Rapport frå tilsyn med kommunale tenester til brukarar med psykisk liding og rusmiddelproblem i Aurland kommune 2018

Samandrag

Rapporten gjer greie for avviket som blei påpeikt innanfor dei områda som blei reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legg til rette for å følgje opp at personar med samtidig psykisk liding og rusmiddelproblem får individuelt tilpassa, samordna og forsvarlege helse- og omsorgstenester og sosiale tenester.

Tenestene skal kartleggje brukarens heilskaplege situasjon og behov og sikre at brukaren får nødvendig hjelp for rus,- psykiske og somatiske lidingar. Tenesteområda skal samarbeide slik at tenestetilbodet til brukaren er heilskapleg og koordinert. Kommunen skal tilby og yte tenester slik at brukaren kan meistre å bu i eigen bustad. Kommunen skal innhente informert samtykke til samarbeid frå brukaren, og brukaren skal ha rett til å medverke ved utforming av tenestetilbodet og ved behandling.

Systemrevisjonen er del av eit landsomfattande tilsyn i 2017 og 2018. Fylkesmannen har konkludert med eitt avvik:

Kommunens system for leiing og kvalitetskontroll sikrar ikkje at alle personar med rusmiddelproblem og psykisk liding får dekt det samla tenestebehovet sitt

Dato: 03.05.2018

Astrid Tveit
revisjonsleiar

Siren Rørgård Skjerven
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Aurland kommune i perioden 21.12.2017 – 03.05.2018. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter helsetilsynslova § 2 og med sosiale tenester etter sosialtenestelova § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen gjennom leiing og styring av tenestene sikrar etterleving av dei lovkrava tilsynet omfattar. Ved dette tilsynet har vi undersøkt:

• kva tiltak kommunen har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovkrava tilsynet omfattar
• om desse tiltaka vert gjennomførde og om nødvendig korrigerte
• om tiltaka er gode nok for å sikre at kommunens praksis er i samsvar med lovkrava

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved dokumentgjennomgang, intervju og andre undersøkingar. Når fleire tenesteområde er involverte i tenesteytinga er det særleg viktig at overordna leiing legg til rette for og følgjer opp at nødvendig samhandling fungerer på tvers av dei organisatoriske einingane. Tilsynet har undersøkt korleis leiinga i kommunen følgjer med på at styringa av tenestene fungerer.

Rapporten handlar om avvik som vart avdekte under revisjonen og gjev derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

Avvik betyr at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte. Fylkesmannen kan òg slå fast avvik der kommunens praksis medfører stor risiko for svikt. Når tilsynet har slått fast avvik, har vi vurdert at kommunen må endre praksis for å hindre framtidig svikt på det aktuelle området.

2. Omtale av tenesteområdet i kommunen

Aurland har om lag 1787 innbyggarar (tal frå 2017 ).

Organisert under rådmannen er det innan helse- og omsorgstenestene to tenesteleiarar med delt ansvar for brukargruppa med psykisk liding og rusmiddelproblem (ROP). Den eine leiaren har ansvar for pleie- og omsorgstenestene. Den andre er tenesteleiar for helse og førebygging. I denne stillinga ligg ansvaret for legekontor, helsestasjon, jordmorteneste, koordinerande eining med meir, i tillegg til psykisk helsearbeid og rusteneste. Kommunen flytta rustenesta frå Nav-kontoret til helsetenesta i 2016.

Både psykisk helseteneste og rustenesta følgjer opp brukarar med psykisk liding og/ eller rusproblematikk. Tilbodet er støttesamtalar på kontoret eller heime hjå brukaren. Tenestene yter også praktisk bistand. Kommunen har tilbod om treningskontakt.

Psykisk helse og rustenesta har faste møte med legane annakvar veke og med Nav-kontoret kvar månad. Dei får rettleiing av psykolog i Helse Førde to-tre gonger i halvåret. Møte med heimetenestene vert avtalt ved behov.

Tenestene brukar Gerica som journalsystem. I journalsystemet kan psykisk helseteneste og rustenesta nytte eige skjerma område i dokumentasjonen. I saker der det er samarbeid med pleie- og omsorgstenesta, kan tenesteområda utveksle nødvendig og relevant informasjon elektronisk.

Kvar månad møtes rådmannen, Nav-leiar og begge tenesteleiarane innan helse- og omsorg på systemnivå for å drøfte overordna saker og større saker som kan gjelde tilbod til enkeltbrukarar.

Kommunen har koordinerande eining (KE) der det vart tilsett ein ny person i 30 % stilling frå mars 2017. Tilsynet fekk lagt fram nye skriftlege rutinar for KE.

Nav-kontoret ligg i rådhuset i Aurland, om lag 500 meter frå helsesenteret. Flyktningtenesta og tilskotsordningar gjennom Husbanken er lagt til Nav, i tillegg til dei fem kommunale tenestene som etter sosialtenestelova skal ligge i alle Nav-kontor: opplysning, råd og rettleiing, økonomisk stønad, midlertidig bustad, individuell plan og kvalifiseringsprogram. Mottaket er ope tre dagar i veka frå kl. 10-14. Det går fram av kommunens heimeside at avtalar som krev oppmøte kan gjennomførast etter nærare avtale. Det vert elles vist til «Ditt Nav» på nav.no og Nav kontaktsenter.

Nav-leiar i Aurland er også leiar for Nav Lærdal, og bruker om lag 50 % av stillinga på leiarjobben i Aurland. Rådmannen er Nav-leiars næraste overordna når det gjeld kommunale tenester. I tillegg til leiar er det totalt 3,8 stillingar i kontoret. To av dei tilsette har hovudansvar for å kartlegge, gjere vedtak og følgje opp personar når det gjeld dei sosiale tenestene i Nav. Kommunen har gjeldsrådgjevar i 25 % stilling.

Kommunen har lite av aktivitets- og arbeidstreningstilbod å tilby brukargruppa (ROP). Per i dag har kommunen samarbeid med nabokommunane Lærdal og Årdal om å gje enkeltbrukarar arbeids- og aktivitetstilbod. I tillegg samarbeider tenestene med Sogn jord- og hagebruksskule om arbeidstreningstilbod til enkeltbrukarar.

Kommunen har ikkje nok kommunale bustader. Mange av bustadene er slitte og manglar oppgradering. Ein ny kommunal bustad med seks einingar er snart ferdig for innflytting, men behovet for nye bustader er langt større.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

• Varsel om tilsyn vart sendt 08.12.2017
• Oversikt over dokument vi fekk tilsendt 16.02.2018 og 06.03.2018 er lista opp i kapittel 7
• Intervju med fem brukarar vart gjennomført 20.03.2018
• Opningsmøte vart halde 21.03.2018
• Intervju med 14 tilsette
• Gjennomgang av ni journalar frå psykisk helse og rustenesta og seks saksmapper frå Nav- kontoret
• Sluttmøte vart halde 22.03.2018

4. Kva tilsynet omfatta

Tema ved tilsynet var:

• Om kommunen legg til rette for og gjennomfører samarbeid mellom kommunale einingar som yter helse,- omsorgs- og sosiale tenester, fastlegar og spesialisthelsetenesta
• Om brukarens situasjon og behov vert heilskapleg kartlagt
• Om tenestene er samordna
• Om det vert tilbydd og ytt individuelt tilpassa og forsvarlege tenester retta mot brukarens rusmiddelmisbruk, psykiske liding og somatisk helse
• Om det vert lagt til rette for og følgt opp at brukaren får ivareteke retten til medverknad

Forsvarlegkravet

Helse- og omsorgstenestelova § 4-1 og sosialtenestelova § 4 slår fast at kommunen pliktar å yte forsvarlege tenester. Kva som til ei kvar tid vert rekna som fagleg forsvarleg og god praksis endrar seg i takt med utvikling av fagkunnskap, nye faglege retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Det er ikkje slik at eit avvik frå god praksis alltid fører til at ei teneste er uforsvarleg.

Aktuelle normerande kjelder for dette tilsynet er:

• Nasjonal retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-lidelser (IS-1948, Helsedirektoratet 2012)
• Rundskriv til sosialtenestelova, Hovednr. 35, Arbeids- og velferdsdirektoratet (2012)
• Rettleiar til sosialtenestelova § 17, Arbeids- og velferdsdirektoratet (2014)
• Rettleiar til bruk ved økonomisk rådgjeving (Nav september 2013)
• Sammen om mestring. Rettleiar i psykisk helsearbeid og rusarbeid for vaksne (IS-2076, Helsedirektoratet 2014)
• Rettleiar for saksbehandling. Tenester etter helse- og omsorgstenestelova §§ 3-2 første ledd nr. 6, 3-6 og 3-8

Tilrådingane i faglege retningslinjer og rettleiarar er ikkje rettsleg bindande, men dei er normerande og retningsgjevande for tenesteytinga.

Samarbeid for å koordinere tenestene til brukarane
Tenesteområda helse- og omsorg og Nav pliktar å samarbeide med kvarandre og andre deltenester og sektorar. Kommunen skal leggje til rette for samhandling mellom ulike deltenester der samhandling er nødvendig, jf. helse- og omsorgstenestelova § 3-4. Vidare skal kommunen leggje tenestene til rette slik at den einskilde brukaren får eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod, jf. helse- og omsorgstenestelova § 4-1.

Kommunen må innhente samtykke til samarbeid frå brukaren og gje tydeleg informasjon om at eit slikt samtykke er nødvendig for å sikre samarbeid og samordna tenestetilbod på tvers av tenester og sektorar. Informasjon om brukarens samtykke, eventuelt manglande samtykke og informasjon om konsekvensar av dette, skal dokumenterast.

Krav til skriftleg dokumentasjon
Dokumentasjon er viktig for rettstryggleiken og skal medverke til å sikre kvalitet og kontinuitet i tenestene. Vidare er dokumentasjon nødvendig for at brukaren, kommunen sjølv og tilsynet skal kunne sjå på tenestetilbodet og tenesteomfanget i ettertid. Kommunen må derfor sjå til at Nav- kontoret og helse- og omsorgstenestene dokumenterer sentral informasjon undervegs i tenesteytinga.

Ved Nav-kontoret er innhenting av opplysningar regulert i sosialtenestelova § 43. Rundskrivet til lova presiserer at opplysningar skal vere skriftlege, enten i form av innhenta dokument, skriftelege søknader eller i annan dokumentasjon. Oppfølging av den einskilde brukaren skal også dokumenterast på ein slik måte at brukaren kan få informasjon om vurderingar som er gjort undervegs, og slik at tilsette og leiarar ved kontoret, samt klage- og tilsynsorgan kan setje seg inn i og vurdere den hjelpa som er gitt.

Kommunen har ansvar for at pasient- og informasjonssystema som vert brukte er forsvarlege, jf. helse- og omsorgstenestelova § 5-10. Alle tilsette som yter helsehjelp har plikt til å føre journal, jf. helsepersonellova § 39. Journalen skal innehalde relevante og nødvendige opplysningar om pasienten og helsehjelpa, jf. helsepersonellova § 40. Journalforskifta konkretiserer kva opplysningar som skal dokumenterast. Journalen skal gje helsepersonellet tilstrekkeleg grunnlag for forsvarlege vurderingar og avgjerder. Journalen skal førast fortløpande og til ei kvar tid gje ein oppdatert oversikt over observasjonar, vurderingar, avgjerder og tiltak.

Brukarmedverknad
Tenestetilbodet skal så langt som mogeleg utformast i samråd med brukaren. Kommunen skal leggje stor vekt på kva brukaren meiner, jf. sosialtenestelova § 42. Vidare skal kommunen leggje til rette for at pasienten eller brukaren skal få medverke til utforming og gjennomføring av tenestene, jf. pasient- og brukarrettslova § 3-1, første og andre ledd. Krav om brukarmedverknad går også fram av reglane om individuell plan, jf. sosialtenestelova § 28 og helse- og omsorgstenestelova § 7-1 første ledd.

Plikt til systematisk styring
Krav til leiing og styring er sentralt i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. Innhaldet i styringsplikta går fram av internkontrollforskrifta for kommunalt Nav (forskrift 19.11. 2010 nr. 1463) og forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta (forskrift 28.10.2016 nr. 1250) frå 01.01.2017. Forskrifta om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta er ei vidareføring av gjeldande rett, men ansvarsforhold og oppgåver er meir utdjupa og tydeleggjort med den nye forskrifta.

Dei to forskriftene om internkontroll, leiing og kvalitetsforbetring, gjer det klårt at kommunen gjennom systematisk styring skal sikre klår fordeling av ansvar, oppgåver og mynde og at tilsette har tilstrekkeleg kunnskap og kompetanse til å utføre arbeidsoppgåvene. Vidare skal leiinga ha oversikt over område der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbetring eller mangel på etterleving av lovkrav, handtering av avvik og systematisk kvalitetsforbetring av tenestene.

Vi ventar derfor at kommunen gjennom leiing og styring sikrar at :

• organisering, oppgåvefordeling og samarbeidsordningar som gjeld mellom tenestene, er kjent for leiarane og dei andre tilsette i tenestene
• leiinga følgjer med på om tenestene fangar opp hjelpebehov innanfor eige ansvarsområde og aktuelle samarbeidande tenester sine ansvarsområde, slik at brukarane får dei tenestene dei har krav på
• det er system for jamleg gjennomgang og evaluering av kvar einskild sak
• tenestene har nødvendige og gode rutinar på viktige område
• leiinga følgjer med på at rutinar, strukturar og prosedyrar m.m. vert følgt
• det ligg føre kompetansevurdering og plan for kompetanse- og fagutvikling
• det vert innhenta erfaringar frå brukarar som vert brukt i kvalitetsforbetringsarbeid
• leiinga har system for å vurdere risiko for svikt

5. Funn

Vi fann eitt avvik under tilsynet:

Kommunens system for leiing og kvalitetskontroll sikrar ikkje at alle personar med rusmiddelproblem og psykisk liding får dekt det samla tenestebehovet sitt

Avvik frå:
Helse- og omsorgstenestelova §§ 3-1, 4-1 og 4-2, jf. forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i tenesta §§ 3 og 6-9, og sosialtenestelova § 17, jf. §§ 3-5, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt Nav § 4.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Gjennom intervju kom det fram at ansvarsplasseringa er klår for dei tilsette i tenestene, og dei samarbeider på tvers av einingane både på systemnivå og i enkeltsaker.
• I intervju kom det fram at tilsette tek kontakt med andre tenesteområde utover eige ansvarsområde der det vert avdekt behov for dette.
• Tverrfagleg samarbeid skjer etter samtykke frå brukarane. Dette kom fram i intervju med brukarane og dei tilsette. Vi fann også samtykke til samarbeid dokumentert i journalar/ saksmapper.
• Ved intervju fekk vi vite at det både i helse- og omsorgstenestene og i Nav er opp til kvar enkelt tilsett kva kartlegginga av pasientens/ brukarens hjelpebehov skal innehalde og korleis dette skal dokumenterast. Det går ikkje fram av dokumentasjonen at kommunen har kartlagt brukarens samla hjelpebehov.
• Gjennom intervju fekk vi vite at kommunen ikkje har kartleggingsverktøy, sjekkliste eller liknande som sikrar at tenestene fangar opp hjelpebehov utover eige ansvarsområde.
• Ved intervju og dokumentasjonsgjennomgang kom det fram at Nav yter tenesta opplysning, råd og rettleiing til nokre brukarar, men sjeldan gjer vedtak om dette. Psykisk helseteneste gjer ikkje vedtak om dei tenestene dei yter, og rustenesta gjer berre vedtak om tenester dei yter over meir enn to veker. Vedtak frå pleie- og omsorgstenesta inneheld ikkje alltid informasjon om kva pasienten/ brukaren skal få hjelp til.
• Det er ikkje alltid dokumentert mål og plan for gjennomføring av tiltak som skal vare over tid.
• Tenestetilbodet vert ikkje alltid evaluert til fastsette tider i saker der pasienten/ brukaren ikkje har ansvarsgruppe eller individuell plan. Dette kom fram ved gjennomgang av journalar/ saksmapper. Evaluering vert ikkje alltid dokumentert.
• Leiinga har ikkje identifisert mangelfull kartlegging, manglande vedtak eller manglande plan for oppfølging som område med risiko for svikt.
• I intervju kom det fram at dei tilsette kjenner til kommunens avvikssystem, men dei melder sjeldan avvik. Mangelfull kartlegging, manglande vedtak eller manglande plan for oppfølging vert ikkje meldt som avvik.

6. Regelverk

• Helse- og omsorgstenestelova
• Pasient- og brukarrettslova
• Sosialtenestelova
• Helsepersonellova
• Forvaltningslova
• Forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen

• Oversendingsbrev med overordna informasjon om tenesteområda, 16.02.2018
• Organisasjonskart over kommunen og organisasjonskart over pleie, rehabilitering og omsorg
• Administrativt vedtak, 10.01.2018, om endra organisering og leiarstruktur i pleie- og omsorg
• Stillingsomtale for tenesteleiar for helse og førebygging
• Årshjul for psykisk helse og rus 2018
• Referat frå samarbeidsmøte mellom Nav og helse- og førebygging, 29.01.2018
• Årsrapport for rus og psykisk helse 2017
• Omtale av psykisk helseteneste og rustenesta i kommunen
• Skjema for melding av avvik
• Oversikt over pasientar/ brukarar som var aktuelle å intervjue i samband med tilsynet
• Sjekkliste ved bruk av sosialtenestelova i Nav Aurland
• Meldingsskjema for avvik ved Nav Aurland
• Rutine for handsaming av søknad om økonomisk sosialhjelp
• Krav til dokumentasjon ved søknad om økonomisk sosialhjelp
• Oversikt over ansvarsområde i Nav kontoret
• Delegasjon og skildring av Nav tilsette sine ansvars- og arbeidsoppgåver

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn frå Fylkesmannen, 08.12.2017
• Dokumentasjon frå kommunen fekk vi tilsendt 16.02.2018
• Ettersending av meir dokument frå kommunen fekk vi tilsendt 06.03.2018
• Diverse e-post korrespondanse mellom Fylkesmannen og kommunen

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå Fylkesmannen deltok:
Turid Måseide, revisor
Siren Rørgård Skjerven, revisor
Astrid Tveit, revisjonsleiar

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet