Rapport frå tilsyn med kommunale tenester til brukarar med psykisk liding og rusproblematikk i Gloppen kommune 2018

Samandrag

Rapporten gjer greie for avviket som blei påpeikt innanfor dei områda som blei reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legg til rette for å følgje opp at personar med samtidig psykisk liding og rusmiddelproblem får individuelt tilpassa, samordna og forsvarlege helse- og omsorgstenester og sosiale tenester.

Tenestene skal kartleggje brukarens heilskaplege situasjon og behov og sikre at brukaren får nødvendig hjelp for rus,- psykiske og somatiske lidingar. Tenesteområda skal samarbeide slik at tenestetilbodet til brukaren er heilskapleg og koordinert. Kommunen skal tilby og yte tenester slik at brukaren kan meistre å bu i eigen bustad. Kommunen skal innhente informert samtykke til samarbeid frå brukaren, og brukaren skal ha rett til å medverke ved utforming av tenestetilbodet og ved behandling.

Systemrevisjonen er del av eit landsomfattande tilsyn i 2017 og 2018.

Fylkesmannen har konkludert med eitt avvik:

Kommunens system for leiing og kvalitetskontroll sikrar ikkje at alle personar med rusmiddelproblem og psykisk liding får dekt det samla tenestebehovet sitt.

Astrid Tveit
revisjonsleiar

Siren Rørgård Skjerven
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Gloppen kommune i perioden 11.01.2018 – 11.07.2018. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter helsetilsynslova § 2 og med sosiale tenester etter sosialtenestelova § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen gjennom leiing og styring av tenestene sikrar etterleving av dei lovkrava tilsynet omfattar. Ved dette tilsynet har vi undersøkt:

• kva tiltak kommunen har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovkrava tilsynet omfattar
• om desse tiltaka vert gjennomførde og om nødvendig korrigerte
• om tiltaka er gode nok for å sikre at kommunens praksis er i samsvar med lovkrava

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved dokumentgjennomgang, intervju og andre undersøkingar. Når fleire tenesteområde er involverte i tenesteytinga er det særleg viktig at overordna leiing legg til rette for og følgjer opp at nødvendig samhandling fungerer på tvers av dei organisatoriske einingane. Tilsynet har undersøkt korleis leiinga i kommunen følgjer med på at styringa av tenestene fungerer.

Rapporten handlar om avvik som vart avdekte under revisjonen og gjev derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

Avvik betyr at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte. Fylkesmannen kan òg slå fast avvik der kommunens praksis medfører stor risiko for svikt. Når tilsynet har slått fast avvik, har vi vurdert at kommunen må endre praksis for å hindre framtidig svikt på det aktuelle området.

2. Omtale av tenesteområdet i kommunen

Gloppen kommune har om lag 5900 innbyggarar (SSB 2017).

Dei tenestene tilsynet omfattar, er organiserte under helse- og omsorgssjefen som har ansvar for legeteneste, fysio- og ergoterapi, kommunale tenester i Nav, miljøarbeidarteneste, psykisk helse, heimebasert pleie og omsorg, institusjonsomsorg og kommunalt kjøkken.

Tenesteområdet psykisk helse har einingsleiar i 80 % stilling. I tillegg er det tilsett ergoterapeut, sjukepleiar med vidareutdanning i psykisk helsearbeid, vernepleiar og to psykiatriske hjelpepleiarar med vidareutdanning i psykiatri. To barnevernspedagogar arbeider primært inn mot barn, unge og unge vaksne.

Psykisk helse nyttar det elektroniske systemet Profil til dokumentasjon og journalføring. Kommunen har tatt i bruk Sampro som er eit elektronisk system for individuell plan. Det er også nyleg utarbeidd eit nytt kartleggingsskjema til bruk i helse- og omsorgstenesta.

Kommunen har søknadsskjema for tildeling av tenester innan helse- og omsorg som ligg på kommunens nettside. Skjemaet er felles for alle tenesteområda innan helse- og omsorg. Ved søknader om tildeling av tenester vert det skrive ei saksutgreiing av brukarens kontaktperson. Vedtak om tildeling av tenester vert gjort av vedtaksnemnda i kommunen.

Koordinerande eining består av oppvekstsjef og helse- og omsorgssjef. Det vert arrangert opplæringsdagar for koordinatorar.

Tenesteområda rus og psykisk helse deltek på nettverkssamlingar og fagdagar arrangert i samarbeid med Nordfjord psykiatrisenter. Psykisk helseteneste har rettleiing frå Nordfjord psykiatrisenter.

Nav Gloppen har ansvar for rustenesta og flyktning tenesta eksklusiv norskopplæringa, i tillegg til dei fem kommunale tenestene som etter sosialtenestelova skal ligge i alle Nav-kontor: opplysning, råd og rettleiing, økonomisk stønad, midlertidig bustad, individuell plan og kvalifiseringsprogram. Nav har også ansvar for tvang, jf. helse- og omsorgstenestelova kapittel 10.

Mottaket er ope fem dagar i veka frå kl. 10-14. Alle rådgjevarane har mobiltelefonar til bruk i arbeidet, og brukarar som har oppfølging ved kontoret kan ta direkte kontakt med sin rådgjevar.

Helse- og omsorgssjefen er Nav-leiars næraste overordna når det gjeld kommunale tenester. Det er totalt 12 stillingar i kontoret, inklusiv leiar. Tre av dei tilsette har hovudansvar for å kartlegge, gjere vedtak og følgje opp personar som er omfatta av tilsynet. Alle tre har utdanning på høgskulenivå og to av dei har vidareutdanning innan rus og psykisk helse. Kommunen kjøper tenester frå gjeldsrådgjevar.

Nav- tilsette får rettleiing frå Nordfjord psykiatrisenter, som har faste dagar i kommunen, der dei også har samtalar med brukarar.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

• Varsel om tilsyn vart sendt 11.01.2018
• Oversikt over dokument vi fekk tilsendt 27.02.2018 er lista opp i kapittel 7
• Intervju med fire brukarar vart gjennomført 03.04.2018
• Opningsmøte vart halde 04.04.2018
• Intervju med 12 tilsette
• Gjennomgang av 9 journalar frå psykisk helsetenesta og fem saksmapper frå Nav-kontoret
• Sluttmøte vart halde 05.04.2018

4. Tilsynet omfatta

Tema ved tilsynet var:

• Om kommunen legg til rette for og gjennomfører samarbeid mellom kommunale einingar som yter helse,- omsorgs- og sosiale tenester, fastlegar og spesialisthelsetenesta
• Om brukarens situasjon og behov vert heilskapleg kartlagt
• Om tenestene er samordna
• Om det vert tilbydd og ytt individuelt tilpassa og forsvarlege tenester retta mot brukarens rusmiddelmisbruk, psykiske liding og somatisk helse
• Om det vert lagt til rette for og følgt opp at brukaren får ivareteke retten til medverknad

Forsvarlegkravet
Helse- og omsorgstenestelova § 4-1 og sosialtenestelova § 4 slår fast at kommunen pliktar å yte forsvarlege tenester. Kva som til ei kvar tid vert rekna som fagleg forsvarleg og god praksis endrar seg i takt med utvikling av fagkunnskap, nye faglege retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Det er ikkje slik at eit avvik frå god praksis alltid fører til at ei teneste er uforsvarleg.

Aktuelle normerande kjelder for dette tilsynet er:

• Nasjonal retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-lidelser (IS-1948, Helsedirektoratet 2012)
• Rundskriv til sosialtenestelova, Hovednr. 35, Arbeids- og velferdsdirektoratet (2012)
• Rettleiar til sosialtenestelova § 17, Arbeids- og velferdsdirektoratet (2014)
• Rettleiar til bruk ved økonomisk rådgjeving (Nav september 2013)
• Sammen om mestring. Rettleiar i psykisk helsearbeid og rusarbeid for vaksne (IS-2076, Helsedirektoratet 2014)
• Rettleiar for saksbehandling. Tenester etter helse- og omsorgstenestelova §§ 3-2 første ledd nr. 6, 3-6 og 3-8

Tilrådingane i faglege retningslinjer og rettleiarar er ikkje rettsleg bindande, men dei er normerande og retningsgjevande for tenesteytinga.

Samarbeid for å koordinere tenestene til brukarane
Tenesteområda helse- og omsorg og Nav pliktar å samarbeide med kvarandre og andre deltenester og sektorar. Kommunen skal leggje til rette for samhandling mellom ulike deltenester der samhandling er nødvendig, jf. helse- og omsorgstenestelova § 3-4. Vidare skal kommunen leggje tenestene til rette slik at den einskilde brukaren får eit heilskapleg og koordinert helse- og omsorgstenestetilbod, jf. helse- og omsorgstenestelova § 4-1.

Kommunen må innhente samtykke til samarbeid frå brukaren og gje tydeleg informasjon om at eit slikt samtykke er nødvendig for å sikre samarbeid og samordna tenestetilbod på tvers av tenester og sektorar. Informasjon om brukarens samtykke, eventuelt manglande samtykke og informasjon om konsekvensar av dette, skal dokumenterast.

Krav til skriftleg dokumentasjon
Dokumentasjon er viktig for rettstryggleiken og skal medverke til å sikre kvalitet og kontinuitet i tenestene. Vidare er dokumentasjon nødvendig for at brukaren, kommunen sjølv og tilsynet skal kunne sjå på tenestetilbodet og tenesteomfanget i ettertid. Kommunen må derfor sjå til at Nav- kontoret og helse- og omsorgstenestene dokumenterer sentral informasjon undervegs i tenesteytinga.

Ved Nav-kontoret er innhenting av opplysningar regulert i sosialtenestelova § 43. Rundskrivet til lova presiserer at opplysningar skal vere skriftlege, enten i form av innhenta dokument, skriftelege søknader eller i annan dokumentasjon. Oppfølging av den einskilde brukaren skal også dokumenterast på ein slik måte at brukaren kan få informasjon om vurderingar som er gjort undervegs, og slik at tilsette og leiarar ved kontoret, samt klage- og tilsynsorgan kan setje seg inn i og vurdere den hjelpa som er gitt.

Kommunen har ansvar for at pasient- og informasjonssystema som vert brukte er forsvarlege, jf. helse- og omsorgstenestelova § 5-10. Alle tilsette som yter helsehjelp har plikt til å føre journal, jf. helsepersonellova § 39. Journalen skal innehalde relevante og nødvendige opplysningar om pasienten og helsehjelpa, jf. helsepersonellova § 40. Journalforskifta konkretiserer kva opplysningar som skal dokumenterast. Journalen skal gje helsepersonellet tilstrekkeleg grunnlag for forsvarlege vurderingar og avgjerder. Journalen skal førast fortløpande og til ei kvar tid gje ein oppdatert oversikt over observasjonar, vurderingar, avgjerder og tiltak.

Brukarmedverknad
Tenestetilbodet skal så langt som mogeleg utformast i samråd med brukaren. Kommunen skal leggje stor vekt på kva brukaren meiner, jf. sosialtenestelova § 42. Vidare skal kommunen leggje til rette for at pasienten eller brukaren skal få medverke til utforming og gjennomføring av tenestene, jf. pasient- og brukarrettslova § 3-1, første og andre ledd. Krav om brukarmedverknad går også fram av reglane om individuell plan, jf. sosialtenestelova § 28 og helse- og omsorgstenestelova § 7-1 første ledd.

Plikt til systematisk styring
Krav til leiing og styring er sentralt i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. Innhaldet i styringsplikta går fram av internkontrollforskrifta for kommunalt Nav (forskrift 19.11. 2010 nr. 1463) og forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta (forskrift 28.10.2016 nr. 1250) frå 01.01.2017. Forskrifta om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta er ei vidareføring av gjeldande rett, men ansvarsforhold og oppgåver er meir utdjupa og tydeleggjort med den nye forskrifta.

Dei to forskriftene om internkontroll, leiing og kvalitetsforbetring, gjer det klårt at kommunen gjennom systematisk styring skal sikre klår fordeling av ansvar, oppgåver og mynde og at tilsette har tilstrekkeleg kunnskap og kompetanse til å utføre arbeidsoppgåvene. Vidare skal leiinga ha oversikt over område der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbetring eller mangel på etterleving av lovkrav, handtering av avvik og systematisk kvalitetsforbetring av tenestene.

Vi ventar derfor at kommunen gjennom leiing og styring sikrar at :

• organisering, oppgåvefordeling og samarbeidsordningar som gjeld mellom tenestene, er kjent for leiarane og dei andre tilsette i tenestene
• leiinga følgjer med på om tenestene fangar opp hjelpebehov innanfor eige ansvarsområde og aktuelle samarbeidande tenester sine ansvarsområde, slik at brukarane får dei tenestene dei har krav på
• det er system for jamleg gjennomgang og evaluering av kvar einskild sak
• tenestene har nødvendige og gode rutinar på viktige område
• leiinga følgjer med på at rutinar, strukturar og prosedyrar m.m. vert følgt
• det ligg føre kompetansevurdering og plan for kompetanse- og fagutvikling
• det vert innhenta erfaringar frå brukarar som vert brukt i kvalitetsforbetringsarbeid
• leiinga har system for å vurdere risiko for svikt

5. Funn

Vi fann eitt avvik under tilsynet:

Kommunens system for leiing og kvalitetskontroll sikrar ikkje at alle personar med rusmiddelproblem og psykisk liding får dekt det samla tenestebehovet sitt.

Avvik frå:

Helse- og omsorgstenestelova §§ 3-1, 4-1 og 4-2, jf. forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i tenesta §§ 3 og 6-9.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Tenestene har ulike kartleggingsverktøy. I intervju kom det fram at det i psykisk helse ikkje er felles praksis for kva kartlegginga skal omfatte eller korleis kartlegginga skal dokumenterast. Kommunen har utarbeidd eit nytt kartleggingsskjema som skal takast i bruk
• Ved journalgjennomgang i psykisk helse fann vi at kommunen ikkje har dokumentasjon som viser brukarens samla hjelpebehov for alle brukarar
• Ved journalgjennomgang såg vi at vedtak om praktisk hjelp ikkje inneheld informasjon om kva som er formålet med hjelpa (opplæring/ikkje opplæring)
• Ved journalgjennomgang i psykisk helseteneste fann vi at det ikkje alltid er dokumentert mål og plan for gjennomføring av tiltak som skal vare over tid
• I psykisk helse vert ikkje vurderingar av brukarens situasjon, effekt av tiltak og/ eller endringar i hjelpebehovet alltid dokumenterte. Det psykisk helseteneste kallar «samanfatningar» i journalen var i mange saker ikkje oppdaterte. Vi fann vedtak som ikkje var revurderte innanfor vedtaksperioden, slik at det ikkje går fram om vedtaket framleis gjeld
• Mangelfull kartlegging, manglande plan for oppfølging eller manglande evaluering vert ikkje meldt som avvik
• Leiinga har ikkje identifisert mangelfull kartlegging, manglande plan for oppfølging eller manglande evaluering som område med risiko for svikt

6. Regelverk

• Helse- og omsorgstenestelova
• Pasient- og brukarrettslova
• Sosialtenestelova
• Helsepersonellova
• Forvaltningslova
• Forskrift om leiing og kvalitetsforbetring i helse- og omsorgstenesta
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen

• Retningslinjer for koordinerande eining i kommunen
• Notat om melde avvik innan tenesteområdet (2017)
• Notat med lenkjer til all relevant informasjon som ligg på heimesida til kommunen
• Omtale av psykisk helseteneste i kommunen (frå nettsida)
• Notat med informasjon frå Nav-leiar, 16.02.2018
• Notat med informasjon om journalsystem og føring av journal
• Kartleggingsskjema
• Fasar i rehabiliteringa av rusmiddelmisbrukarar i Gloppen kommune
• Organisasjonskart med stillingsnamn og stillingsomtale for heimetenesta, psykisk helseteneste, Nav og servicetorget
• Retningslinjer for handtering av nye saker, Psykisk helseteneste
• Rutinar for oppfølging av pasientar som ikkje føl opp avtaler eller avviser hjelp
• Samarbeidsavtale mellom Kriminalomsorgen Region Vest og Gloppen kommune
• Notat som skildrar samarbeidsrutinar intern i kommunen (for alle brukargrupper/ pasientar)
• Møteplan 2018 for einingsleiarane i helse- og omsorgstenesta i kommunen
• Dialogmelding (august 2016)
• Dokument om prinsipp og kriterium for tildeling av tenester i kommunen (vedtatt i kommunestyret 2015)
• Prosedyre for primærkontakt i Unique Profil
• Avtale mellom Gloppen kommune og Helse Førde om fagnettverk innan eldremedisin/ eldreomsorg
• Sjekkliste for legemiddelgjennomgang i sjukeheim/ heimesjukepleie
• Prosedyre om overføring av ansvar for legemiddelhandtering ved skifte av omsorgsnivå
• Skjema for avtale om hjelp til legemiddelhandtering
• Skjema for kartlegging/ informasjon ved opphald på Gloppen omsorgssenter
• Prosedyre for elektronisk samhandling mellom fastlegar og pleie- og omsorg i kommunen
• Prosedyre for helsetenesta i kommunen, internkontroll (2010)
• Informasjon og samtykkeskjema om tannbehandling

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Melding om tilsyn frå Fylkesmannen, 11.01.2018
• Dokumentasjon frå kommunen fekk vi tilsendt 27.02.2018
• Diverse e-post korrespondanse mellom Fylkesmannen og kommunen
• Brev frå Fylkesmannen til kommunen, 11.04.2018
• Oversending av meir dokumentasjon frå kommunen til Fylkesmannen, 02.05.2018

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

(Ikkje publisert her)

Frå Fylkesmannen deltok:

• Astrid Tveit, revisjonsleiar
• Siren Rørgård Skjerven, revisor
• Turid Måseide, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet