Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse i Sola kommune 2017

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Ved dette tilsynet er det blitt undersøkt om kommunen ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

I tilsynet ble det avdekket ett avvik:

NAV, Sola kommune sørger ikke for at opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 tildeles, gjennomføres og følges opp. Det blir ikke gjort en systematisk kartlegging av tjenestemottakerne.

Dato: 24.11.2017

Sissel Kjøde
revisjonsleder

Hege Skårdal Dreyer
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sola kommune i perioden 6.-9. november 2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgtjenesten og sosialtjenesten etter lov om statlig tilsyn § 2 og lov om sosiale tjenester § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten gjennom sitt styringssystem sikrer at tjenestene er i henhold til lovgivningen. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sola kommune har rundt 26000 innbyggere per 1. juli 2017. Kommunen er administrativt organisert med rådmann, kommunalsjef og virksomhetsledere. Kommunalsjef levekår har hatt stillingen siden 1. september 2017. Tjenester rettet til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse er plassert i psykisk helse og rus, hjemmesykepleien og bestillerkontor.

Virksomhet psykisk helse og rus består av to team: ROP-team og psykisk helseteam. Begge teamene gir tjenester etter vedtak fra bestillerkontoret. Tjenestene består blant annet av støttesamtaler, praktisk bistand og oppfølgning i hjemmet, hjelp til å henvise til spesialisthelsetjenesten og omsorgsinstitusjon med mer. Begge teamene gir døgntjeneste og det er etablert våken nattevakttjeneste som server omsorgsboliger og hjemmeboende.

Hjemmesykepleien yter heldøgntjenester til hjemmeboende og er organisatorisk delt i to distrikt, Sola (nord og sør) og Tananger. Hvert distrikt har egen avdelingsleder.

Bestillerkontoret tildeler sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, omsorgslønn, BPA og IP. Alle søknader og henvendelser skal saksbehandles av bestillerkontoret.

NAV har 34 ansatte og har siden 2015 vært organisert i to avdelinger. Alle som henvender seg til NAV for bistand til å skaffe arbeid har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Veilederne i avdeling I følger opp personer som har et standard eller situasjonsbestemt bistandsbehov. Avdeling II veileder tjenestemottakere med spesielt tilpasset eller varig tilpasset innsatsbehov. Hver avdeling har sin avdelingsleder med personalansvar og faglig ansvar.

Sola kommune bruker kartleggingsverktøyet BrukerPlan. Ved kartleggingen i 2016 ble det kartlagt 123 personer. 29 hadde kun rusproblem, mens 94 hadde både rus og psykisk problem. Kartleggingen ble utført av ansatte i ROP-team, psykisk helseteam, bestillerkontor, NAV, barneverntjenesten, fastleger og ungdomsteam.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Oversikt over deltakere ved tilsynet og dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet 8.

4. Hva tilsynet omfattet

Systemrevisjon omfatter undersøkelse av om kommunen gjennom sitt styringssystem legger til rette for og følger opp at personer over 18 år med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse mottar individuelt tilpassede, samordnede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Ved dette tilsynet er det blitt undersøkt om kommunen ved helse- og omsorgstjenesten og sosiale tjenester i NAV:

• legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, og med fastleger og spesialisthelsetjenesten
• innhenter informasjon om brukerens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
• samordner tjenestene brukerne mottar fra kommunale enheter, og fra fastleger og spesialisthelsetjenesten
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige helse- og omsorgstjenester rettet mot brukernes rusmiddelproblem og psykisk lidelse
• kartlegger og følger opp somatiske helseproblemer
• tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige tjenester slik at bruker kan mestre å bo i egen bolig

Videre har det blitt undersøkt om kommunen har lagt til rette for og følger opp at brukerinvolvering blir ivaretatt ved alle temaene.

5. Funn

Avvik

NAV, Sola kommune sørger ikke for at opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 tildeles, gjennomføres og følges opp. Det blir ikke gjort en systematisk kartlegging av tjenestemottakerne.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven §§4, 5, 17 og 43
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Tjenesten opplysning, råd og veiledning begrenses i stor grad til økonomisk rådgivning. Det fattes få vedtak på tjenesten.
• Ingen systematisk kartlegging av tjenestemottakers situasjon og behov.
• Det er vanskelig å gjenfinne kartlegging, vurderinger, plan for videre oppfølgning og begrunnelse av vedtak i dokumentasjon.
• Få skriftlige rutiner på det reviderte området.
• Det er ikke gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyse.
• Det er ikke gjennomført kompetansekartlegging.
• Kommunen sitt avvikssystem er kjent, men det blir i svært liten grad meldt faglige avvik.
• Ledelsen følger ikke systematisk med på om praksis er i henhold til myndighetskrav.

6. Vurdering av styringssystemet

Kommunale helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse er et område der det er stor fare for svikt ettersom brukerne ofte ikke selv klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endring i behov. Svikt på ett eller flere områder kan gi svært alvorlige konsekvenser.

Fylkesmannen vurderer at styringslinjer er avklart. Når det gjelder ansvarsforhold og samarbeid mellom tjenestene, så har tilsynet avdekket at det er uklare ansvarsforhold mellom tjenestene. Ledelsen er klar på at det er behov for å styrke samarbeidet og bedre rutinene for ulike arbeidsprosesser mellom enkelte av tjenestene/virksomhetene, så dette jobbes det med. Det er jevnlige møter mellom kommunalsjef og virksomhetsledere.

Kommunen har et avvikssystem som er kjent ved tjenestestedene, og det er skrevne prosedyrer for hvordan avvik skal meldes. Det meldes i hovedsak HMS-avvik og avvik på medisinhåndtering, men i liten grad andre fagavvik.

Ved NAV Sola er det få etablerte prosedyrer og rutinebeskrivelser på det reviderte området. Det er heller ingen klare rutiner for sikring av dokumentasjon i journal. Fylkesmannen vurderer at ledelsen ved NAV ikke i tilstrekkelig grad følger med på at rutiner og fastsatt praksis følges og at de fungerer som forutsatt. Dette medfører at NAV har manglende oversikt og kontroll over det samlede tjenestetilbudet som gis til tjenestemottakere med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse.

7. Regelverk

1. Lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
2. Lov av 24. juni 2011 om kommunal helse- og omsorgstjenester
3. Lov av 2. juli 1999 om pasient- og brukerrettigheter
4. Lov av 2. juli 1999 om helsepersonell m.v.
5. Lov av 18. desember 2009 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
6. Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
7. Forskrift av 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal
8. Forskrift av 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
9. Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1393 om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
10. Forskrift av 16. desember 2011 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
11. Forskrift av 23. november 2010 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
12. Forskrift av 23. november 2010 om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Sola kommune
• Kommunedelplan for tjenesteutvikling i helse- og velferdstjenesten 2017-2029
• Delegasjonsreglement
• Oversikt over personell
• Funksjonsbeskrivelser
• Kompetanseplan levekår- 2017-2020
• Rutineperm ROP team
• Diverse rutiner knyttet til rus- og psykiatribehandling
• Oversikt over brukere
• Rutine elektronisk meldingsutveksling med fastleger
• Samarbeidsavtale mellom virksomhet psykisk helse og rus og bestillerkontor
• Samhandlingsmodell- barn som pårørende
• Samarbeidsavtale Helse Stavanger HF- ØHD
• Samarbeidsavtale Helse Stavanger HF- delavtale 2a, behandlingsforløp for pasienter med psykiske lidelser og ruslidelser
• Rutine ansvarsgrupper
• Brukerundersøkelse 2016
• BrukerPlan 2016
• Rutine for håndtering av avvik
• Statistikk avviksmeldinger 2015 og 2016
• ROS analyser 2015 og 2016
• Beredskapsplan
• Årsmelding 2015 og 2016
• Årshjul
• Recoveryhefte
• Tvungen forvaltning NAV økonomi
• Bruk av kontantkort i etableringsstønad
• Tilskuddsbrev
• Ansatte undersøkelse psykisk helse og rus høsten 2017

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn i brev av 27.06.2017
• Dokumentasjon fra kommunen mottatt 14.09.2017
• Program utstedt 24.10.2017
• Diverse epost-korrespondanser mellom kontaktperson i Sola kommune og Fylkesmannen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Inger Karin Brekke seniorrådgiver/sosionom
Hege Skårdal Dreyer seniorrådgiver/jurist
Erling Kleiberg rådgiver/jurist (observatør)
Sissel Kjøde seniorrådgiver/jurist

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet