker for å varsle før konsekvens av vilkårsbrudd ble vurdert. I to av sakene var det journalført at det var ringt uten at de kom i kontakt med bruker. Av intervjuene fremkom det at de ringte flere ganger, og eventuelt sendte sms hvis de ikke oppnådde kontakt før de vurderte konsekvens. Det fremkom ikke av vedtak eller journal at varsel var gitt eller hva bruker utalte.

Det fremgår ikke av sakene som ble gjennomgått at kvalifiseringsprogrammet (KVP) vurderes før vilkår settes. Det er imidlertid kjent for veilederne at det skal vurderes om KVP er aktuelt, før vilkår settes. Det fremkom av intervjuene at de i praksis vurderte KVP kun når det var kapasitet for å iverksette og følge opp en ny programdeltaker, og når det er budsjett til å dekke kvalifiseringsstønaden. Det var enighet om at det var flere som kunne ha rett til KVP.

I vårt varsel ba vi om å få fremlagt klagesaker som omhandlet vilkår fra et år tilbake. Kontoret opplyste at de ikke hadde noen klagesaker.

Vi fant ikke i de oversendte styringsdokumentene at det var gjennomført en risikovurdering på aktivitetsplikten eller sosialtjenesteområdet.

Brukernes systematiske medvirkning for å forbedre tjenestene er mangelfull. Eksempelvis systematiseres ikke tilbakemeldinger fra serviceklager/ muntlige tilbakemeldinger i enkeltsaker, tas initiativ evalueringer med bruker etter aktivitetstiltak er gjennomført eller avsluttet.

Det er ikke tydelig for de ansatte hvilke feil i tjenesteytingen de oppdager i arbeidet med sosiale tjenester som skal meldes. NAV- kontoret har ingen meldte avvik på området vi har undersøkt, eller oppsummeringer over feil som er rettet på området.

Det var ingen meldte avvik i kommunens kvalitetssystem på det reviderte området. Vi fikk opplyst at avvik ble meldt på fagmøter eller til avdelingsleder. Det hadde ikke blitt meldt avvik på manglende eller feil bruk av § 20a.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Tilsynet har vist at det er mangler når det gjelder praktiseringen av sosialtjenesteloven § 20a, jf. §§ 41 og 42, forvaltningsloven § 16 og at kommunens styringssystem ikke har fanget opp disse manglene jf. internkontrollforskriften § 4 e, f, g og h.

Internkontrollforskriften pålegger kommunen å føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Dette betyr at kommunen må ha på plass noen grunnleggende elementer for å kunne si at de har tilstrekkelig internkontroll.

Vi fikk opplyst at det ikke var gjennomført en risiko og sårbarhetsanalyse på det reviderte området, eller etter sosialtjenesteloven. Vi viser til at dette er et krav etter interkontrollforskriften jf. § 4 bokstav f, og at det er viktig at virksomheten foretar en

systematisk gjennomgang av sine tjenester for å finne frem til de aktiviteter eller prosesser der det er fare for svikt eller brudd på regelverket.

Videre følger det av kravene til internkontrollforskriften § 4 g at virksomheten skal utvikle, iverksette, kontrollere og evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner aller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forbygge eventuelle overtredelser av lovverket.

Virksomheten må etter dette sørge for at det iverksettes rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge uønskede hendelser. Det er også viktig at ansvaret for å avdekke svikt ikke er avgrenset til enkeltstående hendelser eller avvik, men at det er en generell plikt til å registrere og følge opp virksomhetens resultater.

NAV-kontoret har rutiner for hvordan § 20a skal utøves, og rutinene ble gjennomgått våren 2018. Dette har imidlertid ikke ført til at stilles vilkår for alle under 30 år, så sant det ikke er tungtveiende grunner, eller at lovhenvisningene er korrekte. Vi finner ikke at kontrollen av vedtak eller stikkprøvekontrollen i oktober 2018 har avdekket feil som har indikert gjennomgang av rutinene på dette punktet, eller at det er gjort andre tiltak som ser om rutinene fører til ønsket praksis. Kommunen praksis på dette området er etter dette i strid med internkontrollforskriften § 4 g.

Det fremkommer av Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til sosialtjenesteloven punkt 4.20a 2.1 at brukere som fyller kravene for deltakelse i KVP skal få tilbud om dette før det vil være aktuelt å tildele økonomisk stønad med vilkår om aktivitet. Det kom frem under tilsynet at det ikke fremkom i alle sakene, og tilbudet om KVP var begrenset av økonomi og kapasitet til iverksetting og oppfølging av programmet.

Vi fant videre at det ikke ble meldt avvik i det avvikssystemet som kommunen hadde. De feil som ble avdekket, ble tatt opp med den det gjaldt, meldt i morgenmøte eller meldt fra til avdelingsleder eller NAV-leder. Det var uklart hva som skulle meldes på tjenesteområdet, og meldingene ble ikke systematisert slik at man over tid vil kunne se om det er områder hvor som indikerer behov for forbedringer. Vi mener dette er i strid med internkontrollforskriften § 4 g

Virksomheten skal også skaffes seg innsikt i hva tjenestemottagerne mener om tjenestene som ytes og erfaringene fra brukerne av tjenesten bør brukes aktivt til forbedring av tjenesten jf. Interkontrollforskriften § 4 e.

Vi fant at tilbakemeldinger ble gitt til veiledere og serviceklager kom til lederne, men at de ikke ble systematisert. Når det heller ikke på annen måte innhentet erfaringer fra brukerne på dette området, mener vi kommunen ikke i tilstrekkelig grad sørger for at erfaringene fra brukerne av tjenesten brukes aktivt til forbedring av tjenesten i tråd med forskriften.

Vi fant at NAV- kontoret i vedtakene ikke viste til § 20a når det stilles vilkår. Forvaltningsloven gir generelle regler om saksbehandling og enkeltindividets rettssikkerhet, og gjelder for forvaltningsorganer. Det følger av fvl. § 25 at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene, og at i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

Når NAV- kontoret ikke viser til korrekt bestemmelse vil dette medføre at tjenestemottageren ikke kan se hvilke rettsregler avgjørelsen bygger på, og vil medføre at det vil bli vanskeligere for vedkommende å kunne ivareta sine interesser, og være i strid med forvaltningsloven.

Når vi gjennomgikk sakene, så vi at NAV- kontoret i 4 saker hadde satt vilkår uten at det fremkom hva som var forventet av bruker. I tillegg er det benyttet en formulering i flere vedtak om vilkår hvor det er utydelig hva som skal oppfylles. Vilkårssetting ved tildeling av økonomisk stønad er utøvelse av offentlig myndighet på et område som er av grunnleggende og vesentlig betydning for den enkelte. Å stille vilkår for en stønad tjenestemottaker har rett til, stiller strenge krav til saksbehandlingen. NAV-kontoret skal derfor fatte et skriftlig, begrunnet vedtak som uttrykkelig viser at det er satt vilkår, hva vilkåret innebærer, hva som kreves for at vilkåret anses oppfylt, hva som kan bli konsekvensene hvis vilkåret brytes, og adgangen til å klage på vedtaket.

Når NAV- kontoret setter vilkår som er uklare for bruker, og det ikke tydelig fremkommer hva vilkår innebærer, er det vår vurdering at praksisen er i strid med § 20a.

Sosialtjenesteloven § 20a gir NAV- kontoret en plikt til å stille vilkår om aktivitet for personer under 30 år. Bestemmelsen skal sikre at bruker som utgangspunkt skal ha en aktivitet og at aktiviteten skal være med på å styrke tjenestemottakers muligheter for overgang til arbeid, utdanning eller bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad. Bestemmelsen skal videre sikre at NAV- kontoret tar stilling til om det foreligger «tungtveiende grunner» som taler mot at det stilles vilkår om aktivitet.

Vi fant at det var brukere som var vurdert å ikke skulle ha vilkår om aktivitet, begrunnet med at det ikke kunne iverksettes konsekvens ved vilkårsbrudd. Det var imidlertid ikke vurdert om dette kunne være «tungtveiende grunner» etter § 2Oa. Det er vår vurdering at NAV-kontoret må vise til en konkret og individuell vurdering av om det foreligger tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet slik som bestemmelsen krever, og at det ikke kan unnlates å sette vilkår om aktivitet for personer under 30 år, selv om konsekvens ikke kan iverksettes i vedtaksperioden.

Bestemmelsene for anvendelsen av paragraf 20a skal også sikre at et eventuelt brudd på vilkårene blir behandlet på en forsvarlig måte ved at tjenestemottager gis en mulighet til å uttale seg om de faktiske forhold før NAV kontoret vurderer om det skal iverksettes en konsekvens jf. forvaltningsloven § 16.

Vi avdekket at det ikke fremkom skriftlig at tjenestemottaker var varslet, eller hvilken uttalelse brukeren hadde gitt muntlig.

Det at tjenestemottaker skal gis anledning til å få uttalt seg før en eventuell konsekvens iverksettes, er en sentral rettsikkerhetsgaranti. Det kan her fremkomme opplysninger som er avgjørende for vurderingen av om det skal iverksettes noen konsekvens av at vilkåret er brutt. NAV- kontoret må derfor legge til rette for dette i tråd med forvaltningsloven § 16 og sosialtjenesteloven § 4.

Tilsynet har etter dette vist at det er mangler ved ledelsens internkontroll, og at dette har ført til feil ved anvendelsen av § 20a.

5. Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannens konklusjon:

NAV Eidsberg sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at vilkår etter § 2Oa vurderes, iverksettes og følges opp slik reglene krever, når det innvilges økonomisk stønad til personer under 3O år.

Med hilsen

Elisabeth Lilleborge Markhus e.f.
fylkeslege

Nina Westby Evensen
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Eidsberg Postboks 204 1851 Mysen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 02.10.2018.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Eidsberg, og innledet med et kort informasjonsmøte 27.11.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 28.11.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte som har arbeidsoppgaver knyttet til brukere hvor sosialtjenesten er aktuelt
• Delegasjonsfullmakt
• Mål og planer fra NAV Eidsberg
• Årsrapport
• Internkontroll rapport
• Rutinehefte
• Kommunens nettsider
• Samfunnsdelen i kommunens økonomiplan

Det ble valgt 25 mapper etter følgende kriterier:

• 20 siste vedtak for personer under 30 år som er innvilget økonomisk sosialhjelp
• 20 vedtak hvor vilkårsbrudd har fått konsekvens i form av redusert økonomisk stønad. Kommunen la frem de 7 vedtakene de hadde, av disse var tre for personer over 30 år og ble derfor holdt utenfor

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:
seniorrådgiver, Dag Marcussen Olsen
rådgiver, Cecilie Gjerløv Engan
seniorrådgiver, Nina Westby Evensen