Rapport frå tilsyn med tenester til personar med samtidig rusmiddelproblem og psykisk liding Høyanger kommune 2017

Samandrag

Rapporten gjer greie for dei avvika som vart påpeikte innanfor dei områda som vart reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legg til rette for og følgjer opp at personar med samtidig psykisk liding og rusmiddelproblem får individuelt tilpassa, samordna og forsvarlege helse- omsorgstenester og sosiale tenester.

Tenestene skal kartleggje brukarens heilskaplege situasjon og behov og sikre at brukaren får nødvendig hjelp for rus,- psykiske og somatiske lidingar. Tenesteområda skal samarbeide slik at tenestetilbodet til brukaren er heilskapleg og koordinert. Kommunen skal tilby og yte tenester slik at brukaren kan meistre å bu i eigen bustad. Kommunen skal innhente informert samtykke til samarbeid frå brukaren, og brukaren skal ha rett til å medverke ved utforming av tenestetilbodet og ved behandling.

Systemrevisjonen er del av eit landsomfattande tilsyn i 2017 og 2018. Fylkesmannen har konkludert med eitt avvik:

Høyanger kommune har ikkje system for å sikre og følgje med på at brukarar med psykiske lidingar og rusmiddelproblem får nødvendig helsehjelp og hjelp som er nødvendig for å meistre å bu i eigen bustad.

Dato: 26.10.2017

Astrid Tveit
revisjonsleiar

Siren Rørgård Skjerven
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Høyanger kommune i perioden 16.05.2017 – 26.10.2017. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter helsetilsynslova § 2 og med sosiale tenester etter sosialtenestelova § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen gjennom leiing og styring av tenestene sikrar etterleving av dei lovkrava tilsynet omfattar. Ved dette tilsynet har vi undersøkt:

• kva tiltak kommunen har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovkrava tilsynet omfattar
• om desse tiltaka vert gjennomførde og om nødvendig korrigerte
• om tiltaka er gode nok for å sikre at kommunens praksis er i samsvar med lovkrava

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved dokumentgjennomgang, intervju og andre undersøkingar. Når fleire tenesteområde er involverte i tenesteytinga er det særleg viktig at overordna leiing legg til rette for og følgjer opp at nødvendig samhandling fungerer på tvers av dei organisatoriske einingane. Tilsynet har undersøkt korleis leiinga i kommunen følgjer med på at styringa av tenestene fungerer.

Rapporten handlar om avvik som vart avdekte under revisjonen og gjev derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

Avvik betyr at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte. Fylkesmannen kan òg slå fast avvik der kommunens praksis medfører stor risiko for svikt. Når tilsynet har slått fast avvik, har vi vurdert at kommunen må endre praksis for å hindre framtidig svikt på det aktuelle området.

2. Omtale av tenesteområdet i kommunen

Høyanger kommune hadde 4 187 innbyggarar, per 2. kvartal 2017 (SSB).

Tenesta for brukarar med psykiske lidingar og rusmiddelproblem er organisert i ei eiga eining under open omsorg (heimetenesta), men har ikkje eigen leiar. Det er leiar for open omsorg som er leiaren for dette tenesteområdet. I open omsorg er det også ein assisterande leiar. Kommunalsjef for helse og omsorg er nærast overordna leiaren for open omsorg.

Tenesteområdet har 3,4 årsverk fordelt på to 100 % stillingar, to 50 % stillingar og ei 40 % stilling. Alle tilsette er sjukepleiarar. Dei to som er tilsette i 100 % stilling har vakter med turnus kvar 3. helg i heimetenesta, i tillegg til nokre vakter utanom ordinær heimesjukepleie, for å følgje opp brukarar med rus- og psykiske lidingar på ettermiddag/ kveld.

Tenesteområdet brukar Gerica som journalsystem og kommuniserer med legekontoret via e-link. Leiaren for open omsorg deltek ved morgonrapporten, og før helg har eininga fredagsrapport med heimetenesta. Brukarar kan søke om å få tildelt tenester som medisinutlevering, praktisk bistand, støttesamtaler, dagtilbod (Dalestova) m.m. Ved søknad om tenester nyttar rus- og psykisk helseteneste sakshandsamingsskjema som består av kartlegging og tilråding med grunngjeving frå sakshandsamar. Kommunens tiltaksteam gjer vedtak om tenester på bakgrunn av søknad frå brukar og utfylt sakshandsamingsskjema.

Nav-kontoret i kommunen har 13 tilsette. Nav-leiar i Høyanger er også leiar for Nav Balestrand, som er nabokommunen til Høyanger. Fleire av dei tilsette arbeider med brukarar frå begge kommunane.

Nav Høyanger har ein person i 50 % stilling innan rusområdet og SLT-koordinator (Samordning av lokale rus og kriminalitetsførebyggande til tak for barn og unge) i 50 % stilling. Nav-leiar opplyser at dei bruker langt meir enn 50 % stilling til å følgje opp brukarar med rusproblem og psykiske lidingar.

Alle rådgjevarane i Nav-kontoret kan få ansvar for å følgje opp personar med rusproblem og psykisk liding, då brukarar vert fordelt etter fødselsnummer. Dei har utarbeidd eige kartleggingsskjema til bruk i oppfølgingsarbeidet. Alle rådgjevarane skal kunne fange opp, gjere vedtak og gje tenesta opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17. Tilsette med kompetanse på rusområdet vert brukt som rettleiarar for andre tilsette i kontoret.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

• Varsel om tilsyn vart sendt 16.05.2017
• Oversikt over dokument vi fekk tilsendt er lista opp i kapittel 7 Dokumentunderlag
• Telefonkontakt med ny kommuneoverlege
• Intervju med to brukarar 11.09.2017
• Opningsmøte vart halde 12.09.2017
• Intervju med 12 tilsette
• Gjennomgang av 10 journalar frå rus- og psykisk helseteneste og 11 journalar frå Nav-kontoret
• Sluttmøte vart halde 13.09.2015

4. Kva tilsynet omfatta

Tema ved tilsynet var:

Om kommunen legg til rette for og gjennomfører samarbeid mellom kommunale einingar som yter helse,- omsorgs- og sosiale tenester, fastlegar og spesialisthelsetenesta

• Om brukarens situasjon og behov vert heilskapleg kartlagt
• Om tenestene er samordna
• Om det vert tilbydd og ytt individuelt tilpassa og forsvarlege tenester retta mot brukarens rusmiddelmisbruk, psykiske liding og somatisk helse
• Om det vert lagt til rette for og følgt opp at brukaren får ivareteke retten til medverknad

Forsvarlegkravet

Helse- og omsorgstenestelova § 4-1 og sosialtenestelova § 4 slår fast at kommunen pliktar å yte forsvarlege tenester. Kva som til ei kvar tid vert rekna som fagleg forsvarleg og god praksis endrar seg i takt med utvikling av fagkunnskap, nye faglege retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Det er ikkje slik at eit avvik frå god praksis alltid fører til at ei teneste er uforsvarleg.

Aktuelle normerande kjelder for dette tilsynet er:

• Nasjonal retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-lidelser (IS-1948, Helsedirektoratet 2012)
• Rundskriv til sosialtenestelova, Hovednr. 35, Arbeids- og velferdsdirektoratet (2012)
• Rettleiar til sosialtenestelova § 17, Arbeids- og velferdsdirektoratet (2014)
• Rettleiar til bruk ved økonomisk rådgjeving (Nav september 2013)
• Sammen om mestring. Rettleiar i psykisk helsearbeid og rusarbeid for vaksne (IS-2076, Helsedirektoratet 2014)
• Rettleiar for saksbehandling. Tenester etter helse- og omsorgstenestelova §§ 3-2 første ledd nr. 6, 3-6 og 3-8
• Tilrådingane i faglege retningslinjer og rettleiarar er ikkje rettsleg bindande, men dei er normerande og retningsgjevande for tenesteytinga.

Samarbeidforå koordinere tenestene til brukarane

Tenesteområda helse- og omsorg og Nav pliktar å samarbeide med kvarandre og andre deltenester og sektorar. Kommunen skal leggje til rette for samhandling mellom ulike deltenester der samhandling er nødvendig, jf. helse- og omsorgstenestelova § 3-4. Vidare skal kommunen leggje tenestene til rette slik at den einskilde brukaren får eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod, jf. helse- og omsorgstenestelova § 4-1.

Kommunen må innhente samtykke til samarbeid frå brukaren og gje tydeleg informasjon om at eit slikt samtykke er nødvendig for å sikre samarbeid og samordna tenestetilbod på tvers av tenester og sektorar. Informasjon om brukarens samtykke, eventuelt manglande samtykke og informasjon om konsekvensar av dette, skal dokumenterast.

Kravtil skriftleg dokumentasjon

Dokumentasjon er viktig for rettstryggleiken og skal medverke til å sikre kvalitet og kontinuitet i tenestene. Vidare er dokumentasjon nødvendig for at brukaren, kommunen sjølv og tilsynet skal kunne sjå på tenestetilbodet og tenesteomfanget i ettertid. Kommunen må derfor sjå til at Nav- kontoret og helse- og omsorgstenestene dokumenterer sentral informasjon undervegs i tenesteytinga.

Ved Nav-kontoret er innhenting av opplysningar regulert i sosialtenestelova § 43. Rundskrivet til lova presiserer at opplysningar skal vere skriftlege, enten i form av innhenta dokument, skriftelege søknader eller i annan dokumentasjon. Oppfølging av den einskilde brukaren skal også dokumenterast på ein slik måte at brukaren kan få informasjon om vurderingar som er gjort undervegs, og slik at tilsette og leiarar ved kontoret, samt klage- og tilsynsorgan kan setje seg inn i og vurdere den hjelpa som er gitt.

Kommunen har ansvar for at pasient- og informasjonssystema som vert brukte er forsvarlege, jf. helse- og omsorgstenestelova § 5-10. Alle tilsette som yter helsehjelp har plikt til å føre journal, jf. helsepersonellova § 39. Journalen skal innehalde relevante og nødvendige opplysningar om pasienten og helsehjelpa, jf. helsepersonellova § 40. Journalforskifta konkretiserer kva opplysningar                som skal dokumenterast. Journalen skal gje helsepersonellet tilstrekkeleg grunnlag for forsvarlege vurderingar og avgjerder. Journalen skal førast fortløpande og til ei kvar tid gje ein oppdatert oversikt over observasjonar, vurderingar, avgjerder og tiltak.

Brukarmedverknad

Tenestetilbodet skal så langt som mogeleg utformast i samråd med brukaren. Kommunen skal leggje stor vekt på kva brukaren meiner, jf. sosialtenestelova § 42. Vidare skal kommunen leggje til rette for at pasienten eller brukaren skal få medverke til utforming og gjennomføring av tenestene, jf. pasient- og brukarrettslova § 3-1, første og andre ledd. Krav om brukarmedverknad går også fram av reglane om individuell plan, jf. sosialtenestelova § 28 og helse- og omsorgstenestelova § 7-1 første ledd.

Plikttil systematisk styring

Krav til leiing og styring er sentralt i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. Innhaldet i styringsplikta går fram av internkontrollforskrifta for kommunalt Nav (forskrift 19.11. 2010 nr. 1463) og forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta (forskrift 28.10.2016 nr. 1250) frå 01.01.2017. Forskrifta om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta er ei vidareføring av gjeldande rett, men ansvarsforhold og oppgåver er meir utdjupa og tydeleggjort med den nye forskrifta.

Dei to forskriftene om internkontroll, leiing og kvalitetsforbetring, gjer det klårt at kommunen gjennom systematisk styring skal sikre klår fordeling av ansvar, oppgåver og mynde og at tilsette har tilstrekkeleg kunnskap og kompetanse til å utføre arbeidsoppgåvene. Vidare skal leiinga ha oversikt over område der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbetring eller mangel på etterleving av lovkrav, handtering av avvik og systematisk kvalitetsforbetring av tenestene.

Vi ventar derfor at kommunen gjennom leiing og styring sikrar:

• At organisering, oppgåvefordeling og samarbeidsordningar som gjeld mellom tenestene, er kjent for leiarane og dei andre tilsette i tenestene
• At leiinga følgjer med på om tenestene fangar opp hjelpebehov innanfor eige ansvarsområde og aktuelle samarbeidande tenester sine ansvarsområde, slik at brukarane får dei tenestene dei har krav på
• At det er system for jamleg gjennomgang og evaluering av kvar einskild sak
• At tenestene har nødvendige og gode rutinar på viktige område
• At leiinga følgjer med på at rutinar, strukturar og prosedyrar m.m. vert følgt
• At det ligg føre kompetansevurdering og plan for kompetanse- og fagutvikling
• At det vert innhenta erfaringar frå brukarar som vert brukt i kvalitetsforbetringsarbeid
• At leiinga har system for å vurdere risiko for svikt

5. Funn

Fylkesmannen fann eitt avvik under tilsynet

Høyanger kommune har ikkje system for å sikre og følgje med på at brukarar med psykiske lidingar og rusmiddelproblem får nødvendig helsehjelp og hjelp som er nødvendig for å meistre å bu i eigen bustad.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Kommunen har ikkje jamlege samarbeidsmøte mellom tenestene open omsorg og Nav på systemnivå, men tenesteområda har samarbeidsmøte ved behov på systemnivå og individnivå. I intervju kom det fram at ansvarsplassering for tenestene er klart for dei tilsette. I intervju kom det fram at open omsorg har ansvar for å gi hjelp til å meistre å bu i eigen bustad
• Tenesteområda open omsorg og Nav har rutinar for kartlegging av hjelpebehov og nyttar kartleggingsverktøy. Rutinen er at brukar deltek i kartlegginga
• Ved journalgjennomgang og i intervju kom det fram at rus- og psykisk helseteneste har rutine for å spørje om individuell plan (IP) ved kartlegging. Få brukarar har IP eller anna plan for  samordning og koordinering av tenesteytinga til den enkelte brukar. Rus- og psykisk helseteneste har ikkje kopi av IP frå Helse Førde for LAR-pasientar
• Ved journalgjennomgang i rus- og psykisk helseteneste har vi sett fleire døme på at tiltak ikkje vert gjennomført i samsvar med vedtak, utan at det er gitt forklaring i journal
• I intervju kom det fram at rus- og psykisk helseteneste ikkje har rutine for å detaljere vedtak i tiltaksplan eller anna plan
• Ved journalgjennomgang i rus- og psykisk helseteneste kom det fram at det er rutine for å dokumentere at tenesta er ytt, men innhaldet er ikkje konkretisert
• Ved journalgjennomgang og i intervju i rus- og psykisk helseteneste kom det fram at observasjonar vert dokumenterte, men ikkje faglege vurderingar
• Vedtak innan rus- og psykisk helseteneste inneheld informasjon om dato for evaluering, til vanleg etter om lag eitt år. Dokumentasjonen syner i liten grad at endringar i brukarens hjelpebehov  vert fanga opp og følgt opp undervegs
• Kommunen har gjennomført brukarundersøking i august 2017. Brukarar som får hjelp frå psykisk helse- og rustenesta er gjennomgåande godt nøgde med tenestetilbodet og samarbeidet i kommunen
• Kommunen har system for melding og oppfølging av avvik. I intervju kom det fram at avvik som gjeld sakshandsaming og tenesteyting sjeldan vert meldt skriftleg, men det vert gitt munnleg rapport
• I intervju kom det fram at kommunen ikkje har risiko- og sårbarheitsvurderingar for dette tenesteområdet

6. Regelverk

• Helse- og omsorgstenestelova
• Pasient- og brukarrettslova
• Sosialtenestelova
• Helsepersonellova
• Forvaltningslova
• Forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen:

• Organisasjonskart tenesteområdet helse- og omsorg
• Organisasjonskart over stillingar i kommunens rus- og psykisk helseteneste
• Samarbeidsrutinar i open omsorg for heimesjukepleie, psykiatriteneste, Pu-teneste og Aktvitets- og frivilligsentralen
• Samarbeidsrutine for frivilligsentralen og psykiatritenesta
• Prosedyre for ansvarsgrupper
• Prosedyre for meldeplikt og samarbeid mellom rus/ psykiatri og barnevern og skjema for bekymringsmelding til barneverntenesta
• Samarbeidsrutinar mellom Nav og Rus-/psykiatriteneste
• Skildring av «Knutepunktet»
• Prosedyre for arbeidsfordeling mellom leiar og ass. leiar i open omsorg
• Arbeidsoppgåver/ stillingsomtale for personale i rus- og psykisk helsetenesta
• Prosedyre for primærkontakt/ personleg koordinator
• Prosedyre for journalføring
• Prosedyre for journalsystem for sjukeheim og open omsorg
• Prosedyre for bruk av E-meldingar
• Retningslinjer for Tiltaksteamet
• Rutinar for søknad/ vedtak om tenester/ tiltaksteam
• Søknadsskjema for pleie- og omsorgstenester
• Sakshandsamingsskjema m/ vedlegg
• Kompetanse og kompetansehevande tiltak i rus- og psykisk helseteneste
• Sjekkliste for opplæring av nytilsette
• Kartlegging av akutt sjølvmordsrisiko
• Diverse kartleggingsskjema (AUDIT, DUDIT, MADRS mfl.)
• Rutine for samarbeid mellom rus- og psykiatritenesta og spesialisthelsetenesta
• Rutine for legevisitt for rus- og psykiatritenesta
• Rutine for oppfølging av bekymring for brukar i rus- og psykiatritenesta
• Rutine for samarbeid innan helse- og oomsorgstenesta der det er naudsynt for å yte forsvarleg helsehjelp
• Rutine for Heil eller delvis ansvarsoverføring mellom fastlege og heimesjukepleie
• Rutine for rus- og psykiatritenesta si oppfølging av flyktningar og asylantar
• LAR-prosedyre for Høyanger kommune
• Skjema for mottak av nye pasientar i heimetenesta
• Prosedyre for tvang etter helse- og omsorgstenestelova § 10-2
• Rutine for brukarmedverknad
• Skjema for brukarundersøking
• Prosedyre for Individuell plan – mål og ansvar
• Skjema for samtykkeerklæring
• Rutine for avvik og avvikshandtering
• Kopi av melde avvik frå 2016 og 2017
• Funksjonsskildring av SLT-koordinator og koordinator for aktivitetar innan rusomsorg og psykiatri
• Prosedyrar for midlertidig butilbod og retningslinjer for beredskapsbustad
• Prosedyre for sosialtenestelova § 17, opplysing, råd og rettleiing
• Søknadsskjema for økonomisk sosialhjelp
• Retningslinjer for mottak av personar som vert utskrivne frå fengsel
• Sjekkliste for arbeid med domfelte
• Ruspolitisk plan 2011-2014
• Bustadsosial handlingsplan vedteken 28.05.2015
• Temaplan for psykisk helsearbeid 2016-2020
• Samtykkeskjema for tannbehandling (fylkeskommunen)
• Informasjonsbrosjyre om kommunale tenester, inkludert avdeling for psykisk helse
• Rutine for meldeplikt ved verjemål

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå Fylkesmannen deltok:Astrid Tveit, revisjonsleiar Siren Rørgård Skjerven, revisor Turid B. Måseide, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet