Rapport fra tilsyn med aktivitetsplikten ved NAV Askim 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Askim kommune, og besøkte i den forbindelse NAV Askim fra 20.11.2018 til 21.11.2018. Vi undersøkte om Askim kommune sørger for at aktivitetsplikten i § 20a i sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen i 2018.

Kommunen kom med kommentar til foreløpig rapport 4. januar 2019. Hvor de presiserer at det er feil i den elektroniske versjonen av vedtakene som er rettet før brukerne mottok vedtakene i papirform. Kommentaren er tatt til etterretning og lagt til i rapporten.

Fylkesmannens konklusjon:

• NAV Askim sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at det stilles vilkår etter § 20 a om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 30 år
  
  Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven §§ 20a, jf. §§ 4, 41 og 42, forvaltningsloven §§ 16 og 25 og internkontrollforskriften § 4, bokstav e, f, g, og h.

Vi ber om at Askim kommune utarbeider en plan for å rette avviket og oversender den til Fylkesmannen innen 04.02.2019.

1. Tilsynets tema og omfang

Temaet for tilsynet er § 20a i sosialtjenesteloven, som omhandler plikten til å stille vilkår om aktivitet, og adgangen til å stille andre vilkår for tildeling av økonomisk stønad for tjenestemottakere under 30 år.

Formålet med vilkår skal være å styrke tjenestemottakers muligheter for overgang til arbeid, utdanning eller bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad. Vilkårssetting har nær sammenheng med formålet om hjelp til selvhjelp. Når det stilles vilkår, skal det bidra til å motivere og påvirke tjenestemottaker til å komme seg ut av en vanskelig livssituasjon. Det er særlig viktig at unge kommer raskt ut i aktivitet som kan hjelpe dem ut av en passiv tilværelse. Vilkår skal i utgangspunktet stilles i samarbeid med tjenestemottaker.

Vilkår innebærer at det knyttes en plikt, et pålegg, eller en begrensning til vedtaket om tildeling av økonomisk stønad. Vilkår innebærer også plikter for NAV-kontoret ved at vilkåret som stilles, må være hensiktsmessig, det må foreligge et system for å kunne fange opp om vilkår oppfylles eller ikke, og konsekvensene av at vilkår ikke oppfylles, må håndteres.

Vilkår om aktivitet innebærer at det må kunne tilbys lavterskel aktivitetstiltak for tjenestemottakere som vil ha arbeid som et langsiktig og usikkert mål, ulike grader av tilrettelagte og kompetansehevende eller kvalifiserende tiltak, og arbeidsrettede aktiviteter for personer som har arbeidsevne, men som har behov for å vedlikeholde sin kompetanse i påvente av et egnet arbeidstilbud. Aktiviteten kan gjennomføres ved bruk av kommunale tiltak, statlige tiltak, tiltak i samarbeid med tiltaksleverandører, sosiale entreprenører, utdanningsinstitusjoner eller andre.

Vilkår skal kun stilles i vedtak om tildeling av økonomisk stønad. Vilkår innebærer en aktivitet eller handling som kan bidra til at tjenestemottaker blir selvforsørget på annen måte enn ved å motta økonomisk stønad. Vurderingen av tjenestemottakers rett til økonomisk stønad, må ikke forveksles med vilkårssetting. Krav til dokumentasjon for å kunne vurdere om betingelsene for økonomisk stønad er oppfylt, er ikke det samme som vilkår etter denne bestemmelsen.

Omfanget

Vi undersøkte under tilsynet om NAV-kontoret foretok en konkret og individuell vurdering av hvilke aktiviteter som var hensiktsmessig for den enkelte, og om vilkår om aktivitet ble stilt i samarbeid med tjenestemottaker. Videre undersøkte vi om NAV-kontoret foretok en konkret og individuell vurdering av om det forelå tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet.

Vi så på om vilkåret som ble satt, hadde nær sammenheng med vedtaket, at det ikke var uforholdsmessig byrdefullt, eller urimelig begrenset tjenestemottakers handle- eller valgfrihet på en urimelig måte, og at vilkåret ikke var rettsstridig.

Vi undersøkte om og hvordan NAV kontoret fulgte opp konsekvensene av at et vilkår ble brutt, herunder om konsekvensen ved brudd på vilkår klart fremkom av vedtaket om tildeling av økonomisk stønad, om det ble sendt ut varsel, om det ble foretatt en vurdering av om konsekvensen skulle iverksettes, og om reduksjonen var forsvarlig.

Vi undersøkte også om barns behov ble ivaretatt ved at det ble foretatt en individuell vurdering av hvilken betydning konsekvensene av vilkårsbruddet får for barna, og om tjenestemottakere som

fyller kravene for deltakelse i kvalifiseringsprogram, fikk tilbud om dette før det var aktuelt å tildele økonomisk stønad med vilkår om aktivitet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenestelove § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• LOV 2009-12-18 nr 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Askim kommune har ca. 16 000 innbyggere, og har en tilflytting på mellom 100 og 200 personer per år. Kommunen har vedtatt å slå seg sammen med Hobøl kommune, Spydeberg kommune, Eidsberg kommune, Trøgstad kommune. NAV Askim er organisert i tre avdelinger; front/ mottak, oppfølging og markedsavdeling. Kontoret har to fagansvarlige som har ansvaret for sosialtjenesteloven og som også godkjenner saker. Kontoret har fagmøter på sosial hver onsdag og fredag hvor saker diskuteres. Det skrives referater fra møtene. Her deltar også avdelingsleder ved anledning.

Ved NAV Askim er det godt kjent hvem som har myndighet til å sette vilkår og fatte vedtak om økonomisk stønad, samt hvem som har ansvar for å godkjenne vedtakene. NAV- kontoret hadde avdekket at det var mangler ved utøvelsen av § 20 a. Det var på tilsynstidspunktet ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak til at dette avviket var rettet.

NAV Askim har en rutine som nevner §20 a, men det fremkommer ikke av denne hvordan det skal kartlegges for å finne en aktivitet, hva som er tungtveiende grunner, hvordan vilkåret skal følges opp underveis, eller hvordan konsekvenser ved brudd på vilkår skal håndteres. Kontoret har utarbeidet et kartleggingsskjema for sosiale tjenester, men vi fikk opplyst at dette ikke ble benyttet i særlig utstrekning.

Vedtakene vi gikk igjennom under tilsynet viste at de aller fleste var i en eller annen form for aktivitet, men det var kun i 1 av 22 vedtak at det ble henvist til § 20 a som hjemmel for vilkåret. I 7 av sakene ble det vist til § 20. Vi så også at i 9 av de sakene vi gikk igjennom, ble det gitt meldinger/beskjeder til brukeren under overskriften «Vilkår». Vi ble forklart at dette var skjedd etter at malene ble endret for ikke så lenge siden og gjelder kun den elektroniske versjonen. NAV Askim har i sin uttalelse til foreløpig rapport skrevet: «NAV Askim ønsker å presisere at vedtakene hvor det er gitt en beskjed under overskriften vilkår er aldri sendt ut til bruker slik dere så de. Vedtakene har blitt slik fordi vi i ettertid har laget endringene i malen, som berører malen for tidligere vedtak.»

Vi fant at det var brukere som var vurdert til ikke å skulle ha aktivitet, grunnet for eksempel omsorgsoppgaver. Det var imidlertid ikke vurdert om dette kunne være «tungtveiende grunner» etter § 20 a.

Vi fant ikke i gjennomgangen av sakene at det ble sendt ut varsel før konsekvens av vilkårsbrudd ble vurdert. Dette ble bekreftet gjennom intervjuer. Vi fikk også opplyst at stønad i enkelte tilfeller ble stanset helt når kontoret ikke kom i kontakt med bruker, eller det manglet dokumentasjon.

Det ble opplyst i intervjuene og bekreftet i gjennomgangen av sakene at det ikke ble vurdert om brukere fyller vilkårene for KVP før det ble vurdert økonomisk stønad med vilkår om aktivitet.

I vårt varsel ba vi om å få fremlagt klagesaker som omhandlet vilkår fra et år tilbake. Kontoret opplyste at de ikke hadde noen klagesaker.

Vi fant ikke i de oversendte styringsdokumentene at det var gjennomført en risikovurdering på aktivitetsplikten eller sosialtjenesteområdet.

Vi så av journalene at kontoret hadde mye kontakt med brukerne, og vi fikk opplyst at de fikk tilbakemeldinger fra brukere på tiltakene de var i, men vi kunne ikke se at disse tilbakemeldingene ble systematisert og brukt til å forbedre tjenesten. Det var ikke gjennomført brukerundersøkelser det siste året, og brukerrådet var ikke aktivt.

Det var ingen meldte avvik i kommunens kvalitetssystem på det reviderte området. Vi fikk opplyst at avvik ble meldt på fagmøter, men det hadde ikke blitt meldt avvik på manglende eller feil bruk av § 2Oa. Det fremsto som uklart for de ansatte hva som skal meldes av avvik.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Tilsynet har vist at det er mangler når det gjelder praktiseringen av sosialtjenesteloven § 20a, jf. §§ 41 og 42, og at kommunens styringssystem ikke har fanget opp disse manglene jf. internkontrollforskriften § 4 e, f, g og h.

Internkontrollforskriften pålegger kommunen å føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Dette betyr at kommunen må ha på plass noen grunnleggende elementer for å kunne si at de har tilstrekkelig internkontroll.

Vi fikk opplyst at det ikke var gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse på det reviderte området, eller etter sosialtjenesteloven. Vi viser til at dette er et krav etter interkontrollforskriften jf. § 4 bokstav f, og at det er viktig at virksomheten foretar en systematisk gjennomgang av sine tjenester for å finne frem til de aktiviteter eller prosesser der det er fare for svikt eller brudd på regelverket.

Videre følger det av kravene til internkontrollforskriften § 4 g at virksomheten skal utvikle, iverksette, kontrollere og evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner aller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forbygge eventuelle overtredelser av lovverket

Virksomheten må etter dette sørge for at det iverksettes rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge uønskede hendelser. Det er også viktig at ansvaret for å avdekke svikt ikke er avgrenset til enkeltstående hendelser eller avvik, men at det er en generell plikt til å registrere og følge opp virksomhetens resultater.

NAV kontoret manglet rutiner som omhandler hvordan § 20a skal utøves. Vi fant heller ikke at det var gjort en vurdering av om det var behov for ytterligere rutiner, eller om den de hadde fungerte etter sin hensikt. Kommunens praksis på dette området er etter dette i strid med internkontrollforskriften § 4 g.

Vi fant videre at det ikke ble meldt avvik i det avvikssystemet som kommunen hadde. Dette ble i hovedsak meldt på fagmøter, men det var uklart hva som skulle meldes, og meldingene ble ikke systematisert, slik at man over tid vil kunne se om det er områder hvor som indikerer behov for forbedringer. Vi mener dette er i strid med internkontrollforskriften § 4 g.

Virksomheten skal også skaffes seg innsikt i hva tjenestemottagerne mener om tjenestene som ytes, og erfaringene fra brukerne av tjenesten bør brukes aktivt til forbedring av tjenesten jf. Interkontrollforskriften § 4 e.

Vi fant at tilbakemeldingene ble gitt til saksbehandlerne, men at de ikke ble systematisert. Når det heller ikke i den senere tid var gjennomført brukerundersøkelser, eller på annen måte innhentet erfaringer fra brukerne på dette området, mener vi kommunen ikke i tilstrekkelig grad sørger for at erfaringene fra brukerne av tjenesten brukes aktivt til forbedring av tjenesten i tråd med forskriften.

Vi fant at NAV- kontoret i vedtakene ikke viste til § 20 a når det stilles vilkår. Forvaltningsloven gir generelle regler om saksbehandling og enkeltindividets rettssikkerhet, og gjelder for forvaltningsorganer. Det følger av fvl. § 25 at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene, og at i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.

Når NAV- kontoret ikke viser til bestemmelsen, vil dette medføre at tjenestemottageren ikke kan se hvilke rettsregler avgjørelsen bygger på, og dette vil medføre at det vil bli vanskeligere for vedkommende å kunne ivareta sine interesser, og være i strid med forvaltningsloven

Sosialtjenesteloven § 20 a gir Nav- kontoret en plikt til å stille vilkår om aktivitet for personer under 30 år. Bestemmelsen skal sikre at bruker som utgangspunkt skal ha en aktivitet, og at aktiviteten skal være med på å styrke tjenestemottakers muligheter for overgang til arbeid, utdanning, eller bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad. Bestemmelsen skal videre sikre at NAV- kontoret tar stilling til om det foreligger «tungtveiende grunner» som taler mot at det stilles vilkår om aktivitet.

Vi fant at det var brukere som var vurdert til ikke å skulle ha aktivitet, grunnet for eksempel omsorgsoppgaver. Det var imidlertid ikke vurdert om dette kunne være «tungtveiende grunner» etter § 20 a. Det er vår vurdering at NAV-kontoret må vise til en konkret og individuell vurdering av om det foreligger tungtveiende grunner for ikke å delta i aktivitet, slik som bestemmelsen krever.

Bestemmelsene for anvendelsen av paragraf 20a skal også sikre at et eventuelt brudd på vilkårene blir behandlet på en forsvarlig måte, ved at tjenestemottager gis en mulighet til å uttale seg om de faktiske forhold før NAV kontoret vurderer om det skal iverksettes en konsekvens jf. forvaltningsloven § 16. Hvis konsekvensen er at stønaden skal reduseres, så er det også en betingelse at stønaden ikke reduseres til et uforsvarlig lavt nivå. Jf. sosialtjenesteloven § 4.

Vi avdekket at tjenestemottaker ikke systematisk ble varslet før det ble iverksatt konsekvens ved brudd, og at i enkelte tilfeller ble stønaden stanset helt.

Det at tjenestemottaker skal gis anledning til å få uttalt seg før en eventuell konsekvens iverksettes, er en sentral rettsikkerhetsgaranti. Det kan her fremkomme opplysninger som er avgjørende for vurderingen av om det skal iverksettes noen konsekvens av at vilkåret er brutt. NAV- kontoret må derfor legge til rette for dette i tråd med forvaltningsloven § 16 og sosialtjenesteloven § 4.

NAV- kontoret har heller ikke lenger mulighet til å stanse stønaden helt som følge av at et vilkår brytes. Det følger av § 20 a tredje ledd at ved brudd på vilkår kan det fattes vedtak om at stønaden reduseres, forutsatt at det i vedtaket om stønad er informert om muligheten for slik reduksjon.

Det følger av rundskriv h 35 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet punkt 4.20a.2.1 at tjenestemottakere som fyller kravene for deltakelse i kvalifiseringsprogram skal få tilbud om dette før det vil være aktuelt å tildele økonomisk stønad med vilkår om aktivitet. Vi fant at det ikke ble vurdert om brukere fyller vilkårene for KVP før det ble vurdert økonomisk stønad med vilkår om aktivitet.

Tilsynet har etter dette vist at det er mangler ved ledelsens internkontroll, og at dette har ført til feil ved anvendelsen av § 20a.

5. Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannens konklusjon:

NAV Askim sikrer ikke gjennom sitt styringssystem at det stilles vilkår etter § 2O a om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 3O år.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 11.09.2018.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Askim, og innledet med et kort informasjonsmøte 20.11.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 21.11.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Rutine for saksbehandling av søknader om økonomisk sosialhjelp
• Rutine for vedtak bidrag til livsopphold
• Rutine elektronisk arkiv
• Rutine for klagesaksbehandling som skal til Fylkesmannen
• VPL 2018 Nav Askim
• Årshjul internkontroll sosiale tjenester i Nav Askim
• AEV Rutine
• Agenda – referat sosialfaglig møte
• Oversikt over ansatte som har arbeidsoppgaver etter sosialtjenesteloven
• Delegerte fullmakter Front/Mottak og Oppfølgingsavdelingen
• Kartleggingsskjema Sosial
• Årsrapport 2017
• Organisasjonskart september 2018
• Referat fagmøter 2018

Gjennomgang av 22 personer/ familier og deres vedtak med tilhørende journal og søknader med dokumentasjon etter følgende kriterier:

• De siste 20 som har søkt om økonomisk stønad, og er under 30 år
• De siste 20 hvor det har vært brudd på vilkår, og hvor det har vært iverksatt konsekvenser som følge av vilkårsbruddet
• Klagesaker som omhandlet vilkår fra et år tilbake regnet fra 20 november 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten

• rådgiver, Cecilie Engan, Fylkesmannen i Østfold, revisor
• seniorrådgiver, Nina Westby Evensen, Fylkesmannen i Østfold, revisor
• seniorrådgiver, Dag M. Olsen, Fylkesmannen i Østfold, revisjonsleder

Med hilsen

Bente Rygg
avdelingsdirektør

Grete Finstad
seksjonssjef

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Askim Postboks 273 1802 ASKIM