Rapport etter tilsyn med sosiale tjenester i Våler kommune 2018

Fylkesmannen varslet tilsyn 22. januar 2018, og gjennomførte tilsynsbesøk 21. og 22. mars 2018. Tema for tilsynet var hvilken informasjon som gis om sosiale tjenester og NAV- kontorets behandling av søknader og tildeling av tjenestene: råd og veiledning og økonomisk stønad. Vi undersøkte om informasjon om tjenestene, kartlegging av behov og vurdering og beslutning av råd og veiledning og økonomisk stønad blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at brukerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som en del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen. Foreløpig rapport ble sendt kommunen til uttalelse 11. april. Fylkesmannen har ikke mottatt uttalelse til rapporten, og sender nå endelig rapport uten endringer fra foreløpig rapport.

Konklusjon

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

Våler kommune sikrer ikke gjennom sin styring av tjenesten at kartleggingen ved behov for råd og veiledning og økonomisk stønad omfatter alle relevante forhold.

Dette fører til at risikoen for svikt i vurderingen av behovet for økonomisk stønad og råd og veiledning blir for stor.

Avvik fra følgende myndighetskrav: sosialtjenesteloven §§17,18 og 19, jfr. §§4 og 41, 42, forvaltningsloven § 17 og internkontrollforskriften § 4.

Videre oppfølging
Fylkesmannen ber NAV- kontoret om å gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet. Dette fordi det kan være flere forhold enn det tilsynet avdekket som kan være medvirkende til lovbruddet. Ut fra denne vurderingen og vår tilsynsrapport ber vi om at det utarbeides en plan med tiltak som vil rette avviket.

Planen bør inneholde tidsfrister for iverksettelse, ansvarlig for iverksettelsen, en beskrivelse av hvordan ledelsen følger med på at tiltakene virker, og tidspunkt for ledelsens evaluering av tiltakene.

Frist
Vi ber om planen for hvordan kommunen skal rette avviket, senest innen 1. juni 2018.

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen påser at de gir generell informasjon om:

• de sosiale tjenestene råd og veiledning og økonomisk stønad,
• vurderer spesielle tiltak for enkelte personer eller grupper og
• kan tilpasse informasjonen til den enkelte ved behov.

Vi har undersøkt om styringen av tjenestene sikrer:

• forsvarlig kartlegging av behov for hjelp,
• at individuelle vurderinger gjøres og benyttes for å avgjøre søknader om råd og veiledning,
• riktig beslutning om oppstart av tjenesten råd og veiledning,
• at individuelle vurderinger gjøres og benyttes for å avgjøre søknader om økonomisk stønad,
• riktig beslutning om stønadens størrelse.

Søknader kan både være fremmet en tid forut for når behovet oppstår og ved behov i en nødsituasjon.

Fylkesmannen har undersøkt om tjenesten er ledet på en slik måte at informasjon om tjenestene gis, om søknader kartlegges og individuelt vurderes, herunder at alle de som omfattes av søknadens behov kartlegges og vurderes i alle saker der det er aktuelt. For å styre tjenesten må kommunens ledelse sikre at medarbeiderne har felles forståelse for hva som er forsvarlig praksis, og får nødvendig opplæring og veiledning. Vi har undersøkt om ledelsen har etablert styrings- og kontrolltiltak for å påse at riktig informasjon gis, og søknader blir behandlet forsvarlig hver gang. Vi har undersøkt om krav til internkontroll er oppfylt ved at kommunen gjennom NAV- kontoret skal arbeide systematisk for å unngå feil i behandlingen av søknadene. Systematisk arbeid for å unngå uheldige hendelser innebærer blant annet å bruke medarbeideres og brukeres erfaringer og kunnskap om tjenesten.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Forsvarlige tjenester
Forsvarlighetskravet etter § 4 i sosialtjenesteloven setter krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen og tjenestens innhold. Forsvarlig tildeling av økonomisk stønad innebærer at tjenestens innhold og omfang holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialt arbeid. Hva som regnes som forsvarlig tjenestenivå, kan ikke fastslås på generelt grunnlag, men vurderes konkret og individuelt ut fra den enkeltes behov i hvert enkelt tilfelle, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 2.4.1.

Sosialtjenesteloven § 17 gir retten til råd og veiledning, og §§ 18 og 19 gir retten til økonomisk stønad, og kapittel 5 i samme lov omhandler saksbehandlingsreglene. Kapittel 5 viser til forvaltningslovens bestemmelser, og § 17 i forvaltningsloven om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt er sentral i dette tilsynet.

Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 til sosialtjenesteloven utdyper sosialtjenesteloven, herunder §§ 4, 17, 18, 19 og kapittel 5.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt rundskriv til statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2018 i rundskriv A-1/17 som erstatter A-3/2016.

Informasjon
Forsvarlig informasjon om tjenestene innebærer at:

• generell informasjon om tjenestene er lett tilgjengelig for innbyggerne i kommunen,
• at det gjøres vurderinger om og eventuelt gis tilpasset informasjon til spesielle grupper,
• informasjon til den som henvender seg kan gis individuelt og tilpasset den enkelte,

Jf. sosialtjenesteloven §§ 41, 42, forvaltningsloven § 11 og Helsetilsynets veileder 1/2015 om informasjon og veiledning punkt 2.4.2.

Kartlegging
Forsvarlig kartlegging innebærer at:

• det blir vurdert hvilke forhold som er aktuelle å kartlegge i den enkelte sak,
• alle familiemedlemmers behov kartlegges,
• kartleggingen nedtegnes slik at den kan etterprøves,

jf. sosialtjenesteloven §§ 41, 42, Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.2 og Helsetilsynets veileder 4/2012 om behandling av søknader om økonomisk stønad punkt 4.1. og sosialtjenesteloven § 43.
Ved førstegangssøknad om råd og veiledning eller økonomisk stønad vil det ofte være behov for en omfattende kartlegging. For tjenestemottakere som mottar stønad over lengre tid, vil det være behov for å gjenta omfattende kartlegging, jf. Helsetilsynets veileder 4/2012 til tilsynet punkt 4.1.1.

Vurdering og beslutning
Forsvarlig vurdering og beslutning innebærer at det gjøres individuelle vurderinger i hver sak om de behov det fremmes søknad om, og for de som berøres av søknaden. NAV- kontoret må individuelt vurdere behovet for råd og veiledning, livsopphold, boutgifter og andre formål brukeren søker om hjelp til, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.2.4. NAV- kontoret kan for eksempel ikke legge til grunn samme type økonomisk rådgivning for de som søker om tjenesten, samme husleiesats for alle enslige når behovet er forskjellig, eller unnlate å vurdere behovet for livsopphold til alle barn i barnerike familier. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 4.17.2.7 og 4.18.1.5.

Internkontroll
Kravet til systematisk styring av tjenesten fremkommer i sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll. Det er gitt forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Kommunen gjennom NAV- kontoret er pålagt å sikre forsvarlige tjenester gjennom sin styring. Kravet til forsvarlighet som rettes mot virksomheter, omfatter flere forhold som sammenfaller med kravet til ledelse og kvalitetsforbedring, herunder kontinuerlig forbedring i NAV, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv 2.4.1.

Kommunen og NAV-ledelsen skal skape rammebetingelser og organisatoriske løsninger som gir god kvalitet i tjenestene, og som reduserer sannsynligheten for menneskelig svikt, og begrenser eventuelle skadevirkninger. Kravene i forskriften skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav fastsatt i sosialtjenesteloven. Dette skal bidra til tjenester av rett kvalitet, også når rammebetingelsene ikke er optimale, eksempelvis ved mangel på kompetanse, fravær av personell eller i situasjoner med mange søknader og henvendelser.

Ledere på alle organisatoriske nivåer i kommunen og NAV- kontoret må legge til rette for, og følge opp, at tjenestene er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskap om kvaliteten på virksomhetens tjenester, inkludert oversikt over risiko og uønskede hendelser, for å kunne iverksette riktige tiltak som reduserer risiko og sikrer rett kvalitet.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I Våler kommune bor det mer enn 5 300 innbyggere. Kommunen har en høyere befolkningsvekst enn landet for øvrig og høyst til Østfold, jf. Folkehelseinstituttets folkehelseprofil 2017. Kostratall for 2017 viser at kommunen har litt høyre driftsutgifter per mottaker av sosialhjelp enn landet for øvrig og ligger litt over medianen for Østfold kommunene. Kommunen hadde i 2017 104 hovedmottakere av sosialhjelp.

NAV-kontoret har utarbeidet sine styringsdokumenter med utgangspunkt i Våler kommune og NAV Østfold sine styrende dokumenter.

Kontoret har 12,9 årsverk og beskriver god oversikt over brukere og samarbeidspartnere, både kommunale og eksterne. Fra NAV- kontoret tilbys sosiale tjenester de statlige tjenestene NAV- kontoret har ansvar for i tillegg til Husbankens bostøtte og startlånsordninger. NAV- kontoret har også ansvar for arbeidet med flyktninger som er bosatt i kommunen, herunder introduksjonsprogrammet. Kommunen har også mottatt tilskudd til boligsosialt arbeid.

NAV- kontoret har avdekket at de ikke kartlegger tilstrekkelig barns behov, og er i ferd med å utarbeide og implementere nytt kartleggingsskjema.
En individuell kartlegging av behov for økonomisk stønad for alle i familien har mangler i 8 av 12 saker (familier) vi har gjennomgått. Det fremkommer av sakene antall barn, hvor gamle de er, og forsørgeransvar. Kartlegging av om barna har barnehageplass eller deltar i skolefritidsordning fremkommer i flere vedtak.

I 11 av de 21 sakene vi har gjennomgått er det mangler ved kartleggingen, herunder opplysninger om inntekter og utgifter. I enkelte av sakene vi har gjennomgått, er de faktiske opplysningene som saken bygger på, ikke oppdatert siste 6 måneder. Vi finner journalnotater i 9 av 21 saker. Det fremgår av sakene og intervju at det er samtaler og informasjon som innhentes, som ikke nedtegnes. Journalføring og vedtak viser i liten grad til brukers medvirkning i kartlegging og beslutning av søknad om økonomisk stønad.

NAV- kontoret har utarbeidet rutiner, hvor 15 aktuelle er forelagt tilsynet. Det fremgår av prosedyrene at det skal foretas en individuell skjønnsvurdering. I rutine om livsopphold legges det vekt på at det er veiledende satser, men i alle sakene vi har gjennomgått, er normene lagt til grunn ved utmåling av livsopphold, uten at det fremkommer hvorfor eller hvilken individuell vurdering som utmålingen er basert på.

Vi ser i to av sakene at det er innvilget ekstra til klær og fritidsutgifter etter søknad. Det fremkommer ikke hvordan NAV- kontoret er kommet frem til utmålingen av ekstra stønad til klær i disse sakene.

Tjenesten råd og veiledning § 17 er innvilget i 9 av 21 saker er. I vedtakene vi har gjennomgått fremkommer det ikke tydelig om tjenesten er ønsket (søkt om), eller om den skal videreføres eller om den er gitt og avsluttet.
I en av sakene er det ikke fattet vedtak om gjeldsrådgivning, selv om det er søkt og tilbudt. Det fremkommer i intervjuene at det ikke fattes vedtak om gjeldsrådgivning.

Klagesaker som har vært til behandling hos Fylkesmannen, tas opp i fagmøte, og praksis endring vurderes.

Det mangler en systematisk risiko og sårbarhetsvurdering av tjenestene (§§ 17,18 og 19), og en gjennomgang av internkontrollen for å se om den fungerer som forutsatt, er ikke jevnlig og systematisk utført.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Bestemmelsene om råd og veiledning og økonomisk stønad fremkommer av sosialtjenesteloven §§ 17, 18 og 19. Hovedprinsippet for behandling av søknad om tjenester er at det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, oppstartstidspunkt for veiledningen, stønadsbeløp og stønadsform. NAV-kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig, jf. sosialtjenesteloven § 1 og Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv kapittel 1 om lovens formål.

NAV-kontoret har plikt til å bistå de som trenger det, med å søke om råd og veiledning og økonomisk sosialhjelp. Dette omfatter å identifisere hjelpebehov, og å peke på omstendigheter som kan ha særlig betydning for resultatet i det konkrete tilfellet. Hvilke opplysninger som er nødvendige i den enkelte sak, må alltid vurderes i forhold til familiens situasjon og tjenesten det søkes om. Den individuelle vurderingen skal foretas konkret i hver sak ut fra behov på søknadstidspunktet, tjenesten det er søkt om, og formålene i loven, og skal ligge til grunn for avgjørelsen som tas.

Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker, jf. sosialtjenesteloven §§ 41, 42 og 43, forvaltningsloven § 17 og Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.1, 5.42.1 og 5.43.2.

I undersøkelsen av sakene fremkommer det at det er mangler ved kartleggingen i 11 av 21 saker av sakene. Når det gjelder barns behov, er det også mangler i 8 av 12 saker som omfatter familier. NAV- kontoret har avdekket at de ikke kartlegger barns behov tilstrekkelig, og er i ferd med å utarbeide nytt kartleggingsskjema for å bedre kartleggingen.

NAV- kontoret samler ikke systematisk tilbakemeldinger fra brukere til bruk for å forbedre tjenestene ut over klagesaker som har vært til behandling hos Fylkesmannen. Disse tas opp i fagmøte, og kan føre til praksisendringer. Vi finner ikke at NAV- kontoret kan vise til annen systematisk bruk av tilbakemeldinger fra brukere eller ansatte om hvordan beslutninger om råd og veiledning og økonomisk sosialhjelp bedrer levevilkårene og bidrar til sosial og økonomisk trygghet, jf. sosialtjenesteloven § 1.

Kartlegging av behovene til alle som omfattes av søknaden, og brukeres medvirkning i kartlegging og beslutning, er ikke systematisk dokumentert i vedtak eller journal.

Internkontrollen må innrettes slik at den ivaretar risikovurdering av om det er forhold som gjør at søkere og deres familier ikke blir tilstrekkelig kartlagt. Det må finnes meldingssystemer for å fange opp feil i kartlegging og vurdering av behov, og feilene som avdekkes, må i større grad sammenstilles og vurderes for å iverksette tiltak.

NAV- kontorets rutine for bruk av veiledende norm ved utmåling av livsopphold er tydelig på at den kun er veiledende. Resultatet i de gjennomgåtte vedtakene er bruk av veiledende norm. I to saker hvor det er søkt om ekstra stønad, fremkommer det ikke hvordan kontoret er kommet frem til utmålingen, eller hva søker mener er tilstrekkelig for å dekke behovet. Rutinen er utarbeidet 1. november 2017 og er relativt ny på tilsynstidspunktet. Det er få som skriver og beslutter vedtak om økonomisk stønad, og rutinene var kjent for de vi intervjuet, og sakene som ble gjennomgått var i hovedsak fra 2018. Vi mener derfor at effekten av rutinen burde fremkommet i vedtakene.

Når det gjelder råd og veiledning, finner vi at NAV- kontoret innvilger dette i flere av sine vedtak hvor det også behandles søknad om økonomisk stønad. Det fremkommer i en sak og i intervju at det ikke fattes vedtak om økonomisk rådgivning som gis av NAV- kontorets økonomiske rådgiver. Det er utarbeidet rutiner på området i november 2017 hvor det fremkommer at det skal fattes vedtak om tjenesten. Det er ikke meldt avvik på manglende
vedtak slik det fremgår av rutinen, heller ikke om det på annen måte på tilsynstidspunktet er avdekket at det ikke fattes vedtak på deler av råd og veiledningen som ytes ved kontoret.

Det er vår vurdering at manglende etterfølgelse av rutinene, praksis for kartlegging, nedtegnelse i journal og vedtak, fører til at grunnlaget for å ta beslutninger om råd og veiledning og økonomisk stønad blir svak, og gjør at risikoen for feil blir for stor for svikt i tjenesten.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

Vi har på denne bakgrunn kommet til at Våler kommune ikke sikrer gjennom sin styring av tjenesten, at kartleggingen ved behov for råd og veiledning og økonomisk stønad omfatter alle relevante forhold.
Dette fører til at risikoen for svikt i vurderingen av behovet for økonomisk stønad og råd og veiledning blir for stor.

Avvik fra følgende myndighetskrav: sosialtjenesteloven §§17, 18 og 19, jfr. §§4 og 41, 42, forvaltningsloven § 17 og internkontrollforskriften § 4.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber NAV- kontoret om å gjøre sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til lovbruddet. Dette fordi det kan være flere forhold enn det tilsynet avdekket, som kan være medvirkende til lovbruddet. Ut fra denne vurderingen og vår tilsynsrapport ber vi om at det utarbeides en plan med tiltak som vil rette avviket.

Vi anbefaler at planen inneholder tidsfrister for iverksettelse, ansvarlig for iverksettelsen, en beskrivelse av hvordan ledelsen følger med på at tiltakene virker, og tidspunkt for ledelsens evaluering av tiltakene.

Vi ber om planen for hvordan kommunen skal rette avviket, senest innen 1. juni 2018.

2.5.2018

Med hilsen

Elisabeth Lilleborge Markhus e.f.
fylkeslege

Nina Westby Evensen
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:
NAV Våler, Herredshuset, 1592 VÅLER I ØSTFOLD

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet (ikke publisert)
Vedlegg 1 Dokumentasjonsliste
Vedlegg 2 Deltakere i tilsynet