Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt i Lærdal kommune 2016

Samandrag

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane gjennomførte tilsyn med Lærdal kommune 18.02.2016 - 17.06.2016. Tema for tilsynet var kommunen si overordna beredskapsplikt og kommunen si plikt til helsemessig- og sosial beredskap. Tilsynet vart gjennomført som ein systemrevisjon. Denne rapporten gjer greie for funna under tilsynet.

I tillegg hadde Fylkesmannen eit rettleiingsmøte etter at tilsynet var avslutta. Under tilsynet vart det påvist seks avvik og ein merknad.

Dato: 17.06.2016.

Haavard  Stensvand
revisjonsleiar

Eline Orheim
Revisor

 

Linda Svori
Revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Lærdal kommune i perioden 03.02.2016 - . Revisjonen er ein del av den planlagde tilsynsverksemda  hos Fylkesmannen  i år.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunen etter sivilbeskyttelseslova § 29 og lov om statleg tilsyn med helse- og omsorgstenestene § 2.

Systemrevisjon er ein revisjonsmetode som tek sikte på å undersøke:

• korleis kommunen arbeider for å identifisere, korrigere og førebyggje eventuelle lovbrot
• om dette arbeidet vert gjennomført på ein systematisk måte
• om dette arbeidet er godt nok til å sikre forsvarlege tenester (unngå pliktbrot).

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og eventuelt andre undersøkingar.

Rapporten omtalar dei avvik og merknader som er avdekte under revisjonen. Føremålet med rapporten er ikkje å gje ei fullstendig tilstandsvurdering av kommunen sitt arbeid innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik er brot på krav i lov eller i forskrift.
• Merknad er funn det er grunn til å peike på for å sikre forbetring i oppfølginga av lov og forskrift.

2. Omtale av kommunen

Lærdal kommune har om lag 2200 innbyggjarar. E16 går gjennom kommunen, og er ei viktig gjennomfartsåre for trafikken mellom Aust- og Vestlandet. Det er mange lange tunellar i kommunen og fleire høgfjellsovergangar. Kommunen er rik på attraksjonar og kulturminne av nasjonal verdi, mellom anna Borgund stavkyrkje.

NVE har utarbeidd skredfarekart og flaumfarekart for kommunen. Lærdal er vertskommune for Lærdal sjukehus og den interkommunale legevakta for Indre Sogn, og for KAD-sengene for Årdal, Aurland og Lærdal. Kommunen har to legekontor og ein større sjukeheim. Mange eldre som treng tenester frå kommunen bur heime.

Det har vore fleire alvorlege hendingar i kommunen dei siste åra, og kommunen har difor fått mykje praktisk erfaring i å handtere kriser.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande:

Aktiviteter i tilsynet

Aktivitet	Dato	Kommentar
Melding om tilsyn	18.02.2016
Dokumentgjennomgang	25.02.2016 - 17.03.2016
Opningsmøte	17.03.2016
Individuelle intervju	17.03.2016	4 personar vart intervjua
Gruppeintervju	17.03.16	8 personar vart intervjua
Avslutningsmøte	17.03.2016
Førebels rapport	08.04.2016
Endelig rapport	17.06.2016

Kva tilsynet omfatta

Føremålet med tilsynet er å kontrollere om kommunen etterlever lov- og forskriftskrav om kommunal beredskapsplikt og krav til helsemessig- og sosial beredskap.

Kommunen har eit generelt ansvar for førebygge og handtere uønskte hendingar. Kommunen er pålagt krav til beredskapsførebuingar  på ulike sektorområde, blant annan innan helse- og sosialområdet. Kommunen har og ei sektorovergripande beredskapsplikt,  som inneber krav til å vurdere og planlegge samfunnstryggleik og beredskap i eit heilskapleg perspektiv. Det betyr mellom anna  at den heilskaplege ROS-analysen skal leggast til grunn for, og integrerast i kommunale planar. Den gir og kommunen ei pådrivarrolle ovanfor andre beredskapsaktørar, og krav om samordning med andre relevante aktørar sitt planverk.

Begge lovverka har som formål å verne om liv og helse i ved kriser og katastrofar i krig og fred.  Sivilbeskyttelseslova har i tillegg som føremål  å verne om materielle verdiar og kritisk infrastruktur.

1. Formål  (sivilbeskyttelse/oven)

Lovens formål er å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser ifredstid.

§ 1-1.Lovens formål og virkemidler (helseberedskaps/oven)

Formålet med loven er å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid.

For å ivareta lovens formål, skal virksomheter loven omfatter kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer ifredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdaterte planverk og regelmessige øvelser, slik det er bestemt i eller i medhold av loven

I begge lovverka er det krav om at kommunen skal  utarbeide beredskapsplanar. Kommunen kan slå planane saman til eitt planverk. Dersom kommunen vel å ha to planverk, må dei samordnast. Eit viktig føremål med tilsynet var å kontrollere om den overordna beredskapsplanen er samordna med beredskapsplanen  for helsemessig- og sosial beredskap.

Det er eit krav etter begge lovverka at planverket må bygge på risiko og sårbarheitsanalysar (ROS-analyser). Forskriftene har like krav til prosess og systematikk for ROS-arbeidet, og stiller krav om at kommunen må sjå heilskapen i dei funna som vert gjort i ROS-analysar på ulike nivå. Dette betyr mellom anna at kommunen må vurdere om det er funn i analysen  for helsemessig og sosial beredskap som bør integrerast i den overordna ROS-analysen.

Sentrale krav til både overordna ROS-analyse og ROS for helsemessig- og sosial beredskap, er å vurdere evna som kommunen har til å yte tenester under ulike påkjenningar, og å få i gang normal drift etter ei slik hending. For å sikre nødvendige tenester under uønskte hendingar må kommunen ha oversikt over tilgjengelege ressursar, både personell og materiell internt i kommunen, og hjå dei viktigaste samarbeidspartnarane. Beredskapsplanane må difor omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift, som sikrar nødvendige tenester. Varslingslister må vere oppdaterte og kjente. Personell som har oppgåver i planane må få opplæring og øving for å kunne ivareta sine oppgåver.

4. Funn

4.1 Avvik

Avvik nr 1.

Kommunen manglar ein risiko- og sårbarheitsanalyse som stettar krava etter § 2 i forskrift om kommunal beredskapsplikt, og § 3 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsplikt etter helsemessigberedskapslova.

Grunngjeving:

• Kommunen har ikkje invitert med eksterne aktørar i prosessen.
• Det er innhaldsmessige manglar ved analysen etter begge lovverka. Mellom anna er det ikkje analysert korleis kommunen vil oppretthalde viktige tenester og funksjonar ved til dømes ved evakuering av lege- eller NAV-kontor. Uønskte hendingar ved Lærdal sjukehus er ikkje vurdert, heller ikkje uønskte hendingar ved viktige kulturminne.
• Det er mangelfulle skildringar av geografiske variasjonar i risiko og sårbarheit, til dømes knytt til naturfare. Det er mangelfullt skildra korleis ulike risiko- og sårbarheitsfaktorar kan påverke kvarandre, til dømes korleis stengde vegar, bortfall av straum, ekorn og vatn kan påverke kommunen si evne til å levere tenester.

Avvik nr 2.

Kommunen har ikkje utarbeidd mål og strategiar for beredskapsarbeidet jf. forskrifta om kommunal beredskapsplikt §§ 3 og 6.

Grunngjeving:

• Den manglar ein plan for oppfølging av ROS-analysen.
• Det går ikkje tydeleg fram at kva rutinar kommunen har for revisjon av ROS-analysen.
• Kommunen manglar eit system som sikrar at det vert samanheng mellom ROS­ analysar på ulike nivå og sikrar at beredskapsplanane er samordna.

Avvik nr 3.

Kommunen har ikkje rutinar som sikrar at beredskapsplanen vert øvd regelmessig, og heller ikkje rutinar som sikrar at dei som er tiltenkt ei rolle får naudsynt opplæring, jf. § 7 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og § 7 i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig- og sosial beredskap.

Grunngjeving:

• Kommunen kan ikkje syne til rutinar som sikrar at tilsette får naudsynt opplæring.
• Det kom fram i intervju at planane ikkje vert øvd slik som det er skildra i planverka

Avvik nr 4.

Kommunen manglar oversikt i beredskapsplanen  over personell som kan beordrast etter helseberedskapslova  § 1-4,jf,  § 9 i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter helseberedskapslova.

Grunngjeving:

• Det kom fram i intervju at varslingsliste over helsepersonell er oppdatert og ligg i det digitale krisestøtteverktøyet CIM. Dette var ikkje kjent for alle i kriseleiinga. CIM er eit verktøy som ikkje alle har tilgang til.

Avvik nr 5.

Plan for helse- og sosial beredskap er ikkje oppdatert og samordna med anna planverk, jf. § 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og § 2 og § 6 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging  og beredskapsarbeid  etter lov helseberedskapslova.

Grunngjeving:

• Planverket innan helse- og sosialområdet er ikkje i tilstrekkelig grad samordna med anna planverk i kommunen.
• Det går fram av planen kven som har ansvaret for oppdatering og revidering, men gjennom intervju kom det fram at rutinane ikkje er følgde.
• Det kjem ikkje fram i planen eller gjennom intervju at den er forankra i kommunestyret.

Avvik nr 6.

Kommunen har ikkje ein plan for omlegging av drift og ressursdisponering  når uønskte hendingar skjer, jf. § 4 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter helseberedskapslova.

Grunngjeving:

• Kommunen kan ikkje vise til rutinar eller plan for omlegging av drift og ressursdisponering når uønskte hendingar skjer.

4.2. Merknader

Merknad nr 1.

Beredskapsplanen inneheld ein plan for krisekommunikasjon, jf. § 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Planen er mangelfull, og den bør samordnast med kommunikasjonsplan som er under utarbeiding.

6. Regelverk

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret (LOV-2010- 06-25-45)
• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (LOV-1984-03-30-15)
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (LOV-2011-06-24-30)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap (LOV-2000-06-23-56)
• Lov om vern av smittsomme sykdommer (LOV-1994-08-05-55)
• Forskrift om kommunal  beredskapsplikt  (FOR-2011-08-22-894)
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (FOR-2001-07-23-881)
• Forskrift om smittevern i helsetjenesten  (FOR-2005-06-17-610)
• Forskrift om internkontroll i helse -og omsorgstjenesten (FOR-2002-12-20-1731)

7. Dokumentunderlag

Kommunen sin dokumentasjon som vart sendt til Fylkesmannen før gjennomføring av tilsynet:

• Lærdal kommune -Risikovurdering samfunnssikkerheit overordna nivå
• Lærdal kommune -overordna beredskapsplan
• Lærdal kommune -Plan for helse- og sosial beredskap
• Beredskapsplan for alvorlege hendingar - grunnskulane i Lærdal kommune
• Beredskapsplan for alvorlege hendingar -barnehagane i Lærdal kommune
• Beredskapsplan vassforsyning - Lærdal kommune
• Smittevernplan for Lærdal kommune
• Risikoanalyse - brann 2015 for Lærdal kommune

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket: Vi fekk ikkje meir dokumentasjon til gjennomlesing under tilsynet. I etterkant av besøket ettersendte kommunen Plan for etablering av kriseleiing og kommentarar til den førebeise tilsynsrapporten.

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under viser kven som deltok på opningsmøte og sluttmøte og kven som vart intervjua.

Ikkje publisert her

Alle deltok i gruppeintervjuet.

Frå Fylkesmannen  deltok:

• Haavard  Stensvand, fylkesberedskapssjef
• Eline Orheim, seniorrådgjevar beredskap
• Linda Svori, assisterande fylkeslege